Administracinė byla Nr. eAS-472-492/2024

Teisminio proceso Nr. 3-62-3-00915-2024-7

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1.1

 (S)

 LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2024 m. rugsėjo 25 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Jolantos Malijauskienės, Dainiaus Raižio (kolegijos pirmininkas) ir Virginijos Volskienės (pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Alytaus aktyvių tėvų bendruomenės atskirąjį skundą dėl Regionų administracinio teismo Kauno rūmų 2024 m. birželio 4 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjų Alytaus aktyvių tėvų bendruomenės skundą atsakovui Alytaus miesto savivaldybės tarybai (tretieji suinteresuoti asmenys – Alytaus „Drevinuko“ mokykla-darželis ir Alytaus Vizgirio mokykla), dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

        I.

  Pareiškėjas Alytaus aktyvių tėvų bendruomenė (toliau – ir Bendruomenė, pareiškėjas) su skundu kreipėsi į teismą, prašydamas: 1) panaikinti Alytaus miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba, atsakovas) 2024 m. balandžio 25 d. sprendimą Nr. T-155 „Dėl Alytaus miesto savivaldybės tarybos 2021-11-25 sprendimo Nr. T-324 „Dėl Alytaus miesto savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos 2021-2025 metų bendrojo plano patvirtinimo“ pakeitimo dalyje dėl sprendimo pakeisti Alytaus miesto savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos
2021–2025 metų bendrojo plano, patvirtinto Tarybos 2021 m. lapkričio 25 d. sprendimu Nr. T-324 „Dėl Alytaus miesto savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos 2021-2025 metų bendrojo plano ir jo priedų patvirtinimo“, 1 priedo – Mokyklų steigimo, reorganizavimo, likvidavimo, pertvarkymo ir struktūrinių pertvarkymų plano – lentelės 1 eilutę, kurioje numatyta reorganizuoti Alytaus „Drevinuko“ mokyklą-darželį (toliau – ir Mokykla), prijungiant ją prie Alytaus Vidzgirio mokyklos (toliau – ir Sprendimas); 2) įpareigoti Tarybą jos 2021 m. lapkričio 25 d. sprendimu
Nr. T-324 patvirtinto Alytaus miesto savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos
2021–2025 metų bendrojo plano galiojimo metu priimant sprendimą dėl Alytaus „Drevinuko“ mokyklos-darželio reorganizacijos pirmiausia įgyvendinti 2024 m. balandžio 12 d. Nacionalinės švietimo agentūros 2024 m. balandžio 12 d. rašte Nr. SD-1169 pateiktus pasiūlymus: „sprendimą dėl Projekto priimti tik atlikus Plane numatytos tinklo pertvarkos tarpinį vertinimą, Alytaus miesto savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos 2021–2025 metų bendrojo plano įgyvendinimo veiksmų plano priemonių stebėsenos rezultatų analizę ir atsižvelgus į reglamentuojančių dokumentų pokyčius; Mokyklos bendruomenei pateikti išsamią, konkrečią, duomenimis ir įsipareigojimais pagrįstą informaciją apie reorganizacijos privalumus ir naudas, akcentuoti, kokios naujos aplinkybės per laikotarpį nuo Plano patvirtinimo iki Projekto parengimo lėmė mokyklos savininko teises ir pareigas įgyvendinančios institucijos ketinimą keisti savo ankstesnį sprendimą dėl atskirų mokyklų perspektyvos“.

II.

Regionų administracinio teismo Kauno rūmai 2024 m. birželio 4 d. nutartimi Bendruomenės skundą atsisakė priimti.

Teismas nurodė, kad pagal Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo 28 straipsnio 8 dalį, mokyklų (išskyrus aukštąsias mokyklas ir profesinio mokymo įstaigas), vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklas kuriamas vadovaujantis šio įstatymo 43 straipsnio 8–14 dalyse nustatytais kriterijais ir Vyriausybės patvirtintomis Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklėmis ir mokyklų bendruomenių nutarimais, jeigu šie neprieštarauja šio įstatymo 43 straipsnio 8–14 dalyse nustatytiems kriterijams ir šioms taisyklėms. Vadovaudamiesi šiomis taisyklėmis, Švietimo, mokslo ir sporto ministras tvirtina ir įgyvendina valstybinių mokyklų, savivaldybės taryba – savivaldybių mokyklų tinklo pertvarkos bendruosius planus.

Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2011 m. birželio 29 d. nutarimu Nr. 768 patvirtintų Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 34 punkte numatyta, kad Mokyklų tinklo kūrimo planavimo ir įgyvendinimo procesas susideda iš 3 stadijų: inicijavimo, įgyvendinimo ir įtvirtinimo. Pagal Taisyklių 35 punktą, inicijavimo stadijoje:
1) rengiamas Mokyklų tinklo pertvarkos bendrojo plano projektas; 2) Mokyklų tinklo pertvarkos bendrajam planui įgyvendinti rengiamas priedas – Mokyklų steigimo, reorganizavimo, likvidavimo, pertvarkymo ir struktūros pertvarkos planas; 3) konsultuojamasi su gyventojais ar jų grupėmis dėl mokyklų tinklo kūrimo, Mokyklų tinklo pertvarkos bendrojo plano projekto; 4) Mokyklų tinklo pertvarkos bendrojo plano ir jo priedų projektai viešai svarstomi, derinami su Mokyklų bendruomenėmis; 5) Mokyklų tinklo pertvarkos bendrojo plano projektas tobulinamas atsižvelgiant į Mokyklų bendruomenių sprendimus ir kitų suinteresuotų institucijų pateiktus siūlymus, jeigu šie neprieštarauja Švietimo įstatymui, Taisyklėms ir kitiems teisės aktams; 6) valstybinių mokyklų tinklo pertvarkos bendrieji planai ir savivaldybių mokyklų tinklo pertvarkos bendrieji planai tvirtinami kas penkeri metai ne vėliau kaip iki einamųjų metų balandžio 1 dienos. Savivaldybės mokyklų tinklo pertvarkos bendrąjį planą tvirtina savivaldybės taryba.

Teismas nustatė, kad pareiškėjas prašo panaikinti Tarybos 2024 m. balandžio 25 d. sprendimą Nr. T-155, kuriuo buvo pakeistas Alytaus miesto savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos 2021–2025 metų bendrojo plano priedas, numatant reorganizuoti Alytaus „Drevinuko“ mokyklą-darželį, prijungiant jį prie Alytaus Vidzgirio mokyklos. Ginčijamu Sprendimu numatytas pertvarkos įgyvendinimo terminas – 2024 m. rugpjūčio 31 d. Šis aktas vertintinas kaip programinio pobūdžio dokumentas, kuriame yra formuojamas ir planuojamas tam tikrų veiksmų atlikimas ir kuris yra priimtas mokyklų tinklo kūrimo inicijavimo stadijoje (Taisyklių 35 p.).

Teismas sprendė, kad ginčijamas Sprendimas yra tarpinis aktas, priimtas nurodytos procedūros metu. Tokia pozicija iš esmės dera su Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika analogiško pobūdžio administracinėse bylose (žr. pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. spalio 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-478-143/2016). Dėl nurodytų motyvų teismas pareiškėjo skundo reikalavimą panaikinti Tarybos Sprendimo dalį, kuria nutarta reorganizuoti Alytaus „Drevinuko“ mokyklą-darželį prijungiant jį prie Alytaus Vidzgirio mokyklos iki 2024 m. rugpjūčio 31 d., atsisakė priimti, kaip nenagrinėtiną teismų Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu.

Teismas dėl antrojo skundo reikalavimo nurodė, kad pareiškėjas skunde teigė, jog Mokyklos taryba 2024 m. kovo 25 d. priėmė sprendimą, kuriuo pakartotinai nepritarė Mokyklos reorganizavimui. Gavusi minėtą Mokyklos tarybos sprendimą, savivaldybė apie jį informavo Nacionalinę švietimo agentūrą, kuri 2024 m. balandžio 12 d. sprendime Nr. SD-1169 pasiūlė atsakovui: „sprendimą dėl Projekto priimti tik atlikus Plane numatytos tinklo pertvarkos tarpinį vertinimą, Alytaus miesto savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos
2021–2025 metų bendrojo plano įgyvendinimo veiksmų plano priemonių stebėsenos rezultatų analizę ir atsižvelgus į reglamentuojančių dokumentų pokyčius; Mokyklos bendruomenei pateikti išsamią, konkrečią, duomenimis ir įsipareigojimais pagrįstą informaciją apie reorganizacijos privalumus ir naudas, akcentuoti, kokios naujos aplinkybės per laikotarpį nuo Plano patvirtinimo iki Projekto parengimo lėmė mokyklos savininko teises ir pareigas įgyvendinančios institucijos ketinimą keisti savo ankstesnį sprendimą dėl atskirų mokyklų perspektyvos“.

