Administracinė byla Nr. A-954-1062/2017
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03480-2015-6
Procesinio sprendimo kategorija 21.2
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
NUTARTIS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2017 m. rugpjūčio 17 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Romano Klišausko, Ramutės Ruškytės (pranešėja) ir Virginijos Volskienės (kolegijos pirmininkė),
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo D. N. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. kovo 21 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo D. N. skundą atsakovui Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijai dėl potvarkių panaikinimo.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
Pareiškėjas D. N. kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas panaikinti Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos (toliau – ir Ministerija, ŽŪM) kanclerės 2015 m. balandžio 7 d. potvarkius Nr. 4P-114 ir 4P-120 dėl tarnybinių nusižengimų (I t., b. l. 1–11).
Pareiškėjas paaiškino, kad nesutinka su Ministerijos kanclerės potvarkiais, kuriais pripažintas padaręs tarnybinį nusižengimą ir jam skirtos tarnybinės nuobaudos. Skundžiami potvarkiai priimti atlikus tyrimą, pradėtą atsižvelgiant į viceministrės L. K. 2015 m. sausio 12 d. tarnybinį pranešimą, kuriame nurodyta, kad Žuvininkystės departamentas neparengė mažiausiai 25 teisės aktų pakeitimų, susijusių su euro įvedimu Lietuvoje; šie teisės aktai nebuvo įtraukti į prie 2014 m. rugpjūčio 8 d. kanclerės pavedimo Nr. 9D-61(1.14) pridedamą lentelę, nebuvo teikiami derinti ministerijoje. Pareiškėjo teigimu, tarnybinis tyrimas užtruko du kartus ilgiau nei numatyta teisės aktuose, tarnybinė nuobauda skirta paskutinę pareiškėjo darbo Ministerijoje dieną, apie priimtą sprendimą jis nebuvo informuotas. Be to, ginčo nusižengimai jau buvo aptarti 2015 m. sausio 15 d. tarnybinės veiklos vertinimo išvadoje ir priimtas sprendimas perkelti pareiškėją į žemesnes pareigas. Taigi šiuo atveju pareiškėjas baudžiamas už tą pačią veiką antrą kartą ir tai yra esminis procedūrinis pažeidimas. Kitas tarnybinio nusižengimo tyrimas pradėtas dėl to, kad pareiškėjas nekontroliavo Žuvininkystės departamento tarnautojams 2014 m. sausio 28 d. pavedimo Nr. ZD-10(24.17) atlikti patikrinimą nuo 2014 m. sausio 31 d. iki 2014 m. kovo 30 d. vykdymo (pavedimas atliktas tik 2014 m. gruodžio 31 d.).
Pasak pareiškėjo, pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, esant keleto nusižengimų realiai sutapčiai, turi būti skiriama viena tarnybinė nuobauda; šiuo atveju jam tą pačią dieną skirtos dvi nuobaudos. Pareiškėjo nuomone, vien tai, kad kanclerės pavedimas buvo įvykdytas netinkamai, savaime nesudaro pagrindo teigti, jog pareiškėjas neatliko ar netinkamai atliko savo pareigas. Tam yra būtina nustatyti, ar kanclerės pavedimas pareiškėjui nustatė kokias nors pareigas ir terminus, t. y. kam nukreiptas vykdyti, kaip buvo kontroliuojamas, kokių priemonių imtasi pažeidimams pašalinti ir kita. Iš pateiktos išvados nėra aišku, kada kanclerės pavedimai gauti Žuvininkystės departamente, kam jie nukreipti vykdyti, netirtos pareiškėjo paaiškinime nurodytos aplinkybės. Pavedime nebuvo nurodyta, kada jis turi būti atliktas, taigi jis nėra aiškus, todėl tarnybinė atsakomybė negalima. Išvadoje nurodyti pareiškėjo pažeisti teisės aktai nenustato pareigos pareiškėjui atlikti nurodytus veiksmus. Neigiamomis pažeidimo pasekmėmis įvardijama tai, kad neparengus teisės aktų projektų pažeista pavedimų vykdymo tvarka ir neužtikrintas savalaikis ir tinkamas Lietuvos Respublikos euro įvedimo Lietuvos Respublikoje įstatymo (toliau – ir Euro įvedimo įstatymas) įgyvendinimas. Atsakovo nurodyti 25 teisės aktai nesietini su euro įvedimu, pažeidimai pagal savo pobūdį yra formalūs ir nesukėlė jokių realių neigiamų pasekmių.
Išvadoje dėl kito pažeidimo nurodoma, kad patikrinimas buvo atliktas laiku, šiuo atveju vertintas ne pats patikrinimo faktas, o jo nekontroliavimas, surašant ataskaitą ir ją pateikiant numatytiems asmenims. Pareiškėjo teigimu, šis pavedimas duotas ne jo, o laikinai direktorės funkcijas ėjusios J. M. pareiškėjo komandiruotės metu. Apie jį pareiškėjas nebuvo informuotas ir sužinojo tik 2014 m. gruodžio mėnesio pabaigoje, ir iš karto buvo atlikti reikalingi veiksmai. Tyrimo metu nebuvo apklausta D. K., informavusi pareiškėją apie neužbaigtą patikrinimą, netirti J. M. veiksmai, nespręstas jos bei kitų tarnautojų, kuriems buvo duotas atitinkamas pavedimas, tarnybinės atsakomybės klausimas. Kaip neigiamos pasekmės įvardinta tai, kad Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Žemės ūkio ministerijos (toliau ir – NMA) neturėjo galimybės laiku susipažinti su oficialiu perduotų funkcijų vykdymo vertinimu, tačiau nenurodoma, koks tai laikas, kokios pasekmės kilo įstaigai su patikrinimo rezultatais susipažinus vėliau.
Atsakovas ŽŪM atsiliepime prašė pareiškėjo skundą atmesti (I t., b. l. 80–97).
Atsakovas paaiškino, kad pagal bendrą taisyklę, ištyrus tarnybinį nusižengimą išvadą apie tyrimo rezultatus privaloma pateikti ne vėliau kaip 21 darbo dieną po tyrimo pradžios. Į tyrimo laiką neįskaitomas laikas, per kurį tarnautojas, įtariamas padaręs nusižengimą, nebuvo darbe dėl laikinojo nedarbingumo, komandiruotės ir atostogų. Tyrimo metu pareiškėjas buvo laikinai nedarbingas nuo 2015 m. sausio 20 d. iki 2015 m. kovo 5 d., todėl šis laikotarpis nebuvo įtrauktas. Kadangi sprendimas priimtas paskutinę pareiškėjo darbo dieną, jis, laikantis reikalavimo supažindinti su tokiu sprendimu per 3 darbo dienas, pareiškėjui buvo išsiųstas registruotu laišku 2015 m. balandžio 10 d., pakartotinai – 2015 m. gegužės 26 d. ŽŪM pažymėjo, kad 2015 m. sausio 15 d. pareiškėjo tarnybinės veiklos vertinimo išvada parengta vadovaujantis Vyriausybės patvirtinta tvarka, nustatančia, jog vertinimo metu aptariami tarnautojo gebėjimai atlikti pareigybės aprašyme nurodytas funkcijas ir problemines sritis. Tarnybinės veiklos vertinimas yra aiškiai atskirtas nuo tarnautojų atsakomybės. Veiklos vertinimo išvada yra tik vienas iš dokumentų tarnautojo vertinimo procese, to negalima laikyti persekiojimu antrą kartą už tą pačią veiką. Atsakovas nesutiko su pareiškėjo teiginiu, jog komisija nevertino, ar pirmosios išvados surašymo metu jau buvo parengti visi teisės aktai. Išvadoje nurodyta, kad ne visi teisės aktai yra pakeisti, o pažeidimas yra tęstinio pobūdžio. Pareiškėjas paaiškinime nenurodė, kada pateikė minimą teisės aktų sąrašą ar kada teisės aktai įtraukti į sąrašą. Komisija pati surinko su tyrimu susijusią medžiagą ir nustatė, kad vykdant kanclerės 2014 m. kovo 4 d. pavedimą 2014 m. rugpjūčio 5 d. Žuvininkystės departamente elektroniniu paštu gautas keistinų teisės aktų sąrašas, kuris buvo įtrauktas į Ministerijos keistinų bei tvirtinamų naujų teisės aktų, susijusių su euro įvedimu, lentelę. Taip pat nustatyta, kad 2014 m. kovo 4 d. pavedimas buvo adresuotas Žemės ūkio ministerijos struktūriniams padaliniams, informacinės sistemos DOVAS išsiųstas vykdytojams, tarp jų – ir pareiškėjui, dokumento išsiuntimo vykdymui laikas – 2014 m. kovo 4 d. 13.00 val. 2014 m. rugpjūčio 8 d. pavedimas taip pat buvo adresuotas struktūriniams padaliniams ir išsiųstas vykdytojams (ir pareiškėjui) tą pačią dieną 14.00 val. Pavedimuose buvo aiškiai ir nedviprasmiškai suformuluotos pareigos, o pareiškėjas, žinodamas ir išmanydamas teisės aktų reikalavimus, privalėjo organizuoti Žuvininkystės departamento veiklą taip, kad būtų laiku ir tinkamai įvykdyti Ministerijos kanclerio pavedimai ir įstatymo reikalavimai. Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką neteisėtumas gali pasireikšti ir tada, kai nustatoma, jog darbuotojai neįvykdė teisės aktais priskirtų funkcijų ar jas vykdė nepateisinamai aplaidžiai. Atsakovo teigimu, komisija tinkamai įvertino pareiškėjo padarytus teisės aktų pažeidimus ir teisingai nurodė kilusias neigiamas pasekmes.
