Administracinė byla Nr. eA-662-502/2021

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03938-2017-6

Procesinio sprendimo kategorijos: 20.2.3.1; 22.6

 (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

SPRENDIMAS

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2021 m. balandžio 1 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Artūro Drigoto (pranešėjas), Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas), Arūno Sutkevičiaus ir Virginijos Volskienės,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovės Ž. P. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. birželio 26 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vilniaus apygardos prokuratūros prokuroro, ginančio viešąjį interesą, prašymą atsakovei Ž. P. (tretieji suinteresuoti asmenys – viešoji įstaiga Širvintų rajono pirminės sveikatos priežiūros centras ir Vilniaus teritorinė ligonių kasa) dėl žalos atlyginimo.

Išplėstinė teisėjų kolegija

nustatė:

I.

1.       Pareiškėjas Vilniaus apygardos prokuratūros prokuroras, ginantis viešąjį interesą (toliau – ir pareiškėjas, prokuroras), kreipėsi į teismą su prašymu priteisti iš atsakovės Ž. P. (toliau – ir atsakovė) 22 071,36 Eur žalos atlyginimui viešajai įstaigai (toliau – ir VšĮ) Širvintų rajono pirminės sveikatos priežiūros centrui (toliau – ir Širvintų PSPC).

2.       Pareiškėjas paaiškino, kad 2017 m. rugsėjo 27 d. Vilniaus apygardos prokuratūroje gautas Vilniaus teritorinės ligonių kasos (toliau – ir Vilniaus TLK) 2017 m. rugsėjo 26 d. raštas Nr. 3S-11880 „Dėl viešojo intereso gynimo“, kuriame nurodyta, jog dėl įsiteisėjusiu teismo sprendimu neteisėtu pripažinto Širvintų rajono savivaldybės merės 2016 m. vasario 9 d. potvarkio Nr. 7-13 „Dėl N. D. atšaukimo iš pareigų“ (toliau – ir Potvarkis) Širvintų PSPC išmokėjo buvusiai Širvintų PSPC vyriausiajai gydytojai N. D. priteistą vidutinį darbo užmokestį už priverstinės pravaikštos laiką, neturtinės žalos ir bylinėjimosi išlaidų atlyginimą. Širvintų PSPC yra Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos Širvintų rajono savivaldybės viešoji įstaiga, teikia pirmines asmens sveikatos priežiūros paslaugas, ši veikla finansuojama iš Privalomojo sveikatos draudimo fondo (toliau – ir PSDF) biudžeto su teritorinėmis ligonių kasomis sudarytų Asmens sveikatos priežiūros paslaugų teikimo ir jų išlaidų apmokėjimo PSDF biudžeto lėšomis sutarčių pagrindu.

3.       Pareiškėjas nurodė, kad Vilniaus TLK 2017 m. liepos 25 d. duomenimis, Širvintų PSPC dėl sumažėjusių pajamų 2017 m. I pusmetį patyrė 24 518 Eur nuostolių. Beveik tokią pačią sumą (22 675,51 Eur) įstaiga privalėjo išmokėti dėl neteisėto N. D. atšaukimo iš vyriausiosios gydytojos pareigų. PSDF biudžeto lėšos yra pagrindinės Širvintų PSPC pajamos, todėl išmokėti dėl neteisėto sprendimo nutraukti darbo sutartį priteistą sumą būtent šios lėšos buvo panaudotos, o šių lėšų tiesioginė paskirtis yra asmens sveikatos priežiūros paslaugų išlaidų apmokėjimas. Taigi, dėl neteisėto Potvarkio Širvintų PSPC atsirado tiesioginiai nuostoliai ir dėl to gali kisti kompensuojamųjų asmens sveikatos priežiūros paslaugų kokybė bei prieinamumas. Jei išmokėti priteistoms sumoms naudotos Širvintų rajono savivaldybės biudžeto lėšos, žala buvo padaryta Širvintų rajono savivaldybės biudžetui. Šiuo aspektu pareiškėjas pažymėjo, kad tiek PSDF biudžeto lėšų racionalus naudojimas, garantuojantis privalomuoju sveikatos draudimu draudžiamiems asmenims, įvykus draudiminiam įvykiui, kompensuojamųjų sveikatos priežiūros paslaugų teikimą, tiek savivaldybės biudžeto lėšų paskirstymas sudaro viešąjį interesą. Todėl turi būti sprendžiamas klausimas dėl viešojo intereso gynimo ir materialinės atsakomybės taikymo Širvintų rajono savivaldybės merei Ž. P. už PSDF biudžetui ir Širvintų rajono savivaldybės biudžetui, jei išmokėti priteistoms sumoms naudotos Širvintų rajono savivaldybės biudžeto lėšos, padarytą žalą.

4.       Pareiškėjas atkreipė dėmesį, kad įsiteisėjusiu teismo sprendimu Potvarkis pripažintas neteisėtu ir Širvintų PSPC, vykdydama Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2017 m. rugpjūčio 3 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-326-684/2017, sumokėjo 22 071,36 Eur dėl neteisėto N. D. atleidimo iš pareigų. Taigi, šios lėšos buvo panaudotos ne viešajam interesui tenkinti – sveikatos priežiūros paslaugų organizavimui ir teikimui. Dėl neteisėto Potvarkio Širvintų PSPC patyrė tiesioginius nuostolius, o tai vertintina kaip žala. Todėl yra pagrindas reikalauti atlyginti šią žalą iš ją sukėlusio asmens – Širvintų rajono savivaldybės merės Ž. P., nes jei nebūtų priimtas neteisėtas Potvarkis, PSPC nebūtų turėjusi išlaidų ir patyrusi žalos.

5.       Pareiškėjas pabrėžė, kad pagal Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo (toliau – ir VTĮ) 2 straipsnio 11 dalį meras yra valstybės politikas. Pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir VSĮ) 20 straipsnio 2 dalies 17 punktą vienas iš mero įgaliojimų yra priimti į pareigas ir atleisti iš jų viešųjų (prašyme klaidingai nurodyta – biudžetinių) įstaigų vadovus bei atlikti funkcijas, susijusias su visų viešųjų įstaigų vadovų darbo santykiais. Realizuodama tokius įgaliojimus, šiuo atveju Potvarkiu atšaukdama iš pareigų Širvintų PSPC vyriausiąją gydytoją, Širvintų rajono savivaldybės merė Ž. P. veikė vidaus administravimo srityje, vykdydama darbdavio funkcijas. Merė, 2016 m. vasario 9 d. du kartus siūlydama nutraukti darbo santykius Širvintų PSPC vyr. gydytojai, o vėliau priimdama Potvarkį, veikė kaip vidaus administravimą vykdantis subjektas, susijęs su Širvintų PSPC sisteminiais, organizaciniais ryšiais, turinti įgaliojimus priimti sprendimą dėl vyr. gydytojos atšaukimo ir darbo sutarties su ja nutraukimo. Atsižvelgiant į tai, nagrinėjamu aspektu merės, kaip subjekto, įgalioto atleisti iš pareigų įstaigos vadovą, veiksmai vertintini pagal darbo teisės normas. Pagal VSĮ 19 straipsnio 14 dalį merui taikytinos Lietuvos Respublikos darbo kodekso (toliau – ir DK) nuostatos, reglamentuojančios materialinę atsakomybę. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 2016 m. vasario 17 d. nutarime Nr. KT7-N4/2016, vertindamas mero teisinį statusą, be kita ko, nurodė, jog savivaldybės tarybos nariai, einantys mero ar mero pavaduotojo pareigas, atlikdami šias pareigas, yra savo prigimtimi į darbo santykius panašių teisinių santykių dalyviai, o šių pareigų vykdymas gali būti prilyginamas jų darbinei veiklai, <...> šiai jų veiklai reguliuoti tam tikra apimtimi taikomos Darbo kodekso nuostatos. Todėl merui taikytinos Darbo kodekso normos, reglamentuojančios darbo sutarties šalių atsakomybę bei atlygintinos žalos ribas.