Pareiškėjas nurodė, kad savivaldybė Nacionalinės švietimo agentūros sprendimo neskundė, sprendime nurodyto vertinimo neatliko ir priėmė ginčijamą Sprendimą dėl Mokyklos reorganizavimo.

Teismas pažymėjo, kad nagrinėjamu atveju pareiškėjas teismui nepateikė jokio Tarybos akto, kuriame būtų atsisakyta priimti sprendimą pagal pareiškėjo skunde suformuluotą reikalavimą – įpareigoti Tarybą, priimant sprendimą dėl Mokyklos reorganizacijos, pirmiausia įgyvendinti 2024 m. balandžio 12 d. Nacionalinės švietimo agentūros 2024 m. balandžio 12 d. rašte Nr. SD-1169 pateiktus pasiūlymus. Priešingai, pareiškėjas skunde teigia, kad tokį siūlymą atsakovui teikė Nacionalinė švietimo agentūra, o ši aplinkybė tik patvirtina, kad tarp šalių nėra jokio ginčo. Nesant tarp šalių kilusio ginčo, teismas neturi pagrindo priimti nagrinėti pareiškėjo reikalavimo įpareigoti atsakovą atlikti skunde nurodytus veiksmus, todėl antrą skundo reikalavimą taip pat atsisakė priimti (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.).

III.

Pareiškėjas atskiruoju skundu prašo panaikinti Regionų administracinio teismo Kauno rūmų 2024 m. birželio 4 d. nutartį ir pareiškėjo skundą priimti.

Pareiškėjas nurodo, kad nesutinka su pirmosios instancijos teismo nutartimi. Teigia, kad skundžiamas Sprendimas jau faktiškai sukūrė padarinius. Taryba 2024 m. gegužės 24 d. priėmė sprendimą dėl sutikimo reorganizuoti Mokyklą, prijungiant ją prie Alytaus Vidzgirio mokyklos. Šis sprendimas yra priimtas vadovaujantis skundžiamu Sprendimu. Taigi mokyklų tinklo kūrimo planavimo ir įgyvendinimo proceso iniciavimo stadiją užbaigęs skundžiamas Sprendimas yra šio proceso antrosios – įgyvendinimo – stadijos iniciavimo teisinis pagrindas. Taip pat jau imtasi ir tolimesnių proceso įgyvendinimo veiksmų, t. y. jau yra parengtas Tarybos sprendimo dėl Mokyklos ir Alytaus Vidzgirio mokyklos reorganizavimo sąlygų aprašo ir Alytaus Vidzgirio mokyklos nuostatų patvirtinimo projektas bei Mokyklos ilgalaikio ir trumpalaikio materialiojo ir nematerialiojo turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo patikėjimo teise perdavimo biudžetinei įstaigai Alytaus Vidzgirio mokyklai projektas (toliau – ir Projektai).

Pareiškėjas teigia, kad jeigu skundas būtų patenkintas ir konstatuota, jog Mokyklos reorganizaciją vykdantis viešojo administravimo subjektas nevykdė ar netinkamai vykdė konsultavimosi su Mokyklos bendruomene pareigos ar pirmojoje mokyklų tinklo kūrimo planavimo ir įgyvendinimo proceso stadijoje netinkamai vykdė kitas jam tenkančias pareigas ir skundžiamas Sprendimas dėl to yra panaikinamas, tai lemtų Tarybos 2024 m. gegužės 24 d. sprendimo panaikinimą ir Projektų pripažinimą neteisėtais. Todėl akivaizdu, kad skundžiamas Sprendimas sukuria teisinius padarinius ir juos taip pat sukurtų Sprendimo panaikinimas. Tokios išvados nepaneigia skundžiamo Sprendimo kvalifikavimas – tai, ar jis vertintinas kaip tarpinis ir/ar programinio pobūdžio dokumentas, ar kaip nors kitaip. Esminę reikšmę sprendžiant dėl skundžiamo Sprendimo sukeltinų padarinių turi ne jo formalus kvalifikavimas, o jo sukurtinų padarinių įvertinimas. Todėl nėra pagrindo spręsti, kad procesas dėl pirmojo skundo reikalavimo galėtų būti laikomas iš esmės beprasmiu, kadangi toks procesas galėtų lemti eilės kitų teisės aktų panaikinimą/pripažinimą neteisėtais.

Pareiškėjas nurodo, kad pirmosios instancijos teismas vadovavosi precedento neturinčia Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, kadangi skiriasi bylų faktinės aplinkybės.

Pareiškėjas dėl teismo atsisakymo priimti nagrinėti ir antrąjį skundo reikalavimą nurodo, kad teismas priėjo prie nepagrįstų išvadų netinkamai įvertinęs ginčui taikytiną teisinį reglamentavimą bei ginčo faktinę situaciją.