Dėl antrojo tarnybinio nusižengimo ŽŪM pastebėjo, jog Žuvininkystės departamentas organizuoja NMA perduotų funkcijų vykdymo vertinimą ir atlikto patikrinimo vertinimo ataskaitą pateikia Žemės ūkio ministerijai. Pagal pavedimą patikrinimas turėjo būti pradėtas 2014 m. sausio 31 d. ir baigtas 2014 m. kovo 3 d., o esant būtinybei pratęstas iki 2014 m. balandžio 1 d. Patikrinimo metu buvo nustatyti tam tikri smulkūs pažeidimai, o ataskaita parengta 2014 m. gruodžio 31 d. ir Ministerijai pateikta 2015 m. sausio 15 d. Atsakovo nuomone, ataskaita turėjo būti pateikta per protingą terminą nuo 2014 m. balandžio 1 d. Pareiškėjas, kaip Žuvininkystės departamento direktorius, nekontroliavo jo vadovaujamo departamento tarnautojams pavedimo pavesto atlikti patikrinimo vykdymo, procesas nebuvo tinkamai įformintas parengiant ataskaitą per protingą terminą. Žuvininkystės departamento direktorius yra tiesiogiai atsakingas už pavestų užduočių vykdymą ir kontroliuoja darbuotojų darbą. Pareiškėjas privalėjo pats pavesti arba nurodyti tai padaryti kitam darbuotojui, tačiau jis nesiėmė jokių veiksmų organizuojant darbą, už kurį yra tiesiogiai atsakingas. 2014 m. jokio kito direktoriaus vardu pasirašyto pavedimo dėl patikrinimo nebuvo, todėl pareiškėjo teiginys, jog su pavedimu neįmanoma susipažinti ar jo kontroliuoti, nepagrįstas. Darbuotojų, vykdžiusių pavedimą, atsakomybės klausimas buvo sprendžiamas. NMA, per protingą terminą susipažinusi su nustatytais pažeidimais, būtų galėjusi greičiau imtis efektyvių veiksmų jiems ištaisyti ir pateikti paaiškinimus, kokių imtasi priemonių. Pareiškėjas, kaip departamento direktorius, galėjo numatyti pasekmes, nes tai suponuoja jo užimamos pareigos ir kompetencija. Atsakovas pabrėžė, jog pareiškėjo minimos nusižengimų sutapties šiuo atveju nėra, nes nusižengimai savo esme yra skirtingos veikos, todėl buvo tiriami ir vertinami atskirai.
II.
Vilniaus apygardos administracinis teismas 2016 m. kovo 21 d. sprendimu pareiškėjo D. N. skundą atmetė (II t., b. l. 68–76).
Teismas nurodė, kad Tarnybinių nuobaudų skyrimo pagrindus ir tvarką valstybės tarnautojams reglamentuoja Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymas (toliau – ir Valstybės tarnybos įstatymas) ir Tarnybinių nuobaudų skyrimo valstybės tarnautojams taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. birželio 25 d. nutarimu Nr. 977 (toliau – ir Tarnybinių nuobaudų skyrimo valstybės tarnautojams taisyklės, Taisyklės).
Nustatė, kad pareiškėjui tarnybinė nuobauda – pastaba – paskirta už Valstybės tarnybos įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 8 punkto, 15 straipsnio 1 dalies 1 ir 4 punktų, Euro įvedimo įstatymo 32 straipsnio 2 dalies, Žuvininkystės departamento direktoriaus pareigybės aprašymo 7.3 ir 7.9 punktų, Žuvininkystės departamento nuostatų 5.1, 8.1, 8.2 ir 8.3 punktų, Žemės ūkio ministerijos kanclerės 2014 m. kovo 4 d. pavedimo 2 punkto, 2014 m. rugpjūčio 8 d. pavedimo 2 punkto ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos darbo reglamento, patvirtinto Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2008 m. gruodžio 3 d. įsakymu Nr. 3D-658 (toliau – ir Darbo reglamentas), 34, 36 ir 37 punktų reikalavimų pažeidimus; o tarnybinė nuobauda – papeikimas – paskirta už Valstybės tarnybos įstatymo 15 straipsnio 1 dalies 1 ir 4 punktų, Lietuvos žuvininkystės sektoriaus 2007–2013 metų veiksmų programos administravimo Žemės ūkio ministerijos Žuvininkystės departamente tvarkos aprašo 5 punkto, Žuvininkystės departamento nuostatų 8.1 ir 8.2 punktų, Žuvininkystės departamento direktoriaus pareigybės aprašymo 7.1–7.4 punktų reikalavimų pažeidimus. Taigi pirmoji tarnybinė nuobauda pareiškėjui buvo skirta dėl to, kad Žuvininkystės departamentas pagal kompetenciją neparengė visų reikalingų teisės aktų pakeitimų, susijusių su euro Lietuvoje įvedimu, projektų ir jų nepateikė Teisės departamentui, o antroji tarnybinė nuobauda skirta už tai, kad pareiškėjas per protingą terminą Teisės departamentui nepateikė Lietuvos žuvininkystės sektoriaus 2007–2013 metų veiksmų programos vadovaujančiosios institucijos tarpinei institucijai perduotų funkcijų atlikimo vertinimo ataskaitos.
Išanalizavęs faktines bylos aplinkybes ir pirmiau nurodytų teisinių nuostatų turinį, teismas pripažino, jog byloje nėra ginčo dėl to, kad iš Žuvininkystės departamento gautas keistinų teisės aktų sąrašas su 4 teisės aktais, kurie buvo įtraukti į Ministerijos keistinų ir tvirtinamų naujų teisės aktų, susijusių su euro įvedimu, lentelę, nors iš viso turėjo būti parengti bent 25 keistinų teisės aktų projektai. Taip pat Žuvininkystės departamento darbuotojams buvo nurodyta per laikotarpį nuo 2014 m. sausio 31 d. iki 2014 m. kovo 3 d. (esant būtinybei, iki 2014 m. balandžio 1 d.) atlikti Lietuvos žuvininkystės sektoriaus 2007–2013 metų veiksmų programos vadovaujančiosios institucijos tarpinei institucijai perduotų funkcijų patikrinimą, atitinkama ataskaita parengta 2014 m. gruodžio 31 d., o Teisės departamentui pateikta 2015 m. sausio 15 d.