6.       Pareiškėjas, įvertinęs turimus duomenis, teismų sprendimus, įvykių chronologiją, darė išvadą, kad Širvintų rajono savivaldybės merės veiksmus siekiant atleisti buvusią Širvintų PSPC vyr. gydytoją N. D. ir priimant neteisėtą Potvarkį reikia vertinti kaip tyčinius. Todėl, remiantis Darbo kodeksu, iš atsakovės išreikalautina visa žala, kurią patyrė Širvintų PSPC, t. y. 22 071,36 Eur.

7.       Atsakovė Ž. P. atsiliepime į prokuroro prašymą prašė jį atmesti.

8.       Atsakovė sutiko, kad ji priėmė Potvarkį, tačiau teigė, jog vien žalos ar nuostolių fakto nepakanka materialinei atsakomybei kilti, kadangi nuosekliai suformuotoje teismų praktikoje yra nustatytos būtinosios materialinės atsakomybės sąlygos. Vien neteisėto ir (ar) nepagrįsto sprendimo priėmimas nėra pagrindas reikalauti materialinės žalos atlyginimo. Materialinės žalos atlyginimas yra specifinio pobūdžio reikalavimas, kuris kildinamas iš darbo teisinių santykių, todėl pirmiausia būtina nustatyti, ar konkretus subjektas, iš kurio yra reikalaujama atlyginti materialinę žalą, gali būti laikomas darbo teisinių santykių šalimi. Atsakovės nuomone, pareiškėjas netinkamai pritaikė darbo teisės normas, dėl to reikalavimas jos atžvilgiu yra nepagrįstas. Paaiškino, kad vyr. gydytoja N. D. iš pareigų buvo atšaukta vadovaujantis Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymu (toliau – ir VĮĮ), pagal kurį steigėjas turi absoliučią teisę atšaukti VšĮ vadovą, taigi vyr. gydytoja buvo atšaukta iš pareigų ne darbdavio, o steigėjo. Atitinkamai atsakovė veikė kaip Širvintų PSPC steigėjas, o steigėjo atsakomybei netaikomos darbo teisės normos ir materialinė atsakomybė. Atsakovė pabrėžė, kad su Širvintų PSPC nėra susijusi darbo teisiniais santykiais, todėl nėra materialiai atsakinga pareiškėjo prašymo pagrindu.

9.       Atsakovė teigė, kad jos materialinei atsakomybei kilti nėra būtinųjų sąlygų visumos. Šiuo aspektu atkreipė dėmesį, kad atsakovės su Širvintų PSPC nesiejo darbo teisiniai santykiai ir prašoma priteisti žala nesusijusi su jos veikla dirbant Širvintų PSPC. Atsakovė taip pat nesutiko su pareiškėjo argumentais dėl jos tyčios. Pabrėžė, kad Potvarkis buvo priimtas atsižvelgiant į sistemingą N. D. netinkamą pareigų vykdymą, prioritetų ir požiūrio į užimamas pareigas skirtingą suvokimą. N. D. atšaukimas buvo priimtas esant pagrindui, nesiekiant atšaukti vyr. gydytojos tyčia, ar žinant, kad toks atšaukimas pažeis įstaigos interesus. Tuo tarpu tai, kad teismai konstatavo, jog N. D. atšaukimas vis dėlto buvo neteisėtas, nereiškia atsakovės tyčios, nes ji nurodė tokio sprendimo motyvus. Tyčia materialinės teisės kontekste suprantama, kaip darbuotojo suvokimas, kad jis atlieka neteisėtus veiksmus ir (ar) darbuotojas suvokia, kad jo neveikimas yra neteisėtas ir tai lems žalos atsiradimą darbdaviui, tačiau tokių pasekmių siekia. Pareiškėjas neteisingai sutapatina tyčinį atleidimą iš darbo su tyčiniu žalos padarymu. Priimdama Potvarkį atsakovė siekė atšaukti įstaigos vadovą, kurio veikla prieštaravo įstaigos interesams, veiksmai ir įsitikinimai kėlė nepasitikėjimą ne tik vadovo vykdomomis funkcijomis, bet ir vadovo ketinimais bei tikslais. Taigi, atsakovė nesutiko, kad priimdama Potvarkį tyčia siekė materialinių pasekmių Širvintų PSPC atžvilgiu, todėl jos veiksmuose nėra tyčios požymių. Atsakovės manymu, jos atžvilgiu turėtų būti taikomos materialinės atsakomybės ribos, nustatytos Darbo kodekse – ne daugiau kaip atsakovės trijų vidutinių darbo užmokesčių dydžio.

10.       Trečiasis suinteresuotas asmuo Vilniaus TLK atsiliepime į prokuroro prašymą su juo sutiko ir prašė jį tenkinti. Vilniaus TLK nurodė, kad prokuroro prašymas yra teisiškai pagrįstas, išsamiai argumentuotas. Vilniaus TLK manymu, atsakovės materialinės atsakomybės sąlygas sudarančių aplinkybių buvimas yra pagrįstas tinkamais ir pakankamais įrodymais.

II.

11.       Vilniaus apygardos administracinis teismas 2018 m. birželio 26 d. sprendimu pareiškėjo Vilniaus apygardos prokuratūros prokuroro, ginančio viešąjį interesą, prašymą tenkino ir priteisė iš Ž. P. 22 071,36 Eur žalos atlyginimui VšĮ Širvintų rajono pirminės sveikatos priežiūros centrui.

12.       Teismas

13.               Teismas pažymėjo, kad Konstitucinis Teismas 2018 m. kovo 8 d. nutarime konstatavo, jog pagal Lietuvos Respublikos Konstituciją (toliau – ir Konstitucija), inter alia (be kita ko) konstitucinius atsakingo valdymo, teisinės valstybės principus, jeigu valstybės pareigūnai, inter alia ministrai, netinkamai įgyvendindami jiems Konstitucijos ir įstatymų suteiktus įgaliojimus, neteisėtais veiksmais (neveikimu) padaro materialinę ir (arba) moralinę žalą asmenims, tokie jų veiksmai negali būti tapatinami su pačios valstybės (jos institucijų) veikimu (neveikimu), žalą padarę valstybės pareigūnai, inter alia ministrai, turi nustatytąja tvarka atsakyti už savo veiksmus, dėl kurių atsirado žala. Pagal Konstituciją, inter alia jos 5 straipsnio 3 dalį, 30 straipsnio 2 dalį, 128 straipsnio 2 dalį, konstitucinius atsakingo valdymo, teisinės valstybės principus, užtikrinant tinkamą visos visuomenės interesų paisymą, turi būti sudarytos prielaidos valstybei, įvykdžiusiai (per savo institucijas) konstitucinę pareigą atlyginti asmeniui jos institucijų, pareigūnų, inter alia ministrų, neteisėtais veiksmais (neveikimu) padarytą materialinę ir (arba) moralinę žalą, gauti dėl to savo patirtų (visų ar dalies) praradimų atlyginimą iš Konstitucijos ir įstatymų jiems suteiktus įgaliojimus netinkamai įgyvendinusių valstybės pareigūnų, inter alia ministrų.