Pažymi, kad tam, jog egzistuotų ginčas dėl antrojo skundo reikalavimo nėra ir nebuvo būtinas pareiškėjo atskiras kreipimasis į Tarybą ir jos sprendimas dėl tokio kreipimosi. Įvertinti Nacionalinės švietimo agentūros rašte pateiktus pasiūlymus Tarybą įpareigojo imperatyvus teisinis reglamentavimas (Taisyklių 35.5 punktas). Taigi Taryba, priimdama skundžiamą Sprendimą, privalėjo įvertinti Nacionalinės švietimo agentūros siūlymus ir priimti galutinį argumentuotą sprendimą. Tačiau priimant Sprendimą Nacionalinės švietimo agentūros rašte pateikti pasiūlymai nebuvo vertinami, nepateikta visiškai jokia argumentacija, susijusi su priimamu sprendimu reorganizuoti Mokyklą. Skundžiamas Sprendimas pats savaime laikytinas aktu, kuriuo atsisakyta vadovautis Nacionalinės švietimo agentūros rašte pateiktais siūlymais ir atsisakyta juos vertinti. Imperatyvaus teisinio reglamentavimo nesilaikymas esmingai pažeidė Mokyklos bendruomenės interesus, kadangi nebuvo užtikrintinas sprendimo reorganizuoti Mokyklą poreikio aiškumas. Tai, atitinkamai, pažeidė imperatyvią Tarybos pareigą derinti priimamą sprendimą dėl Mokyklos reorganizacijos su Mokyklos bendruomene, dėl jo konsultuotis bei laikantis skaidrumo principo, Mokyklos bendruomenę apie priimtino sprendimo pagrįstumą informuoti.

Pareiškėjas taip pat teigia, kad jis ne tik neturėjo pagrindo atskirai kreiptis į Tarybą dėl sprendimo dėl Mokyklos reorganizacijos priėmimo įgyvendinus Nacionalinės švietimo agentūros rašte nurodytas rekomendacijas, bet ir to objektyviai negalėjo padaryti. Imperatyvus teisinis reglamentavimas numatė (Taisyklių 35.5 p.), kad Nacionalinei švietimo agentūrai pateikus siūlymus, Taryba sprendimą dėl Mokyklos reorganizacijos turės priimti atsižvelgdama į agentūros rekomendacijas. Mokyklos bendruomenė, atsižvelgdama į minėtą teisinį reglamentavimą, neturėjo pagrindo manyti, kad tokio reglamentavimo nebus laikomasi, todėl nematė ir objektyviai negalėjo numatyti jokio poreikio papildomai kreiptis į savivaldybės administraciją dėl sprendimo priėmimo. Be to, nei Mokyklos bendruomenė, nei pareiškėjas teisės papildomai kreiptis į Tarybą su prašymu laikytis Nacionalinė švietimo agentūros siūlymų net neturėjo. Įvertinti Nacionalinės švietimo agentūros rašte nurodytus siūlymus Bendrojo plano pakeitimus inicijuojantį subjektą įpareigojo imperatyvus teisinis reglamentavimas. Minėtoje teisės normoje nebuvo numatyta kitų subjektų teisė papildomai kreiptis į Tarybą dėl Nacionalinės švietimo agentūros rašte pateiktų siūlymų įvertinimo. Viešojoje teisėje galioja principas „draudžiama viskas, kas nėra tiesiogiai leidžiama“, todėl, teisiniam reglamentavimui nenumačius tokios teisės, nei Mokyklos bendruomenė, nei pareiškėjas neturėjo nei pagrindo kreiptis į Tarybą, kad ši laikytųsi imperatyvaus teisinio reglamentavimo, nei tikėtis, kad toks kreipimasis yra būtinas.

Taigi teismas nepagrįstai konstatavo, kad ginčo faktą būtų pagrindęs pareiškėjo ar Mokyklos bendruomenės kreipimasis į Tarybą dėl Nacionalinės švietimo agentūros siūlymų laikymosi. Ginčo faktą pagrindžia aplinkybė, kad savivaldybė nesilaikė imperatyvaus teisinio reglamentavimo, o toks neteisėtas veikimas lėmė Mokyklos bendruomenės teisių bei teisėtų interesų pažeidimą.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

        Nagrinėjamo atskirojo skundo dalykas – Regionų administracinio teismo Kauno rūmų 2024 m. birželio 4 d. nutarties, kuria pareiškėjų skundą atsisakyta priimti ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu, teisėtumas ir pagrįstumas.