Bylos medžiaga patvirtina, kad Žemės ūkio ministerijos kanclerės 2015 m. kovo 4 d. ir 2015 m. rugpjūčio 8 d. pavedimai dėl keistinų teisės aktų projektų parengimo buvo užregistruoti informacinėje sistemoje DOVAS 2015 m. kovo 4 d. 13.00 val. ir atitinkamai 2015 m. rugpjūčio 8 d. 14.00 val. išsiųsti vykdytojams, iš jų ir pareiškėjui. Taigi pareiškėjui buvo žinoma apie pavedimais suformuluotas užduotis, juose aiškiai ir nedviprasmiškai suformuluotos pareigos Ministerijos struktūriniams padaliniams. Pagal pareigybės aprašymą pareiškėjas yra atsakingas už Ministerijos struktūrinio padalinio – Žuvininkystės departamento – darbą, jam pavestų uždavinių įgyvendinimą, inicijuoja atitinkamų teisės aktų pakeitimų projektų rengimą, užtikrina, kad būtų laikomasi teisės aktų reikalavimų, įskaitant ir – Euro įvedimo įstatymo. Atsižvelgiant į tai, atmesti kaip nepagrįsti pareiškėjo argumentai, jog pavedimas nebuvo aiškus, jame nenurodytas terminas iki kada būtina atlikti atitinkamus veiksmus, atsakingi padaliniai ir asmenys. Tiek 2016 m. kovo 4 d., tiek pakartotinai pateiktame 2015 m. rugpjūčio 8 d. pavedimuose nurodyta, kad užduotis formuluojama dėl teisės aktų pakeitimų, susijusių su euro įvedimu, nurodyti vykdytojai, o vadovaujantis galiojančiu teisiniu reglamentavimu pareiškėjui, kaip atsakingam už tinkamą struktūrinio padalinio darbą, turėjo būti suprantama ir žinoma, kaip organizuoti departamento veiklą, kad būtų tinkamai ir laiku užtikrintas anksčiau aptarto įstatymo įgyvendinimas. Į pareiškėjo argumentus, kad tai yra išimtinai formalaus pobūdžio pažeidimas, nesukėlęs jokių neigiamų pasekmių, teismas nurodė, jog teisės teorijoje teisės pažeidimai pagal pobūdį skirstomi į materialius ir formalius; materialus teisės pažeidimas yra toks, kuris sukelia jutimiškai apčiuopiamą žalą kito asmens (fizinio ar juridinio) teisėms; formalus yra tada, kai pažeidžiama pati teisinė tvarka – sukeliama ne reali žala, o tik grėsmė, kad ta žala atsiras (Vaišvila A., Teisės teorija, Vilnius, „Justitia“, 2009 m., 451 p.). Taigi pasekmės ne visais atvejais yra būtinas tarnybinio nusižengimo sudėties objektyviosios pusės elementas, jų nustatymas nėra reikšmingas formaliosios sudėties pažeidimams, tačiau kilusių neigiamų pasekmių sunkumo laipsnis gali būti reikšmingas sprendžiant dėl padaryto nusižengimo sunkumo ir taikytinos atsakomybės griežtumo. Teisinės atsakomybės neišvengiamumo principas reikalauja, kad pažeidimą padariusiam asmeniui būtų pritaikyta jo nusižengimo sunkumui proporcinga nuobauda (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. lapkričio 20 d. sprendimas, priimtas administracinėje byloje Nr. A492-1736/2014).
Nagrinėjamu atveju netinkamas pareiškėjo pareigų vykdymas lėmė tai, kad nebuvo laikomasi Euro įvedimo įstatymo reikalavimų bei neįvykdytas kanclerės pavedimas, kurio vykdymas yra privalomas. Teismo įsitikinimu, įvertinus kilusias neigiamas pasekmes, pareiškėjui paskirta švelniausia tarnybinė nuobauda yra proporcinga nustatyto pažeidimo sunkumui.
Pareiškėjas, ginčydamas tarnybinę nuobaudą – papeikimą, nurodo, kad jis nekontroliavo pavedimo dėl ataskaitos rengimo vykdymo, nes pavedimą pateikė ne jis, o kitas tarnautojas, apie pavedimą pareiškėjui nebuvo žinoma, be to, teisės aktai ataskaitos surašymo ir pateikimo terminų neįtvirtina. Tačiau nustatyta, kad pavedimas atlikti NMA patikrinimo nuo 2014 m. sausio 31 d. iki 2014 m. kovo 3 d. (esant būtinybei, iki 2014 m. balandžio 1 d.) vykdymą buvo pateiktas 2014 m. sausio 28 d.; ataskaita parengta 2014 m. gruodžio 31 d. ir Teisės departamentui pateikta 2015 m. sausio 15 d. Teismas pažymėjo, kad už funkcijų vykdymą administruojant Lietuvos žuvininkystės sektoriaus 2007–2013 metų veiksmų programos priemones yra atsakingas būtent Žuvininkystės departamento direktorius, kuris, remiantis jo pareigybės aprašymu, vadovauja, paskirsto, kontroliuoja darbuotojų darbą tam, kad tinkamai būtų vykdomos departamento funkcijos ir įgyvendinami uždaviniai. Remiantis Lietuvos žuvininkystės sektoriaus 2007–2013 metų veiksmų programos administravimo Žemės ūkio ministerijos Žuvininkystės departamente tvarkos aprašo 68 punktu, siekiant užtikrinti NMA perduotų funkcijų vykdymo kontrolę, kartą per metus organizuojama patikra vietoje, o sprendimą dėl patikros priima Žuvininkystės departamento direktorius (69 p.). 2014 m. sausio 28 d. pavedimas yra vienintelis, duotas siekiant patikrinti atitinkamos veiksmų programos funkcijų perdavimo tarpinei institucijai vykdymą. Dėl to pareiškėjo teiginiai, kad jam nebuvo žinoma apie tokio pavedimo davimą, atmesti kaip nepagrįsti, nes atitinkamų veiksmų organizavimas yra tiesiogiai priskirtas pareiškėjo kompetencijai. Lietuvos žuvininkystės sektoriaus 2007–2013 metų veiksmų programos administravimo Žemės ūkio ministerijos Žuvininkystės departamente tvarkos aprašo 74 punkte įtvirtinta, kad nustačius, jog NMA neužtikrina tinkamo perduotų funkcijų vykdymo, nustatoma teisės aktų ir kitų trūkumų, parengiamas pavedimas NMA pateikti paaiškinimus ir veiksmų planą, nurodant veiksmus nustatytiems pažeidimams, neatitikimams ir kitiems trūkumams pašalinti ir tikslius jų įgyvendinimo terminus. Nėra ginčo dėl to, kad patikrinimas buvo atliktas ir nustatyti tam tikri neatitikimai bei trūkumai, todėl, vadovaujantis loginiu ir sisteminiu aiškinimu, turėjo būti rengiama ataskaita su paaiškinimais dėl nustatytų neatitikimų ir trūkumų šalinimo. Teismas sutiko su atsakovo pozicija, kad patikrinimui pasibaigus 2014 m. kovo 3 d. arba vėliausiai 2014 m. balandžio 1 d., vertinimo ataskaitos parengimas 2014 m. gruodžio 31 d. negali būti pripažintas atitinkančiu protingumo ir operatyvumo principus. Dėl to susidarė situacija, kai nebėra galimybės fiksuoti patikrai atrinktų projektų atžvilgiu galimo ES ar nacionalinių teisės aktų pažeidimo tuo atveju, jeigu ŽŪM atsakingas asmuo, kuruojantis žuvininkystės sektorių, arba Žuvininkystės departamentas nesutiktų su NMA pateiktais paaiškinimais dėl ataskaitoje nurodytų neatitikimų, nes tam tikrų subjektų, paramos gavėjų, sutartiniai įsipareigojimai pasibaigė daug anksčiau. Todėl, teismo įsitikinimu, nors konkretūs terminai, per kuriuos privaloma atlikti ginčo veiksmus, nenustatyti, būtina atsižvelgti į aplinkybių visumą ir pavedimo vykdymą pagal kompetenciją organizuoti taip, kad būtų tinkamai įgyvendinami Departamentui keliami uždaviniai. Taigi atsakovo išvada, jog pareiškėjas padarė tarnybinį nusižengimą, yra pagrįsta.
Pareiškėjas nurodė, kad tarnybinio nusižengimo tyrimo terminas viršytas daugiau nei du kartus, tarnybinės nuobaudos paskirtos paskutinę jo darbo dieną, teigė, kad yra baudžiamas du kartus už tą pačią veiką, be to, už du tarnybinius nusižengimus galėjo būti skirta viena, o ne dvi nuobaudos.