14.       Teismas atkreipė dėmesį, kad pagal VTĮ 2 straipsnio 11 dalį meras yra valstybės politikas. Remiantis VSĮ 20 straipsnio 2 dalies 17 punktu, vienas iš mero įgaliojimų yra priimti į pareigas ir atleisti iš jų viešųjų (sprendime klaidingai nurodyta – biudžetinių) įstaigų vadovus bei atlikti funkcijas, susijusias su visų viešųjų įstaigų vadovų darbo santykiais. Realizuodama tokius įgaliojimus, šiuo atveju Potvarkiu atšaukdama iš pareigų Širvintų PSPC vyriausiąją gydytoją, Širvintų rajono savivaldybės merė Ž. P. veikė vidaus administravimo srityje. Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 2 straipsnio 3 dalis nustato, kad vidaus administravimas – tai veikla, kuria užtikrinamas viešojo administravimo subjekto savarankiškas funkcionavimas (struktūrų tvarkymas, dokumentų, personalo, turimų materialinių ir finansinių išteklių valdymas), kad jis galėtų atlikti viešąjį administravimą. Pagal VAĮ 4 straipsnio 5 dalį savivaldybių administravimo subjektams priskiriama atlikti ir savivaldybės įmonės, viešosios įstaigos, kurių savininkė ar dalininkė yra savivaldybė, asociacijos, viešąjį administravimą. Vadovaujantis Širvintų PSPC įstatų, patvirtintų Širvintų rajono savivaldybės tarybos sprendimu Nr. 1-5 (toliau – ir Įstatai), 1 punktu, Širvintų PSPC yra Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos (toliau – ir LNSS) Širvintų rajono savivaldybės viešoji asmens sveikatos priežiūros įstaiga.

15.       Atsižvelgęs į minėtas nuostatas, teismas sprendė, kad merė, du kartus siūlydama nutraukti darbo santykius Širvintų PSPC vyr. gydytojai, o vėliau priimdama Potvarkį, veikė kaip vidaus administravimą vykdantis subjektas, susijęs su Širvintų PSPC sisteminiais, organizaciniais ryšiais, turintis įgaliojimus priimti sprendimą dėl vyr. gydytojos atšaukimo ir darbo sutarties su ja nutraukimo. Todėl padarė išvadą, kad nagrinėjamu atveju sprendžiant dėl merės atsakomybės dėl žalos, padarytos neteisėtais veiksmais, atliktais įgyvendinant vidaus administravimo įgaliojimus įstaigos prie savivaldybės atžvilgiu, atlyginimo yra taikytinos civilinės atsakomybės sąlygos. Teismas pažymėjo, kad kilusiam ginčui spręsti netaikytinos VTĮ nuostatos, reglamentuojančios valstybės tarnautojų materialinę atsakomybę, ir Darbo kodekso nuostatos, reglamentuojančios materialinės atsakomybės taikymo sąlygas.

16.       Teismas nurodė, kad bendrieji civilinės atsakomybės pagrindai yra žala (nuostoliai), neteisėti veiksmai, priežastinis ryšys tarp žalos (nuostolių) ir neteisėtų veiksmų, kaltė (Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 6.246–6.249 str.). Neteisėti veiksmai kaip civilinės atsakomybės pagrindas pagal CK 6.246 straipsnį yra įstatymuose ar sutartyje nustatytos pareigos neįvykdymas arba įstatymu ar sutartimi draudžiamų veiksmų atlikimas arba bendro pobūdžio pareigos elgtis atidžiai ir rūpestingai pažeidimas. Neteisėti veiksmai – tai veikimas arba neveikimas, bet abiem atvejais jie turi būti neteisėti – prieštarauti teisės aktų (įstatymų, kitų norminių aktų) nuostatoms ar teisei (pažeidžiama bendro pobūdžio pareiga elgtis atidžiai ir rūpestingai). Neveikimas yra tada, kai asmeniui nustatyta pareiga ką nors atlikti, ką nors daryti, kokiu nors būdu elgtis ar dar kitoks nurodymas būti aktyviam, bet asmuo tos pareigos nevykdo. Neteisėti veiksmai, kaip civilinės atsakomybės pagrindas, nustatomi pagal tai, ar asmuo turėjo teisinę pareigą ir ar objektyviai šią pareigą įvykdė. Atskirais atvejais veiksmų neteisėtumą civilinėje atsakomybėje gali sudaryti pareigos, kurios pagrindą sudaro moraliniai, etiniai ar kitokie reikalavimai, nevykdymas (pvz., taikant profesinę civilinę atsakomybę). Konkrečiu atveju teismas turi kvalifikuoti faktinius santykius pagal teisę ir iš teisinių santykių prigimties bei asmeniui keliamų teisinių reikalavimų visumos spręsti, kokios teisės ir pareigos skirtos asmeniui, ar jos buvo objektyviai įvykdytos (žr., pvz., Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2008 m. kovo 3 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-153/2008).

17.       Teismas nustatė, kad Širvintų rajono apylinkės teismo 2016 m. liepos 27 d. sprendimu civilinėje byloje Nr. 2-361-984/2016 ir Vilniaus apygardos teismo 2017 m. balandžio 13 d. nutartimi civilinėje byloje Nr. 2A-523-852/2017 (teisminio proceso Nr. 2-44-3-00271-2016-2) dėl neteisėto darbo sutarties nutraukimo buvo pripažinta, kad N. D. atšaukimas iš Širvintų PSPC vyriausiosios gydytojos pareigų ir darbo sutarties nutraukimas pagal Viešųjų įstaigų įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 4 punktą bei Darbo kodekso 124 straipsnio 1 dalies 1 punktą yra neteisėti, todėl Potvarkis buvo panaikintas. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas, išnagrinėjęs civilinę bylą Nr. 3K-3-326-684/2017 (teisminio proceso Nr. 2-44-3-00271-2016-2) pagal atsakovo Širvintų PSPC kasacinį skundą dėl Vilniaus apygardos teismo 2017 m. balandžio 13 d. nutarties, 2017 m. rugpjūčio 3 d. nutartimi Vilniaus apygardos teismo nutartį iš esmės paliko galioti, sumažindamas priteisto vidutinio darbo užmokesčio dydį nuo 37 743,83 Eur iki 20 000 Eur. Iš viso iš Širvintų PSPC N. D. buvo priteista 22 071,36 Eur (20 000 Eur vidutinis darbo užmokestis už visą priverstinės pravaikštos laiką nuo 2016 m. vasario 10 d. iki terminuotos darbo sutarties pabaigos 2018 m. liepos 1 d., 1 200 Eur neturtinės žalos atlyginimas, 871,36 Eur bylinėjimosi išlaidų pirmosios ir apeliacinės instancijos teisme atlyginimas); valstybei – 604,15 Eur (599 Eur žyminio mokesčio, 5,15 Eur procesinių dokumentų siuntimo kasaciniame procese išlaidų atlyginimas).