Pirmosios instancijos teismas pareiškėjų skundą atsisakė priimti kaip nenagrinėtiną administracinio proceso tvarka konstatavęs, kad skundžiamas Sprendimas, kuriuo pakeistas Alytaus miesto savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos 2021–2025 metų bendrojo plano, patvirtinto Alytaus miesto savivaldybės tarybos 2021 m. lapkričio 25 d. sprendimu Nr. T-324 „Dėl Alytaus miesto savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos 2021–2025 metų bendrojo plano ir jo priedų patvirtinimo“, 1 priedas, numatant reorganizuoti Alytaus „Drevinuko“ mokyklą-darželį, prijungiant jį prie Alytaus Vidzgirio mokyklos, yra tarpinis aktas. Dėl pareiškėjo reikalavimo įpareigoti Alytaus miesto savivaldybės tarybą, priimant sprendimą dėl Mokyklos reorganizacijos, pirmiausia įgyvendinti Nacionalinės švietimo agentūros 2024 m. balandžio 12 d. rašte
Nr. SD-1169 pateiktus pasiūlymus: „sprendimą dėl Projekto priimti tik atlikus Plane numatytos tinklo pertvarkos tarpinį vertinimą, Alytaus miesto savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos 2021–2025 metų bendrojo plano įgyvendinimo veiksmų plano priemonių stebėsenos rezultatų analizę ir atsižvelgus į reglamentuojančių dokumentų pokyčius; Mokyklos bendruomenei pateikti išsamią, konkrečią, duomenimis ir įsipareigojimais pagrįstą informaciją apie reorganizacijos privalumus ir naudas, akcentuoti, kokios naujos aplinkybės per laikotarpį nuo Plano patvirtinimo iki Projekto parengimo lėmė mokyklos savininko teises ir pareigas įgyvendinančios institucijos ketinimą keisti savo ankstesnį sprendimą dėl atskirų mokyklų perspektyvos“, nėra kilęs ginčas, kadangi pareiškėjas nepateikė jokio Alytaus miesto savivaldybės tarybos akto, kuriame būtų atsisakyta priimti sprendimą pagal pareiškėjo skunde suformuluotą reikalavimą. 

Pareiškėjas, nesutikdamas su pirmosios instancijos teismo nutartimi, atskirajame skunde teigia, kad teismas nepagrįstai atsisakė priimti skundą kaip nenagrinėtiną ABTĮ nustatyta tvarka, kadangi skundžiamas Sprendimas jau faktiškai sukūrė padarinius, nes Taryba 2024 m. gegužės 24 d. priėmė sprendimą dėl sutikimo reorganizuoti Mokyklą, prijungiant ją prie Alytaus Vidzgirio mokyklos. Šis sprendimas yra priimtas vadovaujantis skundžiamu Sprendimu. Taigi mokyklų tinklo kūrimo planavimo ir įgyvendinimo proceso iniciavimo stadiją užbaigęs skundžiamas Sprendimas yra šio proceso antrosios – įgyvendinimo – stadijos iniciavimo teisinis pagrindas. Pareiškėjas taip pat nesutinka su teismo vertinimu, kad dėl antrojo skundo reikalavimo nėra kilusio ginčo, nes pareiškėjas nepateikė jokio Tarybos akto, kuriame būtų atsisakyta priimti sprendimą pagal pareiškėjo reikalavimą. Teigia, kad pareiškėjas neturėjo pareigos kreiptis į Tarybą su prašymu vykdyti imperatyvius teisės aktų reikalavimus.

Teisėjų kolegija pirmiausiai pažymi, kad teisė kreiptis į teismą teisminės gynybos yra fundamentali asmens teisė, pripažįstama tiek nacionalinių (Konstitucijos 30 str. 1 d., Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 4 str. 1 d., Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 5 str. 1 d.), tiek tarptautinių teisės aktų (Tarptautinio pilietinių ir politinių teisių pakto 2 str. 3 d., Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 6 straipsnio 1 d., 13 str.), tačiau ši teisė yra neatsiejama nuo asmens pareigos padaryti tai pagal įstatymų nustatytas taisykles, inter alia (be kita ko), atsižvelgti į atskirų kategorijų bylų nagrinėjimo procesinius ypatumus. ABTĮ yra įtvirtinta speciali tvarka, kurios laikydamiesi, asmenys gali įgyvendinti procesinę teisę kreiptis į teismą. Tokia įtvirtinta tvarka suponuoja, kad kiekvienas suinteresuotas asmuo, kreipdamasis į teismą, privalo laikytis įstatyme nustatytų tinkamo teisės kreiptis į teismą įgyvendinimo sąlygų.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktą, pagal kurį atsisakoma priimti skundą (prašymą, pareiškimą), jeigu skundas (prašymas, pareiškimas) nenagrinėtinas teismų šio įstatymo nustatyta tvarka, yra nurodęs, kad ginčo administracinėje byloje dalyku gali būti tik toks viešojo administravimo subjekto priimtas administracinis aktas, kuris atitinkamiems asmenims nustato tam tikras teises ar pareigas, sukelia teisines pasekmes (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugsėjo 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-327/2011; 2021 m. sausio 13 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-18-662/2021). Dėl to skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-1138-858/2015).