Pagal Tarnybinių nuobaudų skyrimo valstybės tarnautojams taisyklių 11 punktą, tarnybinis nusižengimas gali būti tiriamas ne ilgiau kaip 20 darbo dienų nuo įpareigojimo pradėti tarnybinio nusižengimo tyrimą gavimo (nuo komisijos tarnybiniam nusižengimui tirti sudarymo). Į tarnybinio nusižengimo tyrimo laiką neįskaitomas laikas, per kurį valstybės tarnautojas, įtariamas padaręs tarnybinį nusižengimą, nebuvo darbe dėl laikinojo nedarbingumo, komandiruotės ir atostogų. Pagal Taisyklių 13 punktą, ištyrus tarnybinį nusižengimą, motyvuota išvada apie tyrimo rezultatus pateikiama ne vėliau kaip 21 darbo dieną po tarnybinio nusižengimo tyrimo pradžios. Remiantis Valstybės tarnybos įstatymo 30 straipsnio 1 dalimi, tarnybinė nuobauda turi būti paskirta ne vėliau kaip per vieną mėnesį nuo tarnybinio nusižengimo paaiškėjimo dienos, neįskaitant laiko, kurį valstybės tarnautojas nebuvo darbe dėl ligos, buvo komandiruotėje arba atostogavo.
Bylos medžiaga patvirtina, kad 2015 m. sausio 16 d. buvo sudaryta komisija galimam tarnybiniam nusižengimui tirti. 2015 m. sausio 20 d. – 2015 m. kovo 5 d. pareiškėjas buvo laikinai nedarbingas dėl ligos, todėl šis laikotarpis neįskaitomas į tarnybinio nusižengimo laiką. Komisijos išvados dėl tarnybinio nusižengimo priimtos 2015 m. balandžio 2 d. bei 2015 m. balandžio 3 d., o skundžiami potvarkiai, kuriais pareiškėjui paskirtos nuobaudos, priimti 2015 m. balandžio 7 d., taigi tarnybinio nusižengimo tyrimo ir nuobaudų skyrimo terminai nebuvo pažeisti. Teisės aktai nenumato draudimo atitinkamo sprendimo priimti paskutinę tarnautojo darbo dieną. Remiantis Taisyklių 15 punktu, su atitinkamu sprendimu valstybės tarnautojas supažindinamas pasirašytinai ne vėliau kaip per 3 darbo dienas. Atsižvelgęs į tai, kad pareiškėjo paskutinė darbo ŽŪM diena buvo 2015 m. balandžio 7 d., o sprendimai registruotu laišku išsiųsti 2015 m. balandžio 10 d. jo gyvenamosios vietos adresu, šiuo aspektu procedūrinių pažeidimų teismas nenustatė.
Teismas nurodė, kad pareiškėjo tarnybinė veikla 2015 m. sausio 15 d. įvertinta nepatenkinamai ir priimtas sprendimas / siūlymas perkelti jį į žemesnes pareigas. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 31 straipsnio 5 dalyje įtvirtinta, kad niekas negali būti baudžiamas už tą patį nusikaltimą antrą kartą; šioje nuostatoje atsispindi teisės principas non bis in idem, reiškiantis, kad asmuo negali būti baudžiamas antrą kartą už tą patį teisės pažeidimą. Pagal Valstybės tarnybos įstatymo nuostatas valstybės tarnautojų tarnybinės veiklos vertinimas nepriskirtas teisiniams santykiams, reglamentuojantiems tarnautojų atsakomybės klausimus, todėl vertinimo išvada neturi įtakos atliekant tyrimą dėl galimo tarnybinio nusižengimo.
Teismas atmetė pareiškėjo argumentus, jog dviejų tarnybinių nuobaudų skyrimas tą pačią dieną yra esminis procedūrinis pažeidimas. Teisės aktai, reglamentuojantys tarnybinių nuobaudų skyrimą, nenumato ir nėra teisinio reguliavimo, kaip turėtų būti skiriamos nuobaudos nustačius pažeidimų daugėtą. Teisės teorijoje teisės pažeidimų sutaptis traktuojama kaip teisės pažeidimų daugėto forma, kada vienas asmuo padaro du ar daugiau pažeidimų ir už juos asmuo nebuvo patrauktas atsakomybėn. Sutapties atveju kiekvienas iš pažeidimų yra savarankiškas pažeidimas už kurio padarymą formaliai gali būti skiriama tarnybinė nuobauda. Tačiau toks teorinis pažeidimų daugėto suvokimas teisės taikymo atveju turi būti aiškinamas įvertinus teisinio reguliavimo tikslą bei bendruosius drausminės atsakomybės principus, tai yra atsakomybės teisėtumo, pagrįstumo, neišvengiamumo, tikslingumo, veiksmingumo principą. Drausminėje atsakomybėje nėra kvalifikuojančio požymio nusižengimo pakartotinumo, nėra nuobaudų subendrinimo instituto. Todėl pažeidimų daugėtas nesant šių institutų ir siekiant įgyvendinti atsakomybės principus turi būti vertinamas vadovaujantis teisės normomis, kurios nustato tarnybinio nusižengimo tyrimą bei nuobaudos skyrimo tvarką. Nagrinėjamu atveju bylos faktinės aplinkybės patvirtina, kad ginčijamos tarnybinės nuobaudos pareiškėjui paskirtos už skirtingo pobūdžio nusižengimus, kurių esmę sudaro atskiros veikos, kurių tyrimui ir vertinimui viena kitai neturėjo įtakos, todėl teismas sprendė, jog realios sutapties šiuo atveju nėra, o nuobaudos yra individualizuotos ir paskirtos teisės aktų nustatyta tvarka.
III.
Pareiškėjas D. N. (toliau – ir apeliantas) apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. kovo 21 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – jo skundą tenkinti (II t., b. l. 80–88).
Apeliacinis skundas grindžiamas šiais pagrindiniais argumentais:
- Pirmosios instancijos teismas netinkamai vertino byloje esančius įrodymus, neteisingai aiškino ir taikė materialiosios teisės normas, reglamentuojančias ginčo teisinius santykius, nukrypo nuo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) suformuotos teisės aiškinimo ir taikymo praktikos, todėl priėmė neteisėtą ir nepagrįstą sprendimą.
- Pagal LVAT praktiką (2009 m. vasario 2 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A261-164/2009, 2011 m. rugsėjo 15 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A63-3535/2011), teisės pažeidimų reali sutaptis bus esant šioms aplinkybėms: 1) asmuo padaro du ar daugiau savarankiškų teisės pažeidimų, už kuriuos gali būti skiriama tarnybinė nuobauda bei 2) jie paaiškėja vienu metu (padarytų nusižengimų paaiškėjimo laikas pagal LVAT praktiką laikytinas išvadų dėl nusižengimų tyrimo pateikimo vadovui, turinčiam teisę skirti tarnybinę nuobaudą, laikas) ir dėl jų vienu metu sprendžiamas valstybės tarnautojo tarnybinės atsakomybės klausimas. Teisės pažeidimų savarankiškumas nėra siejamas su nusižengimo pobūdžiu ar padarytų veikų tapatumu, o esminę reikšmę turi tik tai, ar skirtingomis veikomis padaryti skirtingi nusižengimai paaiškėja vienu metu ir dėl jų vienu metu yra sprendžiamas atsakomybės klausimas. Nagrinėjamu atveju buvo būtent pažeidimų daugėto forma – reali nusižengimo sutaptis.
- Kanclerio pavedimo neįvykdymas ar Euro įvedimo įstatymo normos nesilaikymas yra ne pažeidimo pasekmė, o padaryto pažeidimo esmė ir faktas (teisinė padarytos veikos kvalifikacija), todėl teismas nusižengimo pasekmes netinkamai priskyrė veikos teisiniam kvalifikavimui. Iš tikrųjų jokių neigiamų pasekmių dėl komisijos 2015 m. balandžio 2 d. išvadoje Nr. 18P-10(2.33) nurodytų pažeidimų nekilo. D. N. 2015 m. kovo 16 d. paaiškinime, t. y. likus 2 savaitėms iki patikrinimo pabaigos, nurodė, kad iš minėtų 25 teisės aktų pakeisti 18, o likę 7 bus pakeisti artimiausiu metu (tai ir buvo padaryta 2 savaičių laiku). Taigi, tiek išvados surašymo dieną (2015 m. balandžio 2 d.), tiek nuobaudos pareiškėjui skyrimo dieną (2014 m. balandžio 7 d.) neliko nė vieno nepakeisto teisės akto.