18.       Teismas pažymėjo, kad pagal ABTĮ 16 straipsnį bei Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 9 straipsnį įsiteisėjęs teismo sprendimas, nutarimas ir nutartis yra privalomi visoms valstybės institucijoms, pareigūnams ir tarnautojams, įmonėms, organizacijoms, kitiems fiziniams bei juridiniams asmenims ir turi būti vykdomi visoje Lietuvos Respublikoje, o ABTĮ 57 straipsnio 2 dalyje reglamentuojama, kad faktai, nustatyti įsiteisėjusiu teismo sprendimu vienoje administracinėje ar civilinėje byloje, iš naujo neįrodinėjami nagrinėjant kitas administracines bylas, kuriose dalyvauja tie patys asmenys.

19.       Teismas nurodė, kad minėtoje Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2017 m. rugpjūčio 3 d. nutartyje iš esmės patvirtintos žemesnės instancijos teismų nustatytos aplinkybės ir teisinis Potvarkio įvertinimas. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas vadovavosi kasacinio teismo praktika, kurioje nurodyta, kad biudžetinių įstaigų steigėjų – valstybės ar savivaldybės institucijų, kurių funkcija – užtikrinti viešojo intereso tenkinimą, sprendimai dėl įstaigos vadovo priėmimo į darbą ar atleidimo turi atitikti viešąjį interesą. Įvertinus biudžetinės įstaigos teisinio statuso ypatumus, jos veiklą kaip viešąjį interesą, darytina išvada, kad sprendimai, susiję su biudžetinės įstaigos veiklos organizavimu, turi būti objektyviai pagrįsti viešuoju interesu, o ne absoliutaus pobūdžio teise atleisti darbuotoją, suteikiančia nekontroliuojamą galimybę priimti bet kokių motyvų nulemtą sprendimą. Siekiant užkirsti kelią piktnaudžiavimams valdžia, vienų asmenų diskriminavimui ir privilegijų teikimui kitiems, valstybės ar savivaldybės institucijų sprendimai dėl biudžetinės įstaigos vadovo atleidimo turi būti aiškūs, racionaliai motyvuoti, pagrįsti atitinkamomis teisės normomis bei faktinėmis aplinkybėmis (žr., pvz., Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2008 m. rugsėjo 29 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-7-308/2008).

20.       Teismas atkreipė dėmesį, kad Lietuvos Aukščiausiasis Teismas 2017 m. rugpjūčio 3 d. nutartyje nustatė, jog Širvintų rajono savivaldybės merės Potvarkiu N. D. buvo atšaukta iš sveikatos priežiūros įstaigos vadovės pareigų, nenurodžius atšaukimo priežasties, išmokant atleidimo dieną priklausantį darbo užmokestį, 2 mėnesių išeitinę išmoką ir kompensaciją už nepanaudotas kasmetines atostogas. Potvarkyje kaip teisinis ieškovės atšaukimo ir darbo sutarties nutraukimo pagrindas nurodyti VSĮ 20 straipsnio 2 dalies 17 punktas, Širvintų PSPC įstatų 33 punktas, Viešųjų įstaigų įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 4 punktas, Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo (toliau – ir SPĮĮ) 15 straipsnio 6 dalis, DK 124 straipsnio 1 dalies 1 punktas. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas pažymėjo, jog įvertinus Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos viešosios įstaigos ypatumus, jos veiklos nukreiptumą viešajam interesui tenkinti, darytina išvada, kad visi sprendimai turi būti pagrįsti viešuoju interesu, o ne motyvuojami absoliučia teise; biudžetinių įstaigų steigėjų – valstybės ar savivaldybės institucijų, kurių funkcija – užtikrinti viešojo intereso tenkinimą, sprendimai dėl įstaigos vadovo priėmimo į darbą ar atleidimo turi atitikti viešąjį interesą, <...> ir turi būti objektyviai pagrįsti viešuoju interesu, o ne absoliutaus pobūdžio teise atleisti darbuotoją, suteikiančia nekontroliuojamą galimybę priimti bet kokių motyvų nulemtą sprendimą. Atsižvelgęs į tai, teismas nurodė, kad neturi pagrindo kvestionuoti Potvarkio neteisėtumo ir nepagrįstumo, taip pat N. D. priteistos sumos dydžio, jam nekilo abejonių dėl bendrosios kompetencijos žemesnių teismų ir Lietuvos Aukščiausiojo Teismo bylose nustatytų reikšmingų aplinkybių prejudicinės reikšmės.

21.       Teismas pabrėžė, kad byloje nėra ginčo, jog Širvintų PSPC įvykdė Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2017 m. rugpjūčio 3 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-326-684/2017. Byloje pateikti įrodymai ir teismų sprendimų išvados patvirtina, kad N. D. iki darbo sutarties nutraukimo nebuvo skirta drausminių nuobaudų, nors keletą kartų buvo prašoma pasiaiškinti raštu. Nebuvus pagrindų N. D. skirti drausminių nuobaudų, merė Ž. P. du kartus kreipėsi į Valstybinę darbo inspekciją prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos, tačiau inspekcija pažeidimų nenustatė. Širvintų rajono savivaldybės merė du kartus raštu N. D. siūlė nutraukti darbo sutartį šalių susitarimu, išmokant dviejų ir šešių mėnesių išeitines išmokas, tačiau N. D. nesutikus, 2016 m. vasario 9 d. Potvarkiu ji buvo atšaukta iš pareigų be motyvų. Teismas konstatavo, kad byloje nustatytos aplinkybės patvirtina faktą, jog buvo sąmoningai ieškoma N. D. vadovavimo pažeidimų ir trūkumų bei teisinių priemonių atleisti ją iš užimamų pareigų. Teismas nurodė, kad garso įrašo protokolo duomenys leidžia daryti išvadą, jog merė Ž. P. buvo įsitikinusi, kad gali atleisti vyr. gydytoją iš pareigų be motyvų, bei suvokė, jog tokį sprendimą galės įvertinti teismas. Taip pat suvokė, kad toks jos sprendimas bus skundžiamas teismui, ir tai ją iš esmės tenkino. Taigi, įvertinęs išdėstytų aplinkybių visumą, teismas padarė išvadą, jog Širvintų rajono savivaldybės merės veiksmai, siekiant atleisti buvusią Širvintų PSPC vyr. gydytoją N. D. ir priimant neteisėtą Potvarkį, vertintini kaip tyčiniai. Teismas pažymėjo, jog byloje nėra duomenų apie N. D. netinkamą pareigų vykdymą. Remdamasis nurodytomis aplinkybėmis, teismas sprendė, jog šiuo atveju yra pakankamas pagrindas daryti išvadą, kad atsakovės Ž. P. kaltė, kaip būtina sąlyga jos materialinei atsakomybei kilti, neabejotinai nustatyta.

22.       Teismas taip pat padarė išvadą, kad byloje konstatuoti atsakovės neteisėti veiksmai yra susiję su Širvintų PSPC patirtais nuostoliais tiek faktiniu, tiek teisiškai reikšmingu tiesioginiu priežastiniu ryšiu. Atsakovės elgesys nagrinėjamu atveju atitinka neteisėtumo kriterijus, todėl egzistuoja visos sąlygos Ž. P. civilinei atsakomybei taikyti (CK 6.249 str. 1 d.).