Vientisos (vienos) administracinės procedūros metu, prieš priimant galutinį sprendimą, gali būti ir dažnai yra surašomas ne vienas viešojo administravimo institucijos dokumentas. Tačiau šie dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. Jais gali būti sprendžiami įvairūs procedūriniai klausimai, tiesiogiai nesusiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu). Dėl šios priežasties šie dokumentai dažnai (tačiau jokiu būdu ne visada) suinteresuotiems asmenims jokių materialinių teisinių pasekmių nesukelia.
Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo
2011 m. birželio 20 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A261-69/2011). Administracinių teismų praktikoje pažymima, kad argumentai dėl tarpinių aktų pagrįstumo ir teisėtumo paprastai gali būti nurodyti grindžiant skundą dėl galutinio sprendimo, kurio tarpiniais dokumentais jie yra (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gruodžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS442-555/2010).

Atsižvelgus į nurodytus išaiškinimus, turi būti vertinamas ir priimtas aktas, jo priėmimo kontekstas, ar savarankiškas procesas dėl skundžiamo akto gali būti inicijuojamas, ar būtų apginti pareiškėjo interesai. Atsakymas dėl tokio savarankiško proceso inicijavimo turi būti pateikiamas, viena vertus, atsižvelgus į konkrečių faktinių aplinkybių kontekstą, į tai, kaip pateiktas prašymas yra susijęs su tam tikromis teisės aktų numatytomis procedūromis, kita vertus, turi būti įvertinama ir tai, kad asmeniui tokiu priimtu sprendimu nebūtų visiškai apribojama teisė į teisminę gynybą skundžiant jo teisių, interesų pažeidimą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-884-858/2015).

Nagrinėjamu atveju nustatyta, kad pareiškėjas ginčija Sprendimą, kuriuo buvo pakeistas Alytaus miesto savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos 2021–2025 metų bendrojo plano priedas, numatant reorganizuoti Alytaus „Drevinuko“ mokyklą-darželį, prijungiant jį prie Alytaus Vidzgirio mokyklos. Sprendimu numatytas pertvarkos įgyvendinimo terminas – 2024 m. rugpjūčio 31 d.

Pagal Švietimo įstatymo 28 straipsnio 8 dalį mokyklų (išskyrus aukštąsias mokyklas ir profesinio mokymo įstaigas), vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklas kuriamas vadovaujantis šio įstatymo 43 straipsnio 8–14 dalyse nustatytais kriterijais ir Vyriausybės patvirtintomis Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklėmis ir mokyklų bendruomenių nutarimais, jeigu šie neprieštarauja šio įstatymo 43 straipsnio 8–14 dalyse nustatytiems kriterijams ir šioms taisyklėms. Nustatę mokyklų (išskyrus aukštąsias mokyklas ir profesinio mokymo įstaigas), vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo pertvarkos strateginį tikslą, uždavinius, prioritetus ir pagrindinių rezultatų rodiklius, susietus su socialinės atskirties mažinimu, ugdymo kokybe ir (ar) mokinių ugdymosi pasiekimų ir pažangos gerinimu, mokyklų veiklos rezultatais, efektyvesniu lėšų panaudojimu ir kitais kriterijais, vadovaudamiesi šio įstatymo 43 straipsnio 8–14 dalyse nustatytais kriterijais ir Vyriausybės patvirtintomis Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklėmis, švietimo, mokslo ir sporto ministras tvirtina ir įgyvendina valstybinių mokyklų, savivaldybės taryba – savivaldybių mokyklų tinklo pertvarkos bendruosius planus. <...>.