- Euro įvedimo įstatymo 32 straipsnio 2 dalis pagal savo turinį neapėmė pareiškėjui inkriminuojamų kaltinimų turinio, nes nurodyti 25 teisės aktai (Žemės ūkio ministro įsakymai) iš esmės nebuvo sietini su įstatymo 32 straipsnio 2 dalies įpareigojimu „parengti teisės aktus, rekomendacijas ir paaiškinimus, susijusius su euro įvedimu”. Žemės ūkio ministro 2014 m. vasario 4 d. įsakymu Nr. 3D-78 patvirtintas Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos priemonių, susijusių su euro įvedimu Lietuvos Respublikoje, planas įpareigojo peržiūrėti tik įstatymus ir Vyriausybės nutarimus, kurie turėjo būti keičiami ryšium su euro įvedimu ir kurie turėjo būti pateikti Vyriausybei ir Finansų ministerijai, o ne ŽŪM įsakymus.
- ŽŪM kanclerės 2014 m. kovo 4 d. įsakymas Nr.9D-29 (1.14) ir 2014 m. rugpjūčio 8 d. įsakymas Nr. 9D-61(1.14), kurių 2 punktu Ministerijos savarankiški struktūriniai padaliniai įpareigoti atsiradus naujų teisės aktų projektų, neįtrauktų į l-ame punkte nurodytą sąrašą, pateikti juos lentelėje atitinkamam padaliniui nustatytais terminais, buvo priimtas atsižvelgiant į ŽŪM ministro 2014 m. vasario 4 d. įsakymu Nr. 3D-78 patvirtinto plano 2 punktą, kuriuo atsakingu vykdytoju paskirtas Teisės departamentas.
- Teisės aktuose nustatytų pareigų buvimas pats savaime neliudija pareiškėjo pažeidimo padarymo, nes norint tinkamai kontroliuoti darbuotojų atliekamą pavedimą, visų pirma, jį reikia duoti, antra, jei jis yra duotas kito asmens atliekamo pavadavimo metu (nagrinėjamas atvejis) – žinoti apie tokį pavedimą, ko šiuo atveju nebuvo. Teismo nurodyti teisės aktai, įpareigojantys Žuvininkystės departamento direktorių kartą per metus priimti sprendimą dėl patikros, galėtų būti konstatuoti kaip pažeisti pareiškėjo tik tuo atveju, jei jis tokio sprendimo apskritai nebūtų priėmęs. Pareiškėjui atitinkamas kaltinimas – sprendimo dėl minėtos patikros nepriėmimas – nebuvo pareikštas, todėl plečiamai aiškinti teisės aktus ir bausti už šį pažeidimą negalima.
- Aplinkybė, jog pareiškėjas apie 2014 m. sausio 28 d. pavedimą Nr. ZD-10(24.17) sužinojo tik 2014 m. gruodžio mėn., nėra paneigta, ji neginčijama, šią aplinkybę galėjo patvirtinti D. K. ar J. M., tačiau šios tarnautojos nebuvo apklaustos liudytojomis. Tai, kad atsakovas atskirai tyrė D. K. ir kitų darbuotojų veiksmus, nepaneigia netinkamai atlikto tarnybinio nusižengimo tyrimo, nes minėtų asmenų parodymai yra reikšmingi sprendžiant pareiškėjo atsakomybės klausimą bei nustatant kaltę.
- Kaltės nenustatymas LVAT praktikoje vertinamas kaip esminis procedūrinis patikrinimo atlikimo tvarkos pažeidimas, dėl kurio tarnybinėn atsakomybėn negalima traukti.
Atsakovas ŽUM su pareiškėjo apeliaciniu skundu nesutinka ir prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendimą palikti nepakeistą (II t., b. l. 92–98).
Atsakovas paaiškina, kad nusižengimų sutapties šiuo atveju nėra, kadangi nagrinėti pareiškėjo nusižengimai savo esme yra skirtingos veikos, todėl buvo tiriami ir vertinami atskirai, teisinės procedūros nepažeistos. Komisijos, sudarytos galimiems tarnybiniams nusižengimams tirti, nedarė įtakos viena kitos sprendimams ir veikė nepriklausomai bei savarankiškai. Netinkamas pareiškėjo pareigų vykdymas lėmė tai, kad nebuvo laikomasi Euro įvedimo įstatymo reikalavimų bei neįvykdytas kanclerės pavedimas, kurio vykdymas yra privalomas. Įvertinus kilusias neigiamas pasekmes, pareiškėjui paskirta švelniausia tarnybinė nuobauda, atsakovo manymu, proporcinga nustatyto pažeidimo sunkumui. Pasak Ministerijos, Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos priemonių, susijusių su euro įvedimu Lietuvos Respublikoje, plano 2 punktas apima visų teisės aktų peržiūrą ir jų keitimo projektų rengimą, iš jų ir žemės ūkio ministro įsakymų pakeitimo projektus. Teisės departamentas, atsakingas už minėto priemonių plane numatyto veiksmų plano parengimą, jį parengė vadovaudamasis savarankiškų struktūrinių padalinių pagal jų kompetenciją ir reguliavimo sritį pateikta informacija. Taigi už kanclerės pavedimų vykdymą buvo atsakingi Ministerijos savarankiški struktūriniai padaliniai, o pavedimų neįvykdymas atitinkamai lėmė ir Euro įvedimo įstatymo reikalavimų nesilaikymą. Atsakovo teigimu, tiek komisija, sudaryta galimam tarnybiniam nusižengimui tirti, tiek teismas tinkamai įvertino įrodymus ir priėjo teisingų išvadų dėl pažeidimo sunkumo, formos ir pasekmių.
Teisės aktuose nustatytų pareigų buvimas pats savaime nereiškia pažeidimo padarymo, tačiau pažeidimas yra padaromas, kai teisės aktais nustatytos pareigos nėra tinkamai vykdomos. Vadovaujantis Lietuvos žuvininkystės sektoriaus 2007–2013 metų veiksmų programos administravimo Žemės ūkio ministerijos Žuvininkystės departamente tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2010 m. rugsėjo 9 d. įsakymu Nr. 3D-818 (toliau – ir Aprašas), 69 punktu Žuvininkystės departamento direktorius priima sprendimą dėl patikros vietoje atlikimo, t. y. kada turėtų būti atliekama patikra vietoje, ir Skyriaus vedėjui paveda organizuoti pirkimą dėl patikros vietoje atlikimo. 2014 metais jokio kito Žuvininkystės departamento direktoriaus vardu pasirašyto pavedimo atlikti Lietuvos žuvininkystės sektoriaus 2007–2013 metų veiksmų programos vadovaujančiosios institucijos tarpinei institucijai perduotų funkcijų patikrinimą nebuvo, taigi nesant pavedimo, galbūt patikrinimas, kurio privalomumas nustatytas Aprašo 68 punkte, 2014 metais nebūtų atliktas iš viso. Priešingai, nei teigia pareiškėjas, tai nėra kaltinimas, o fakto konstatavimas, kad pareiškėjas nesiėmė pagal savo pareigas priklausančių veiksmų tinkamo atlikimo. Atsakovas pažymi, kad vertino visų Žuvininkystės departamento darbuotojų, susijusių su pavedimo vykdymu, atsakomybę atsižvelgdamas į konkrečias veikas, sietinas su konkretaus darbuotojo atliktais veiksmais. Pareiškėjo minimos J. M. atsakomybės klausimas dar nėra išspręstas, nes iki 2016 m. gruodžio 22 d. jai suteiktos atostogos vaikui prižiūrėti.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
Ši byla apeliacine tvarka nagrinėjama vadovaujantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (1999 m. sausio 14 d. įstatymo Nr. VIII-1029 redakcija, toliau – ir ABTĮ) normomis, galiojusiomis iki 2016 m. liepos 1 d., nes byla apeliacine tvarka pradėta nagrinėti iki įsigaliojo Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo Nr. VIII-1029 pakeitimo įstatymas (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo Nr. VIII-1029 pakeitimo įstatymo 7 str. 1 d., 8 str. 2 d.).