23.       Teismas, įvertinęs visas aplinkybes, žalos atsiradimo priežastis, nustatęs pakankamą neteisėtų veiksmų ir atsiradusių padarinių ryšį, konstatavo, jog žala padaryta tyčiniais veiksmais, todėl iš Ž. P., Širvintų rajono savivaldybės merės, priteistina visa žala, kurią patyrė Širvintų PSPC, t. y. Širvintų PSPC, vykdant Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2017 rugpjūčio 3 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-326-684/2017 (teisminio proceso Nr. 2-44-3-00271-2016-2), sumokėta 22 071,36 Eur suma.

III.

24.       Atsakovė Ž. P. apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. birželio 26 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo prašymą atmesti.

25.        Atsakovė nurodo, kad byloje buvo nagrinėjamos žalos atlyginimo sąlygos, kurios įvertintos neteisingai. Teismas plačiai vertino teisinį reguliavimą dėl atsakovės teisės priimti atitinkamus sprendimus, tačiau pats žalos atsiradimo faktas bei žalos atlyginimo sąlygos, nustatytos įstatyme, buvo vertintos neišsamiai ir ydingai, teismas neatsižvelgė į pareiškėjo prašyme nurodytą neteisingą atsakomybės pagrindą ir sprendime netinkamai taikė materialiosios bei proceso teisės normas. Priimdama Potvarkį atsakovė veikė kaip Širvintų rajono savivaldybės atstovė, pagal jai įstatymuose nustatytas teises bei pareigas, todėl Potvarkis buvo priimtas ne atsakovės asmeninių, o Širvintų rajono savivaldybės, kaip Širvintų PSPC steigėjo, interesų užtikrinimui, atstovaujant Širvintų rajono savivaldybei. Taigi svarbu nustatyti, ar Ž. P. apskritai yra tinkamas atsakovas šioje byloje, kadangi ji tik vykdė jai priklausančias funkcijas Širvintų rajono savivaldybės vardu ir interesais.

26.       Atsakovė akcentuoja, kad vyr. gydytojos N. D. atleidimą, vadovaujantis Viešųjų įstaigų įstatymu, kuris nuo 2014 m. sausio 1 d. įtvirtino viešosios įstaigos vadovo atšaukimo institutą, lėmė sistemingas ir nuolatinis jai priskirtų pareigų netinkamas vykdymas, kuris, nors ir nebuvo pagrindas drausminei nuobaudai kilti, tačiau kėlė nepasitikėjimą ja, kaip įstaigos vadove, t. y. Širvintų rajono savivaldybė prarado pasitikėjimą vyr. gydytoja N. D. dėl neigiamų jos, kaip Širvintų PSPC vadovės, veiklos rezultatų, todėl nutrūko jos, kaip įstaigos vadovės, ir steigėjo fiduciariniai santykiai ir atsakovės priimtu Potvarkiu, atstovaujant Širvintų rajono savivaldybės interesams, N. D. buvo atšaukta iš jos einamų pareigų. Atsakovė pabrėžė, kad nurodytu institutu numatyta, jog viešosios įstaigos steigėjas turi absoliučią teisę atšaukti viešosios įstaigos vadovą. Šiuo aspektu atsakovė veikė ne asmeniškai, o atsiradus įstatymuose nustatytiems įstaigų vadovo atšaukimo pagrindams, kaip Širvintų rajono savivaldybės vadovė, atliko jai įstatymuose pavestas funkcijas. Esant šiems išsamiems N. D. atšaukimo motyvams, kuomet steigėjas nebegali pasitikėti įstaigos vadovu, akivaizdu, kad negali būti vertinami jokie kaltės, neteisėtų veiksmų ir priežastinio ryšio kriterijai, kadangi sprendimas atšaukti iš pareigų N. D. buvo pagrįstas vidiniu įsitikinimu, jog N. D. negali toliau eiti įstaigos vadovo pareigų ne tik dėl Širvintų rajono savivaldybės interesų užtikrinimo, bet ir dėl viešojo intereso. Priimant Potvarkį nebuvo siekiama tyčia atšaukti N. D. iš jos einamų pareigų, taip pat nebuvo siekiama žalos VšĮ Širvintų PSPC atsiradimo, todėl šiuo atveju negali būti vertinama ir civilinė atsakomybė dėl neteisėtu pripažinto Potvarkio, kadangi bet koks panaikintas aktas, šiuo atveju – Potvarkis, savaime nėra pagrindas konstatuoti, jog atsakovės veiksmai buvo neteisėti ir dėl to turi kilti atsakomybė asmeniškai atsakovei. Atsakovė remiasi CK 6.271 straipsnio 1 dalimi ir daro išvadą, kad jeigu buvo patirta žala, ją turi atlyginti savivaldybė, o ne asmeniškai atsakovė. Taip pat galima taikyti ir juridinio asmens vadovo atsakomybės instituto analogiją – jeigu tretieji asmenys patiria žalą dėl konkrečios įmonės kaltės, žalą nukentėjusiajam atlygina ne įmonės vadovas, o pati įmonė. Atsakovė pabrėžia, kad ji veikė taip, kaip ir turėjo veikti steigėjas, todėl nėra sąlygų jos civilinei atsakomybei kilti. Taigi pirmosios instancijos teismo sprendimas yra nepagrįstas, kadangi teismas neteisingai taikė materialiosios teisės normas civilinės atsakomybės teisinio reguliavimo kontekste, be to, sprendimas priimtas netinkamo atsakovo atžvilgiu. Atsakovė Potvarkį priėmė atstovaudama Širvintų rajono savivaldybei, veikė kaip savivaldybės atstovas – vadovas, todėl šiuo atveju jos asmeninę atsakomybę, taip pat ir tyčios kryptingumą, gali vertinti tik pati steigėja – Širvintų rajono savivaldybė.

27.       Atsakovė taip pat pabrėžia, kad tiek pareiškėjas, tiek pirmosios instancijos teismas nenurodė, kokie konkrečiai jos veiksmai buvo neteisėti, taip pat nepagrindė dėl kokių priežasčių buvo vertinama atsakovės civilinė atsakomybė, kai teisinis reguliavimas nustato, kad žalą, atsiradusią dėl panaikintų sprendimų, turi atlyginti savivaldybė. Atsakovės teigimu, nagrinėjamu atveju nėra vienos iš būtinųjų civilinės atsakomybės sąlygų – neteisėtų veiksmų. Nors Potvarkio neteisėtumas konstatuotas, tačiau nėra nustatyta konkrečių būtent atsakovės neteisėtų veiksmų, o nesant neteisėtų veiksmų, negali būti vertinama ir kita atsakomybės sąlyga – priežastinis ryšys.

28.       Be to, atsakovė pažymi, kad ABTĮ 57 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, jog faktai, nustatyti įsiteisėjusiu teismo sprendimu vienoje administracinėje ar civilinėje byloje, iš naujo neįrodinėjami nagrinėjant kitas administracines bylas, kuriose dalyvauja tie patys asmenys. Tačiau atsakovė bylų, kuriose priimtais teismo sprendimais rėmėsi pirmosios instancijos teismas, nagrinėjime nedalyvavo, nebuvo įtraukta kaip trečiasis suinteresuotas asmuo, todėl ir minimose bylose nustatyti prejudiciniai faktai, ypač dėl atsakovės tyčios vertinimo, negali būti naudojami šioje byloje priimant sprendimą. Pirmosios instancijos teismas, norėdamas vertinti atsakovės veiksmus, turėjo juos individualizuoti ir visapusiškai įvertinti, priešingu atveju atsakovė neteko galimybės nei išsakyti savo pozicijos, nei apsiginti dėl tyčios, kaip kaltės formos nustatymo, todėl buvo pažeistas rungimosi principas.