Taisyklių 34 punkte nustatyta, kad Mokyklų tinklo kūrimo planavimo ir įgyvendinimo procesas susideda iš 3 stadijų: inicijavimo, įgyvendinimo ir įtvirtinimo. Pagal Taisyklių 35 punktą inicijavimo stadijoje: 1) rengiamas Mokyklų tinklo pertvarkos bendrojo plano projektas: pagrindžiama planuojama Mokyklų tinklo pertvarka, nustatomas jos strateginis tikslas, uždaviniai, prioritetai, pagrindinių rezultatų rodikliai, susieti su socialinės atskirties mažinimu, ugdymo kokybe ir (ar) mokinių ugdymo (si) pasiekimų gerinimu, efektyvesniu lėšų panaudojimu ir kitais kriterijais, numatomas Mokyklų tinklo pertvarkos vertinimas; 2) Mokyklų tinklo pertvarkos bendrajam planui įgyvendinti rengiamas priedas – Mokyklų steigimo, reorganizavimo, likvidavimo, pertvarkymo ir struktūros pertvarkos planas. Kai dėl mokyklų tinklo pertvarkos reikia spręsti mokytojų įdarbinimo klausimus, papildomai rengiamas priedas – Mokytojų kvalifikacijų atnaujinimo ir įdarbinimo planas, kai reikia spręsti mokinių vežiojimo klausimus, papildomai rengiamas priedas – Mokinių vežiojimo užtikrinimo planas; 3) konsultuojamasi su gyventojais ar jų grupėmis dėl mokyklų tinklo kūrimo, Mokyklų tinklo pertvarkos bendrojo plano projekto. Savivaldybių mokyklų (klasių), skirtų šalies (regiono) mokiniams, turintiems specialiųjų ugdymosi poreikių, kurioms ūkio lėšų skiriama iš Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto, steigimo, reorganizavimo, likvidavimo, pertvarkymo ir struktūros pertvarkos planų projektus savivaldybės meras derina su švietimo, mokslo ir sporto ministru; valstybinių mokyklų steigimo, reorganizavimo, likvidavimo, pertvarkymo ir struktūros pertvarkos plano projektą švietimo, mokslo ir sporto ministras derina su savivaldybių, kurių teritorijose yra Mokyklos, merais; 4) Mokyklų tinklo pertvarkos bendrojo plano ir jo priedų projektai viešai svarstomi, derinami su Mokyklų bendruomenėmis <...>; 5) Mokyklų tinklo pertvarkos bendrojo plano projektas tobulinamas atsižvelgiant į Mokyklų bendruomenių sprendimus ir kitų suinteresuotų institucijų pateiktus siūlymus, jeigu šie neprieštarauja Švietimo įstatymui, Taisyklėms ir kitiems teisės aktams <...>; 6) valstybinių mokyklų tinklo pertvarkos bendrieji planai ir savivaldybių mokyklų tinklo pertvarkos bendrieji planai tvirtinami kas penkeri metai ne vėliau kaip iki einamųjų metų balandžio 1 dienos. Savivaldybės mokyklų tinklo pertvarkos bendrąjį planą tvirtina savivaldybės taryba <...>. Pagal Taisyklių 36 punktą įgyvendinimo stadijoje savivaldybės taryba ir švietimo, mokslo ir sporto ministras priima ir įgyvendina sprendimus dėl konkrečių Mokyklų steigimo, reorganizavimo, likvidavimo, pertvarkymo ar jų struktūros pertvarkos pagal Mokyklų steigimo, reorganizavimo, likvidavimo, pertvarkymo ir struktūros pertvarkos planą, o Mokytojų kvalifikacijų atnaujinimo ir įdarbinimo planą ir Mokinių vežiojimo užtikrinimo planą, jeigu tokie planai rengiami.

Minėta, kad nagrinėjamu atveju ginčijamu Sprendimu pakeistas Alytaus miesto savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos 2021–2025 metų bendrojo plano priedas, numatant reorganizuoti Alytaus „Drevinuko“ mokyklą-darželį, prijungiant jį prie Alytaus Vidzgirio mokyklos.

Teisėjų kolegija, atsižvelgusi į šioje nutartyje aptartą teisinį reguliavimą bei įvertinusi Sprendimo turinį, sprendžia, kad Taryba Sprendimu įgyvendino Taisyklių 35 punkte numatytus inicijavimo stadijai būtinus veiksmus. Tačiau tai nėra sprendimas, kuris turi būti priimtas pagal Taisyklių 36 punktą, t. y. tai nėra konkretus sprendimas dėl vidaus struktūros pertvarkos. Taigi pirmosios instancijos teismas pagrįstai konstatavo, kad Sprendimas vertintinas kaip programinio pobūdžio dokumentas, kuris yra priimtas mokyklų tinklo kūrimo inicijavimo stadijoje, todėl jis vertintinas kaip tarpinis aktas, priimtas nurodytos procedūros metu.