Apeliacijos dalykas – pirmosios instancijos teismo 2016 m. kovo 21 d. sprendimas, kuriuo palikti galioti ŽŪM kanclerės 2015 m. balandžio 7 d. potvarkis Nr. 4P-114 „Dėl tarnybinio nusižengimo“, kuriuo pareiškėjui buvo paskirta tarnybinė nuobauda – pastaba (I t., b. l. 12) ir 2015 m. balandžio 7 d. potvarkis 4 P-120 potvarkis Nr. 4P-120 „Dėl tarnybinio nusižengimo“, kuriuo pareiškėjui paskirta tarnybinė nuobauda – papeikimas (I t., b. 30).
Apeliacinį skundą pateikęs pareiškėjas prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. kovo 21 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – jo skundą tenkinti, panaikinti minėtus potvarkius kaip neteisėtus ir nepagrįstus (II t., b. l. 80–88).
Dėl 2015 m. balandžio 7 d. potvarkio Nr. 4P-114 pagrįstumo ir teisėtumo
ŽŪM kanclerės 2015 m. balandžio 7 d. potvarkiu Nr. 4P-114 pareiškėjui paskirta pastaba, atsižvelgiant į komisijos galimam tarnybiniam nusižengimui ištirti 2015 m. balandžio 2 d. išvadą Nr. 18P-10(2.33), kad Žuvininkystės departamentas pagal kompetenciją neparengė visų reikalingų teisės aktų pakeitimų, susijusių su euro Lietuvoje įvedimu, projektų ir jų nepateikė Teisės departamentui nustatytu laiku.
Apelianto teigimu, nuobauda paskirta už pažeidimą, kuris buvo kvalifikuotas netinkamai, nes jokių neigiamų pasekmių dėl komisijos 2015 m. balandžio 2 d. išvadoje Nr. 18P-10(2.33) nurodytų pažeidimų nekilo, pareiškėjas jau 2015 m. kovo 16 d. paaiškinime nurodė, kad iš minėtų 25 teisės aktų pakeisti 18, o likę 7 bus pakeisti artimiausiu metu. Euro įvedimo įstatymo 32 straipsnio 2 dalies turinys „parengti teisės aktus, rekomendacijas ir paaiškinimus, susijusius su euro įvedimu” savo esme nereikalavo priimti žemės ūkio ministro įsakymų, o žemės ūkio ministro 2014 m. vasario 4 d. įsakymu Nr. 3D-78 patvirtintas Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos priemonių, susijusių su euro įvedimu Lietuvos Respublikoje, planas įpareigojo peržiūrėti tik įstatymus ir Vyriausybės nutarimus, o ne ŽŪM ministro įsakymus.
Teisėjų kolegija, atmesdama šiuos apelianto teiginius pažymi, kad Euro įvedimo įstatymo 32 straipsnio 2 dalis, turi būti aiškinama kaip apimanti bet kurį teisės aktą, taip pat ir ministro įsakymą, nes būtent šioje dalyje nustatyta, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybė, Lietuvos bankas ir kitos institucijos, įskaitant savivaldybių institucijas, pagal savo kompetenciją ne vėliau kaip likus 2 mėnesiams iki euro įvedimo dienos parengia teisės aktus, rekomendacijas ir paaiškinimus, susijusius su euro įvedimu. Be to, ministro 2014 m. vasario 4 d. įsakymo Nr. 3D-78 2.2 punkte, priešingai nei teigia apeliantas, yra nurodymas parengti teisės aktus, nesiejant jų tik su įstatymais ar Vyriausybės nutarimais: “Parengti veiksmų planą, kuriame būtų numatyti dėl euro įvedimo keistinų ir tvirtintinų naujų teisės aktų projektų parengimo terminai, atsakingi padaliniai ir asmenys (Įvykdymo terminas 2014 m. kovo 1 d.)“. Vėliau, 2014 m. kovo 4 d., įgyvendinant minėtą ministro įsakymo 2.2 punktą buvo išleistas ministerijos kanclerės pavedimas Nr. 9D-29 (1.14) „Dėl euro įvedimo keistinų bei tvirtinamų naujų teisės aktų projektų parengimo terminų“ kurio 1 punktu pavesta pateikti Teisės departamento Teisėkūros ir atstovavimo skyriui keistinų bei tvirtinamų teisės aktų projektus pagal pridedamą lentelę. Kaip matyti iš pridėtos lentelės turinio (18 lapų), dauguma iš nurodytų teisės aktų rūšių – ministro įsakymai. Dar vėlesniame ŽŪM kanclerės 2014 m. rugpjūčio 8 d. pavedime buvo nurodyta pateikti Teisės departamento Teisėkūros ir atstovavimo skyriui keistinų bei tvirtinamų teisės aktų projektus pagal pridedamą naujai sudarytą lentelę. Šioje lentelėje yra įtraukti ir keturi keistini Žuvininkystės departamento, kuriam vadovavo apeliantas, ministro įsakymai. Pažymėtina, jog ir pats apeliantas savo 2015 m. kovo 16 d. paaiškinime nurodo, kad 2015 m. sausio mėnesį Žuvininkystės departamento darbuotojų iniciatyva klausimas dėl keistinų teisės aktų buvo aptartas su Teisės departamento darbuotojais ir sudarytas darbų atlikimo grafikas, iš 25 teisės aktų (būtent ministrų įsakymų) pakeisti 18, o likę 7 bus pakeisti artimiausiu metu. Taigi, akivaizdu, kad turėjo būti parengti ne tik įstatymų ir Vyriausybės nutarimų projektai, susiję su euro įvedimu, bet ir ministro įsakymai.
Teisėjų kolegijos įsitikinimu, aplinkybė, kad pareiškėjas tam tikrus teisės aktus – būtent ministro įsakymus – pakeitė iki 2015 m. kovo 16 d. ir planavo likusius 7 parengti artimiausiu metu kaip nurodė savo 2015 m. kovo 16 d. paaiškinime, nepaneigia ginčijamo pažeidimo padarymo, nes teisės aktus, rekomendacijas ir paaiškinimus, susijusius su euro įvedimu pagal Euro įvedimo Lietuvos Respublikoje įstatymo 32 straipsnio 2 dalį institucijos pagal savo kompetenciją turėjo parengti ne vėliau kaip likus 2 mėnesiams iki euro įvedimo dienos. Vadinasi, visi aktai turėjo būti parengti ne vėliau kaip iki 2014 m. lapkričio 1 d. atsižvelgiant į tai, kad euras įvestas 2015 m. sausio 1 d.
Apelianto teiginys, kad ŽŪM kanclerės 2014 m. kovo 4 d. įsakymas Nr. 9D-29 (1.14) ir 2014 m. rugpjūčio 8 d. įsakymas Nr. 9D-61(1.14), kurių 2 punktu Ministerijos savarankiški struktūriniai padaliniai įpareigoti atsiradus naujų teisės aktų projektų, neįtrauktų į l-ame punkte nurodytą sąrašą, pateikti juos lentelėje atitinkamam padaliniui nustatytais terminais, buvo priimtas atsižvelgiant į ŽŪM ministro 2014 m. vasario 4 d. įsakymu Nr. 3D-78 patvirtinto plano 2 punktą, kuriuo atsakingu vykdytoju paskirtas Teisės departamentas, apeliacinės instancijos teismo vertinimu, nėra reikšmingas, nes 2.2 punkte Teisės departamentui buvo pavesta parengti veiksmų planą, kuriame būtų numatyti dėl euro įvedimo keistinų ir tvirtintinų naujų teisės aktų projektų parengimo terminai, atsakingi padaliniai ir asmenys. Būtent struktūriniai ministerijos padaliniai teisės aktų projektus turėjo teikti Teisės departamentui minėtais Ministerijos kanclerės 2014 m. kovo 4 d. ir 2014 m. rugpjūčio 8 d. pavedimais. Taigi, kiekvieno ministerijos struktūrinio padalinio vadovas turėjo kontroliuoti, kad nustatytais parengimo terminais teisės aktai būtų parengti.