29.       Atsakovė nesutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kad byloje nėra duomenų apie N. D. netinkamą pareigų vykdymą. Atsakovė nuosekliai nurodė ir pagrindė, dėl kokių priežasčių Širvintų rajono savivaldybė, kaip steigėja, prarado pasitikėjimą Širvintų PSPC vyr. gydytoja N. D.. Sprendimas atšaukti N. D. iš jos einamų pareigų nebuvo skubotas, paviršutiniškas ar nepagrįstas realiomis faktinėmis aplinkybėmis. Todėl nėra jokių pagrindų konstatuoti nei Širvintų rajono savivaldybės, nei atsakovės tyčios, nukreiptos N. D. atžvilgiu. Teismas ydingai įvertino atsakovės tyčią, netinkamai įvertino ir teisinį reguliavimą dėl civilinės atsakomybės sąlygų bei civilinę atsakomybę atsakovės atžvilgiu, atsakovės atsakomybę konstatavo padarydamas materialiosios bei proceso teisės pažeidimus, remdamasis prejudiciniais faktais, kuriais negalėjo remtis.

30.       Atsakovė atkreipia dėmesį, kad pirmosios instancijos teismas apskritai nevertino pačios N. D. elgesio pagal atsakovės nurodytas aplinkybes. Teismas taip pat nevertino, ar pagal visas faktines aplinkybes atsakovė galėjo pagrįstai tikėtis ir žinojo arba galėjo žinoti, kad Potvarkis bus pripažintas neteisėtu. Šios aplinkybės ir jų vertinimas yra itin svarbūs tyčios vertinimo kontekste. Atsakovės manymu, jos tyčią būtų galima konstatuoti tik tuomet, jeigu iš byloje esančių duomenų būtų galima daryti išvadą, jog atsakovė žinojo, kad Potvarkis yra neteisėtas, nepagrįstas, tačiau bet kokiu atveju norėjo jį priimti, bet tokių duomenų byloje nėra. Taigi, šiuo atveju nenustatytos asmeninės atsakovės civilinės atsakomybės sąlygos, todėl pirmosios instancijos teismo sprendimas yra nepagrįstas ir naikintinas.

31.       Pareiškėjas atsiliepime į atsakovės apeliacinį skundą prašo jį atmesti.

32.       Pareiškėjas nurodo, kad byloje remiantis įsiteisėjusiais teismų sprendimais (nutartimis) buvo nustatyti atsakovės Ž. P. neteisėti veiksmai jai netinkamai įgyvendinant įstatymų suteiktus Širvintų rajono savivaldybės merės įgaliojimus, t. y. priimant neteisėtą Potvarkį dėl Širvintų PSPC vyriausiosios gydytojos N. D. atšaukimo iš pareigų bei darbo sutarties su ja nutraukimo, dėl ko Širvintų PSPC turėjo atlyginti N. D. turtinę bei neturtinę žalą, taip patirdamas išlaidas, kurių nebūtų patyręs, jei nebūtų minėtų neteisėtų atsakovės veiksmų. Pirmosios instancijos teismas, remdamasis Konstitucinio Teismo jurisprudencija, VAĮ ir CK nuostatomis, teisingai ir pagrįstai konstatavo atsakovės Ž. P. pareigą atlyginti Širvintų PSPC žalą, kurią šis patyrė atlyginęs dėl atsakovės, kaip Širvintų rajono savivaldybės merės, neteisėto Potvarkio atsiradusią žalą N. D. (CK 6.280 str. 1 d.). Apeliacinio skundo argumentai dėl atsakovės veiksmų neteisėtumo ir kitų atsakomybės sąlygų tariamo nebuvimo iš esmės grindžiami neteisingomis ir nepagrįstomis prielaidomis, kad N. D. iš Širvintų PSPC vyriausiosios gydytojos pareigų buvo atšaukta dėl tariamai sistemingo ir nuolatinio jai priskirtų pareigų nevykdymo, dėl prarasto atsakovės pasitikėjimo ja (nutrūkus viešosios įstaigos vadovo ir steigėjo fiduciariniams santykiams) bei dėl Viešųjų įstaigų įstatyme nuo 2014 m. sausio 1 d. įtvirtintos viešosios įstaigos steigėjo absoliučios teisės atšaukti įstaigos vadovą. Šias atsakovės prielaidas paneigia į bylą pateiktas įsiteisėjęs teismo sprendimas civilinėje byloje dėl N. D. atšaukimo iš Širvintų PSPC vyriausiosios gydytojos pareigų ir darbo sutarties su ja nutraukimo. N. D. iš pareigų buvo atleista be motyvų, anksčiau nebuvus jai paskirtų drausminių nuobaudų ir kt. Dėl to nėra pagrindo sutikti su apeliacinio skundo teiginiais, kad pirmosios instancijos teismas neva nenustatė atsakovės veiksmų neteisėtumo ir kitų civilinės atsakomybės sąlygų (kaltės ir priežastinio ryšio), ar kad neteisingai taikė materialiosios teisės normas. Šiuo konkrečiu atveju, atsižvelgiant į Konstitucinio Teismo jurisprudenciją bei nagrinėjamos bylos aplinkybes, atsakovės Ž. P. pareiga atlyginti Širvintų PSPC žalą, kurią šis patyrė atlyginęs dėl atsakovės, kaip Širvintų rajono savivaldybės merės, neteisėto Potvarkio atsiradusią žalą, buvo konstatuota ne CK 6.271 straipsnio 1 dalies, reglamentuojančios valstybės ir savivaldybės pareigą atlyginti žalą, atsiradusią dėl valdžios institucijų neteisėtų veiksmų (pastaroji pareiga šiuo atveju buvo realizuota Širvintų PSPC atlyginus N. D. patirtą žalą), o CK 6.280 straipsnio 1 dalies, nustatančios regreso teisę į žalą padariusį asmenį, pagrindu. Taigi konstatuoti, kad pirmosios instancijos teismo išvados prieštarauja Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikai, nėra jokio pagrindo. Pirmosios instancijos teismo sprendimas yra teisėtas ir pagrįstas, priimtas nepažeidžiant materialiosios bei proceso teisės normų, todėl nėra pagrindo jį naikinti.

33.       Trečiasis suinteresuotas asmuo Vilniaus teritorinė ligonių kasa atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį atmesti. Vilniaus TLK nuomone, pirmosios instancijos teismo sprendimas yra pagrįstas ir motyvuotas. Teismas atskleidė bylos esmę, tinkamai aiškino ir taikė materialiosios teisės normas, objektyviai ir išsamiai įvertino byloje esančius įrodymus bei priėmė teisingą sprendimą.

Išplėstinė teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV.