Pažymėtina, kad Lietuvos vyriausiasis administracinio teismo dar 2015 m. liepos 29 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. AS-964-858/2015, nurodyta, kad mokyklų tinklo pertvarkos bendrasis planas yra vertintinas kaip programinio pobūdžio dokumentas, kuriame yra formuojamas ir planuojamas tam tikrų veiksmų atlikimas ir kuris yra priimtas mokyklų tinklo kūrimo inicijavimo stadijoje, t. y. nurodytas sprendimas vertintinas kaip tarpinis aktas, priimtas nurodytos procedūros metu. Tokia nuostata nėra suformuota tik šioje administracinėje byloje, aptartais išaiškinimais remiamasi ir kitose administracinėse bylose (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. kovo 21 d. nutartį administracinėje byloje
Nr. eA-672-442/2018; 2018 m. birželio 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-396-492/2018; 2020 m. balandžio 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-337-520/2020; 2023 m. rugsėjo 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-330-789/2023; kt.).

Teisėjų kolegija sprendžia, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai nustatė, kad skundžiamas Sprendimas yra programinio pobūdžio dokumentas, todėl pagrįstai atsisakė priimti pareiškėjo reikalavimą dėl Sprendimo panaikinimo.

Nustatyta, kad pareiškėjas antruoju skundo reikalavimu prašė įpareigoti Tarybą Alytaus miesto savivaldybės tarybos 2021 m. lapkričio 25 d. sprendimu Nr. T-324 patvirtinto Alytaus miesto savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos 2021–2025 metų bendrojo plano galiojimo metu priimant sprendimą dėl Alytaus „Drevinuko“ mokyklos-darželio reorganizacijos pirmiausia įgyvendinti Nacionalinės švietimo agentūros 2024 m. balandžio 12 d. rašte Nr. SD-1169 pateiktus pasiūlymus.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ne kartą buvo pažymėta, kad savarankiškas reikalavimas dėl įpareigojimo atlikti veiksmus paprastai reiškiamas tada, kai atitinkama institucija neatlieka savo veiksmų pagal kompetenciją, vilkina ar atsisako juos atlikti, tokiu atveju paprastai iš esmės yra skundžiamas tam tikras institucijos neveikimas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. gruodžio 13 d. nutartį administracinėje byloje
Nr. eAS-849-968/2018). Administracinių teismų praktikoje vyrauja taisyklė, jog, prašant įpareigoti viešojo administravimo subjektą atlikti tam tikrus veiksmus, turi būti aiškiai nurodoma, kokie veiksmai turi būti atlikti, pateikiamas pagrindas, remiantis kuriuo reikalaujama atlikti atitinkamus veiksmus, įrodymai, pagrindžiantys aplinkybes, kad atitinkami veiksmai nebuvo atlikti ar juos atsisakyta atlikti (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS438-1069/2014).

Nagrinėjamu atveju, kaip pagrįstai nustatė pirmosios instancijos teismas, pareiškėjas, nepateikė jokio atsakovo priimto akto, kuriame būtų išreikšta jo valia atsisakyti atlikti veiksmus pagal pareiškėjo prašyme suformuluotą reikalavimą. Taigi nesant tarp šalių kilusio ginčo, pirmosios instancijos teismas pagrįstai atsisakė priimti ir antrąjį pareiškėjo skundo reikalavimą, t. y. įpareigoti Tarybą atlikti prašomus veiksmus.

Kiti pareiškėjo atskirojo skundo argumentai nepaneigia byloje nustatytų faktinių aplinkybių ir nekeičia jų teisinio vertinimo, todėl teisėjų kolegija dėl jų nepasisako.

Apibendrindama išdėstytus motyvus ir aptartą teisinį reguliavimą, apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas, spręsdamas pareiškėjo skundo priėmimo klausimą, tinkamai aiškino ir taikė proceso teisės normas, todėl pirmosios instancijos teismo nutartis paliekama nepakeista, o pareiškėjo atskirasis skundas atmetamas.

        Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

        Pareiškėjo Alytaus aktyvių tėvų bendruomenės atskirąjį skundą atmesti.

        Regionų administracinio teismo Kauno rūmų 2024 m. birželio 4 d. nutartį palikti nepakeistą.

        Nutartis neskundžiama.

Teisėjai        Jolanta Malijauskienė

        Dainius Raižys

           Virginija Volskienė