Dėl 2015 m. balandžio 7 d. potvarkio Nr. 4P-120 pagrįstumo ir teisėtumo
Antroji tarnybinė nuobauda pareiškėjui skirta už tai, kad jis per protingą terminą Teisės departamentui nepateikė Lietuvos žuvininkystės sektoriaus 2007–2013 metų veiksmų programos vadovaujančiosios institucijos tarpinei institucijai perduotų funkcijų atlikimo vertinimo ataskaitos.
Apelianto argumentas, kad jis neprivalėjo kontroliuoti pavedimo, nes nebuvo jo davęs ir apie jį sužinojo tik 2014 m. gruodžio mėnesį, atmestinas, ypač atsižvelgiant į tai, kad patikrinimą atlikę Žuvininkystės departamento specialistai, vykdydami Europos paramos skyriaus vedėjos, tuo metu atlikusios Žuvininkystės departamento direktoriaus funkcijas patikrinimą turėjo pradėti 2014 m. sausio 31 d. ir baigti, įskaitant pratęsimą ne vėliau kaip iki 2014 m. balandžio 1 d., o ataskaita žemės ūkio viceministrei pateikta 2015 m. sausio 15 d. (II t., b. l. 87). Tai, kad apeliantas tam tikrą laiką buvo komandiruotėje (nuo 2014 m. sausio 25 d. iki 2014 m. vasario 2 d.), atostogavo (nuo 2014 m. kovo 24 d. iki 2014 m. gegužės 2 d.) nepanaikina vadovui pareigos grįžus iš atostogų ar komandiruotės kontroliuoti kaip vykdomi pavedimai. Atsižvelgtina ir į tai, kad vyr. specialistė D. K., kuri buvo atsakinga už NMA minėto patikrinimo organizavimą ir Lietuvos žuvininkystės sektoriaus 2007–2013 metų veiksmų programos vadovaujančiosios institucijos tarpinei institucijai perduotų funkcijų atlikimo vertinimo ataskaitos parengimą, vėliau perkelta į Europos Sąjungos paramos skyriaus vedėjos pareigas pripažįsta, kad ataskaita turėjo būti parengta anksčiau nei iki 2014 m. gruodžio 31 d. ir nenurodo, kad šio pavedimo vykdymą kokiu nors būdu Žuvininkystės departamento direktorius kontroliavo. Tokių įrodymų nepateikė ir pats pareiškėjas.
Valstybės tarnybos įstatymo 15 straipsnio 1 dalies 1 punktas nustato, kad valstybės tarnautojas privalo laikytis Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – ir Konstitucija), įstatymų ir kitų teisės aktų, o 4 punkte nurodyta, jog valstybės tarnautojas turi tinkamai atlikti pareigybės aprašyme nustatytas funkcijas ir laiku atlikti pavedamas užduotis. Vadovaujantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. rugsėjo 6 d. nutarties administracinėje byloje Nr. A492-1889/2012 išaiškinimais preziumuojama, kad įstaigos vadovas žino teisės aktų, reglamentuojančių įstaigos veiklą ir jai pavestų funkcijų įgyvendinimą, reikalavimus, nes priešingu atveju toks asmuo apskritai negalėtų užimti tokių atsakingų pareigų. Šioje byloje taip pat teismas pripažino, kad pareiškėjo statuso ypatumai nulemia jo atsakomybę už teisės aktų reikalavimų laikymąsi Centro veikloje; vadovui išlieka pareiga nuolat kontroliuoti (organizuoti kontrolę) kaip įgyvendinami įstaigai pavesti uždaviniai ir vykdomos funkcijos.
Teisėjų kolegija pažymi, kad aukščiau nurodyti reikalavimai mutatis mutandis taikomi ir ministerijų struktūrinių padalinių vadovams. Vadovas privalo domėtis, kaip vykdomi padaliniui priskirti uždaviniai, funkcijos, įskaitant ir pavedimų, nepriklausomai, kad juos davė ne pats vadovas, o jį pavaduojantis valstybės tarnautojas, įvykdymą nustatytu laiku.
Apelianto prašymas kviesti liudytojus atmestinas, nes tai, kad apeliantas galėjo nežinoti apie laikinai jį pavadavusios darbuotojos duotą pavedimą atlikti minėtą patikrinimą ir parengti ataskaitą, neturi reikšmės.
Teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo pozicija, kad patikrinimo metu nustatytus pažeidimus laiku neatspindėjus ataskaitoje ir jos nepateikimas per protingą terminą NMA (ataskaita daugiau nei po pusmečio po atlikto patikrinimo pateikta viceministrei) galėjo lemti patikrai atrinktų projektų vykdytojų atsakomybės išvengimą, kai jų sutartiniai įsipareigojimai pasibaigė anksčiau nei iki 2015 m. sausio 1 d.
Šiame kontekste paminėtina, kad Konstitucinis Teismas ne kartą savo aktuose yra konstatavęs, kad Konstitucijoje įtvirtintas atsakingo valdymo principas suponuoja tai, kad visos valstybės institucijos ir pareigūnai turi vykdyti savo funkcijas vadovaudamiesi Konstitucija, teise, veikdami Tautos ir Lietuvos valstybės interesais, tinkamai įgyvendinti jiems Konstitucijos ir įstatymų suteiktus įgaliojimus (2012 m. spalio 26 d., 2012 m. lapkričio 10 d. išvados, 2014 m. gegužės 27 d. nutarimas).
Valstybės tarnybos įstatymo 15 straipsnio 1 dalyje įtvirtintas valstybės tarnautojų bendrąsias pareigas valstybės tarnautojas gali pažeisti konkrečiais veiksmais (neveikimu), kurie tuo pačiu metu pažeidžia ir atitinkamo specialiojo teisės akto atitinkamą normą (straipsnį, dalį, punktą). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas tarnybinių ginčų bylose yra pabrėžęs būtinumą tarnybinio patikrinimo išvadoje neapsiriboti nuoroda į bendro pobūdžio teisės normą, o yra akcentavęs reikalavimą nustatyti, kokias konkrečias specialiųjų teisės aktų normas valstybės tarnautojas pažeidė tam tikrais savo veiksmais ar neveikimu (žr., 2012 m. rugsėjo 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A146-2476/2012, 2014 m. spalio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A146-1449/2014). Valstybės tarnautojo atsakomybė už neveikimu padarytą veiką kyla tokiu atveju, kai pareiga veikti atitinkamu būdu yra suformuluota konkrečiai, imperatyviai, pavyzdžiui, įtvirtinta valstybės tarnautojo veiklą reglamentuojančiuose teisės norminiuose aktuose, atitinkamos institucijos (įstaigos) vidaus teisės aktuose, kituose teisės aktais patvirtintuose valstybės tarnautojo teisinį statusą (jo teises ir pareigas) apibrėžiančiuose oficialiuose dokumentuose (pareiginėse instrukcijose, pareigybės aprašymuose ir pan.). Taigi nustatant, ar valstybės tarnautojas neveikimu padarė teisei priešingą veiką (tarnybinį nusižengimą), būtina įvertinti, ar konkretus jo pasirinktas elgesio modelis objektyviai prieštaravo imperatyvioms teisės aktų nuostatoms, įpareigojančioms veikti tam tikru būdu (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. kovo 14 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A438-370/2011).
Teisėjų kolegija, apibendrindama pirmiau išdėstytus motyvus, konstatuoja, kad nagrinėjamoje byloje nustatyta, kad pareiškėjo pasirinktas elgesio modelis, t. y. kontrolės nebuvimas organizuojant darbą ir užtikrinant pavedimų vykdymą, prieštaravo imperatyvioms teisės aktų nuostatoms, įpareigojančioms veikti tam tikru būdu, o būtent pareiškėjas neatliko nustatytos pareigos – kontroliuoti teisės aktų, susijusių su Euro įvedimu, projektų parengimą, dėl ko jis pažeidė Euro įvedimo Lietuvos Respublikoje įstatymo 32 straipsnio 2 dalį, Valstybės tarnybos įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 8 punktą, 15 straipsnio 1 dalies 1 ir 4 punktus, taip pat Žuvininkystės departamento direktoriaus pareigybės aprašymo 7.3 ir 7.9 punktus, Žuvininkystės departamento nuostatų 5.1, 8.1, 8.2 ir 8.3 punktus, Žemės ūkio ministerijos kanclerės 2014 m. kovo 4 d. pavedimo 2 punkto, 2014 m. rugpjūčio 8 d. pavedimo 2 punkto ir Darbo reglamento 34, 36 ir 37 punktų reikalavimus, dėl ko D. N. buvo pareikšta pastaba. Pareiškėjas taip pat nekontroliavo ataskaitos po atlikto patikrinimo parengimą per protingą terminą ir taip jis pažeidė Valstybės tarnybos įstatymo 15 straipsnio 1 dalies 1 ir 4 punktus, Lietuvos žuvininkystės sektoriaus 2007–2013 metų veiksmų programos administravimo Žemės ūkio ministerijos Žuvininkystės departamente tvarkos aprašo 5 punktą, Žuvininkystės departamento nuostatų 8.1 ir 8.2 punktus, Žuvininkystės departamento direktoriaus pareigybės aprašymo 7.1–7.4 punktus, dėl ko jam buvo paskirta tarnybinė nuobauda – papeikimas.