Dėl ginčo esmės ir administracinės bylos ribų

34.       Nagrinėjamoje byloje pareiškėjas Vilniaus apygardos prokuratūros prokuroras, ginantis viešąjį interesą, kreipėsi į administracinį teismą su prašymu priteisti iš atsakovės Ž. P. 22 071,36 Eur žalos atlyginimą viešajai įstaigai Širvintų rajono pirminės sveikatos priežiūros centrui. Prokuroro prašoma priteisti žala kildinama iš neteisėtu pripažinto Širvintų rajono savivaldybės merės Ž. P. 2016 m. vasario 9 d. potvarkio Nr. 7-13 „Dėl N. D. atšaukimo iš pareigų“ priėmimo ir pasireiškė teismo sprendimu buvusiai Širvintų PSPC vyr. gydytojai N. D. priteisto vidutinio darbo užmokesčio už priverstinės pravaikštos laiką, neturtinės žalos bei bylinėjimosi išlaidų atlyginimo išmokėjimu. Prokuroras, kreipdamasis į administracinį teismą su prašymu priteisti Širvintų PSPC naudai iš atsakovės nurodytą žalos atlyginimą, laikėsi pozicijos, jog ginčo situacija patenka į tarnybinių ginčų kategoriją, kadangi šiuo atveju žala kilo iš Širvintų rajono savivaldybės merės – valstybės politikės – neteisėto sprendimo (Potvarkio) priėmimo jai vykdant vidaus administravimą. Savo prašyme prokuroras, atsižvelgęs į Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 14 dalį (2014 m. birželio 26 d. įstatymo Nr. XII-967 redakcija), rėmėsi darbuotojų materialinę atsakomybę reglamentuojančiomis Darbo kodekso normomis.

35.       Tačiau pirmosios instancijos teismas nurodė, kad kilusiam ginčui spręsti netaikytinos nei Darbo kodekso nuostatos, reglamentuojančios materialinės atsakomybės taikymo sąlygas, nei Valstybės tarnybos įstatymo nuostatos, reglamentuojančios valstybės tarnautojų materialinę atsakomybę. Pirmosios instancijos teismas pažymėjo, kad šiuo atveju sprendžiant dėl merės atsakomybės dėl žalos, padarytos neteisėtais veiksmais, atliktais įgyvendinant vidaus administravimo įgaliojimus įstaigos prie savivaldybės atžvilgiu, atlyginimo yra taikytinos civilinės atsakomybės sąlygos. Atitinkamai teismas rėmėsi bendrosiomis civilinę atsakomybę reglamentuojančiomis Civilinio kodekso nuostatomis dėl žalos, neteisėtų veiksmų, priežastinio ryšio tarp žalos ir neteisėtų veiksmų, kaltės (CK 6.246–6.249 str.), t. y. spręsdamas byloje kilusį ginčą pirmosios instancijos teismas atsakovės veiksmus vertino išimtinai pagal civilinę atsakomybę reglamentuojančias CK normas. Nustatęs, kad nagrinėjamu atveju egzistuoja visos atsakovės civilinės atsakomybės sąlygos, taip pat padaręs išvadą, kad atsakovės neteisėti veiksmai buvo padaryti tyčia, pirmosios instancijos teismas konstatavo, jog iš atsakovės priteistina visa žala, kurią patyrė Širvintų PSPC.

36.       Atsakovė apeliaciniame skunde iš esmės neginčija, jog Širvintų PSPC dėl įsiteisėjusiu teismo sprendimu neteisėtu pripažinto Potvarkio priėmimu sukeltų materialinio pobūdžio pasekmių, pasireiškusių teismo sprendimu priteisto vidutinio darbo užmokesčio už priverstinės pravaikštos laiką, neturtinės žalos bei bylinėjimosi išlaidų atlyginimo išmokėjimu N. D., patyrė žalą. Tačiau atsakovė nesutinka su pirmosios instancijos teismo sprendimu šią žalą priteisti iš jos, be kita ko, argumentuodama tuo, kad prokuroro prašymo pagrindas buvo ydingas, o reikalavimas dėl žalos atlyginimo šioje byloje pareikštas netinkamam subjektui.

37.       Šiuo aspektu išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, jog administracinių bylų teisenoje galioja dispozityvumo principas, kuris reiškia, kad bylos nagrinėjimo dalyką ir pagrindą, t. y. savo pažeistos teisės ar įstatymo saugomo intereso gynybos būdą bei apimtį, nustato pats pareiškėjas, skunde (prašyme) suformuluodamas materialinį teisinį reikalavimą bei nurodydamas aplinkybes, kuriomis grindžia savo reikalavimą (ABTĮ 24 str. 2 d. 7, 8 p.) (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. sausio 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A858-257/2012; išplėstinės teisėjų kolegijos 2014 m. balandžio 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A261-1032/2014; ir kt.). Proceso šalių rungimosi principas, be kita ko, reiškia, jog pareiškėjas, formuluodamas teisinius argumentus, kuriais grindžia savo skundą (prašymą), turi aiškiai išreikšti ir pagrįsti savo poziciją, kadangi priešingu atveju nepagrįstai suvaržomos atsakovo teisės išdėstyti savo argumentus. Pareiškėjo suformuluotas skundo pagrindas ir dalykas apsprendžia pareiškėjo ginčijamo teisinio santykio ribas, o kartu ir ribas, pagal kurias teismas turi nagrinėti bylą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. rugpjūčio 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2837-520/2017; 2019 m. kovo 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-183-502/2019; 2021 m. vasario 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-73-492/2021; ir kt.). Pareiškėjo suformuluotas pirmosios instancijos teisme skundo pagrindas ir dalykas, t. y. pareiškėjo ginčijamo teisinio santykio ribos, nulemia ne tik bylos nagrinėjimo ribas pirmosios instancijos teisme, bet iš esmės nustato ir bylos nagrinėjimo ribas apeliacinės instancijos teisme (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. vasario 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-18-822/2018; 2018 m. rugsėjo 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-852-438/2018; ir kt.). Taigi nagrinėjamos bylos ribas apibrėžia būtent prokuroro pareiškime nurodytos aplinkybės, kuriomis inter alia grindžiamas byloje pareikšto reikalavimo pagrindas.

38.       Nors teismas yra saistomas pareigos išaiškinti proceso dalyviams jų teises ir pareigas (ABTĮ 12 str.), tačiau jo aktyvumas ir galios negali būti beribės. Teismas neturi teisės keisti reikalavimo pagrindą arba dalyką savo iniciatyva ir nagrinėjant bylą paprastai negali išeiti iš reikalavimo ribų. Net ir tuo atveju, kai įstatyme nustatyti subjektai kreipiasi į teismą gindami viešąjį interesą, teismas negali nepaisyti proceso normų ir taisyklių. Pats prokuroras pagal savo statusą turi turėti pakankamai žinių ir įgūdžių, kad galėtų savarankiškai ir efektyviai vykdyti įstatymo pavestas funkcijas. Įstatymas nesuteikia jokių esminių privilegijų, lengvatų ar išimčių tais atvejais, kai prokuroras imasi ginti viešąjį interesą, o net jei ir suteiktų, tai kiltų klausimas dėl tokių privilegijų, lengvatų ar išimčių atitikimo konstituciniam asmenų lygiateisiškumo principui (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. kovo 8 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS6-80/2007; 2010 m. birželio 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556‑838/2010; išplėstinės teisėjų kolegijos 2012 m. sausio 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A662-58/2012; ir kt.). Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra pažymėta, kad lygiateisiškumo principas iš esmės draudžia bylą nagrinėjančiam teismui peržengti skundo (prašymo, pareiškimo) ribas ir ex officio (savo iniciatyva) iškelti pagrindus, grindžiamus valstybės interesų ar viešojo intereso pažeidimu, jei bylos šalys pačios turi realią galimybę pateikti argumentus, kuriais galėtų grįsti savo skundą (prašymą, pareiškimą) ir aiškiai išreikšti savo poziciją (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. birželio 8 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-3669-756/2020). Tokia pozicija atitinka ir Europos Sąjungos Teisingumo Teismo formuojamą praktiką, kad teismas neturi pareigos veikti ex officio ir atsižvelgti į bylos šalių nenurodytus pagrindus, kai bylos šalys pačios turi realią galimybę jais remtis (žr., pvz., Europos Sąjungos Teisingumo Teismo 2006 m. birželio 7 d. prejudicinį sprendimą sujungtose bylose Van der Weerd ir kt. prieš Minister van Landboutv, Natuur en Voedselkwaliteit, nuo Nr. C‑222/05 iki Nr. C‑225/05, ECLI:EU:C:2007:318, ir jame nurodytą praktiką).