Teisėjų kolegija nesutinka su pirmosios instancijos teismo pozicija, kad remiantis Taisyklių 15 punktu, atsižvelgiant į tai, kad pareiškėjo paskutinė darbo ŽŪM diena buvo 2015 m. balandžio 7 d., o sprendimai apie paskirtas nuobaudas registruotu laišku išsiųsti 2015 m. balandžio 10 d. jo gyvenamosios vietos adresu, nebuvo padarytas procedūrinis pažeidimas. Pažymėtina, kad Taisyklių 15 punkte nustatyta valstybės tarnautojas supažindinamas pasirašytinai ne vėliau kaip per 3 darbo dienas po sprendimo pasirašymo, <...>. Tik sprendimo dėl asmens, ėjusio valstybės tarnautojo pareigas (netekusio valstybės tarnautojo statuso), kopija per 3 darbo dienas nuo jo pasirašymo perduodama valstybės tarnybos tvarkymo funkcijas atliekančiai įstaigai ir išsiunčiama asmeniui, ėjusiam valstybės tarnautojo pareigas, registruotu laišku pagal jo paskutinę deklaruotą gyvenamąją vietą. Nagrinėjamos bylos atveju pareiškėjas valstybės tarnautojo statuso nebuvo praradęs ir sprendimo priėmimo dieną dar ėjo departamento direktoriaus pareigas. Todėl teisėjų kolegija konstatuoja, kad atsakovas padarė procedūrinį pažeidimą. Kartu konstatuotina ir tai, kad šis procedūrinis pažeidimas nėra esminis, kad vien dėl jo būtų galima ŽŪM priimtus sprendimus dėl nuobaudų pareiškėjui skyrimo pripažinti neteisėtais.
Kartu pažymėtina, kad tokia praktika, kai asmuo yra supažindinamas su paskirta nuobauda, kai jis jau yra atleistas iš pareigų, nors nebuvo kliūčių tai atlikti asmeniui dar einant pareigas, negali atliepti nuobaudoms keliamam tikslui – užkirsti kitus pažeidimus ateityje. Nagrinėjamu atveju pareiškėjas buvo atleistas iš užimamų Žuvininkystės departamento vadovo pareigų 2015 m. balandžio 7 d. pagal Kanclerės potvarkį Nr.4P-111 (I t., b. l .69). Tą pačią dieną buvo priimti ir abu potvarkiai, kuriais pareiškėjui buvo skirtos nuobaudos. Pažymėtina, kad ŽŪM vadovybei Komisijos išvados buvo žinomos anksčiau: Komisijos išvada, į kurią atsižvelgiant buvo priimtas Kanclerės 2015 m. balandžio 7 d. potvarkis Nr. 4P-414, buvo priimta dar 2015 m. balandžio 2 d. (I t., b. l.12–13), o antroji Komisijos išvada, į kurią atsižvelgiant buvo priimtas Kanclerės 2015 m. balandžio 7 d. potvarkis Nr.4P-120 (I t., b. l . 30–31), buvo priimta 2015 m. balandžio 3 d. Taigi atsakovas galėjo ne tik priimti, bet ir supažindinti pareiškėją su priimtais sprendimais dėl nuobaudų paskyrimo paskutinę jo darbo dieną – 2015 m. balandžio 7 d. Laiškas pareiškėjui atsakovo teigimu informuojant jį apie priimtus potvarkius dėl tarnybinio nusižengimo paskyrimo buvo išsiųstas 2015 m. balandžio 10 d. (I t., b. l. 71). Pažymėtina, kad tokia praktika nedera ir su pareiga gerbti žmogaus orumą. Pabrėžtina, kad Konstitucinis Teismas savo nutarimuose (1998 m. gruodžio 9 d., 2004 m. gruodžio 29 d.) yra konstatavęs, kad valstybės institucijos ir pareigūnai turi pareigą gerbti žmogaus orumą kaip ypatingą vertybę. Orumas – neatimama žmogaus, kaip didžiausios socialinės vertybės, savybė. Kiekvienas visuomenės narys turi prigimtinį orumą. Konstitucinis Teismas 1998 m. gruodžio 9 d. nutarime konstatavo, kad prigimtinės žmogaus teisės – tai individo prigimtinės galimybės, kurios užtikrina jo žmogiškąjį orumą socialinio gyvenimo srityse. Pažymėtina, kad orumas būdingas kiekvienam žmogui – nesvarbu, kaip jis pats save ar kiti žmonės jį vertina. Konstitucijos 21 straipsnio 2 dalis aiškintina ir šio straipsnio 3 dalies kontekste. Konstitucijos 21 straipsnio 3 dalyje inter alia nustatyta, kad draudžiama žeminti žmogaus orumą.
Teisėjų kolegija, patikrinusi surinktus įrodymus, patvirtinančius kiekvieno pareiškėjo padaryto nusižengimo faktą, jo kaltę, išanalizavusi tarnybinio nusižengimo tyrimo išvadose, valstybės tarnautojo paaiškinime nurodytas su tiriamu nusižengimu susijusias aplinkybes, įvertinusi apeliacinio skundo argumentus ir kitas aplinkybes, daro išvadą, kad pirmiau aptartos D. N. veikos, kuriomis buvo pažeisti teisės aktai, reglamentuojantys jo pareigas, nustatytas įstatymais bei detalizuotas pareigybės aprašyme, sudaro dviejų savarankiškų tarnybinių nusižengimų sudėtį ir šie nusižeidimai yra visiškai įrodyti. Atsižvelgiant į tai, kad ginčo tarnybinių nusižengimų tyrimas buvo pradėtas skirtingu metu (kanclerės 2015 m. sausio 16 d. potvarkiu Nr. 4P-9 ir 2015 m. vasario 17 d. potvarkiu Nr. 4P-38) ir nuobaudų skyrimui yra nustatyti apibrėžti terminai, pripažintina, jog šiuo atveju panašiu laiku (2015 m. balandžio 2 d. ir 2015 m. balandžio 3 d.) gavęs komisijų išvadas dėl galimų tarnybinių nusižengimų, atsakovas galėjo, bet ne privalėjo svarstyti vienos tarnybinės nuobaudos (tačiau ji būtų buvusi griežtesnė) skyrimo pareiškėjui klausimą.
Teisėjų kolegija, įvertinusi pareiškėjo, ėjusio ministerijos struktūrinio padalinio vadovo pareigas atsakomybės laipsnį, konstatuoja, kad paskirtos pastaba ir papeikimas yra proporcingos atitinkamo nusižengimo sunkumui nuobaudos. Nenustatyta, kad minėtos nuobaudos būtų neadekvačios padarytiems pažeidimams, t. y. per griežtos, arba nebūtų tenkinamos norminiuose aktuose nustatytos konkrečios tarnybinės nuobaudos rūšies skyrimo privalomosios sąlygos.
Remdamasi tuo, kas nurodyta, teisėjų kolegija sprendžia, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai vertino administracinės bylos faktines aplinkybes, ginčui spręsti aktualų teisinį reguliavimą ir sprendė, kad ginčijami ŽŪM kanclerės potvarkiai yra teisėti bei pagrįsti.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (1999 m. sausio 14 d. įstatymo Nr. VIII-1029 redakcija) 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
n u t a r i a:
Pareiškėjo D. N. apeliacinį skundą atmesti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. kovo 21 d. sprendimą palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Romanas Klišauskas
Ramutė Ruškytė
Virginija Volskienė