39.       Kaip minėta, nagrinėjamu atveju prokuroras savo reikalavimą dėl žalos atlyginimo iš Širvintų rajono savivaldybės merės, reiškiamą Širvintų PSPC naudai, grindė darbuotojų materialinę atsakomybę reglamentuojančiomis teisės normomis, tarp Širvintų PSPC ir Širvintų rajono savivaldybės merės jai priimant Potvarkį susiklosčiusius (ginčo) teisinius santykius vertindamas kaip vidaus administravimą, todėl būtent šiose prokuroro prašyme apibrėžtose ribose ir turi būti nagrinėjama ši administracinė byla. Tai iš esmės patvirtina ir pagal pirmosios instancijos teismo kreipimąsi priimta Specialiosios teisėjų kolegijos bylos rūšiniam teismingumui nustatyti 2018 m. balandžio 5 d. nutartis teismingumo byloje Nr. T-26/2018, kurioje pažymėta, kad valstybės tarnautojo materialinės atsakomybės institutas yra valstybės tarnybos teisinių santykių sritis, o nagrinėjamu atveju prokuroro reiškiamas reikalavimas Širvintų rajono savivaldybės merei atlyginti Širvintų PSPC padarytą žalą siejamas su savivaldybės mero, t. y. savivaldybės pareigūno, funkcijų įgyvendinimu, todėl yra susijęs su valstybės tarnybos santykiais ir turi būti nagrinėjamas administraciniame teisme. Atsižvelgiant į šias prokuroro prašyme aiškiai apibrėžtas ginčijamo teisinio santykio ribas, atitinkamai buvo grindžiama ir atsakovės atsiliepime išdėstyta gynybinė pozicija, teigiant, kad pagal šioje byloje prokuroro pareikštą reikalavimą jos atžvilgiu negali būti taikomos materialinę atsakomybę reglamentuojančios teisės normos. Taigi išplėstinė teisėjų kolegija nurodytose ginčo ribose toliau vertins, ar nagrinėjamu atveju tarp Širvintų PSPC ir Širvintų rajono savivaldybės merės susiklostę teisiniai santykiai laikytini vidaus administravimu ir jiems pagal šioje administracinėje byloje prokuroro suformuluotą prašymo dalyką ir pagrindą taikytinos materialinę atsakomybę reglamentuojančios teisės normos.

Dėl ginčui aktualių teisinio reguliavimo nuostatų

40.       Pagal Lietuvos Respublikos sveikatos sistemos įstatymą (1998 m. gruodžio 1 d. įstatymo Nr. VIII-946 redakcija) (toliau – ir SSĮ) Lietuvos nacionalinę sveikatos sistemą (toliau – ir LNSS) inter alia sudaro LNSS vykdomieji subjektai, tarp kurių – valstybės ir savivaldybių asmens ir visuomenės sveikatos priežiūros biudžetinės ir viešosios įstaigos (SSĮ 7 str. 1 p. ir 8 str. 1 p.). Sveikatos priežiūros įstaigų, tarp jų ir savivaldybių asmens sveikatos priežiūros viešųjų įstaigų, steigimo, jų veiklos, jos valstybinio reguliavimo pagrindus, kontrolės priemones, valdymo ir finansavimo ypatumus ir kt. nustato Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymas (toliau tekste remiamasi 1998 m. lapkričio 24 d. įstatymo Nr. VIII-940 redakcija, jeigu nenurodyta kitaip) (1 str.), kurio 3 straipsnio 1 dalies 1 punktas įtvirtina, kad LNSS įstaigoms, be kita ko, priskiriamos licencijas sveikatos priežiūrai turinčios savivaldybių asmens sveikatos priežiūros viešosios įstaigos. Remiantis Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 39 straipsnio 1 dalies 1 punktu (2010 m. balandžio 20 d. įstatymo Nr. XI-767 redakcija), pirminės sveikatos priežiūros centrai priskiriami prie LNSS savivaldybių asmens sveikatos priežiūros viešųjų įstaigų.

41.       Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 26 straipsnio 1 dalyje apibrėžta, kad LNSS viešoji įstaiga yra iš valstybės ar savivaldybės turto ir lėšų įsteigta viešoji įstaiga, teikianti jos įstatuose nustatytas paslaugas pagal sutartis su užsakovais. Atitinkamai pagal Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 27 straipsnio 1 dalies 3 punktą (2010 m. balandžio 20 d. įstatymo Nr. XI-767 redakcija) LNSS viešosios įstaigos steigėjais gali būti savivaldybių tarybos. Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 28 straipsnis nustato LNSS viešosios įstaigos steigėjo (steigėjų) kompetenciją, inter alia: 1) priimti, keisti ir papildyti LNSS viešosios įstaigos įstatus; 2) nustatyti privalomas veiklos užduotis; <...> 6) organizuoti viešą konkursą LNSS viešosios įstaigos administracijos vadovo pareigoms eiti ir tvirtinti šio konkurso nuostatus. Sudaryti su konkursą laimėjusiu asmeniu darbo sutartį, taip pat šią sutartį nutraukti įstatymų nustatyta tvarka; 7) detalizuoti LNSS viešosios įstaigos turto naudojimo, valdymo ir disponavimo juo tvarką Vyriausybės ar jos įgaliotos institucijos nustatyta tvarka; <...> 10) turėti kitokių teisių ir pareigų, jei jos neprieštarauja įstatymams.

42.       LNSS biudžetinių ir viešųjų įstaigų, jų padalinių, filialų vadovų ir sveikatos priežiūros specialistų priėmimo į darbą tvarka buvo reglamentuota Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 15 straipsnyje, kurio 1 dalis (2011 m. gruodžio 1 d. įstatymo Nr. XI-1770 redakcija) nustatė, kad LNSS valstybės ir savivaldybių biudžetinių ir viešųjų įstaigų vadovai į darbą priimami viešo konkurso būdu. LNSS valstybės ir savivaldybių biudžetinių ir viešųjų įstaigų, išskyrus įstaigas, kuriose dirba dešimt ar mažiau sveikatos priežiūros specialistų, turinčių medicinos praktikos licenciją, vadovai į darbą priimami viešo konkurso būdu penkeriems metams. Viešą konkursą organizuoja ir jo nuostatus tvirtina atitinkamos įstaigos steigėjas arba visuotinis dalininkų susirinkimas. LNSS biudžetinių ir viešųjų įstaigų ar jų filialų ir padalinių vadovai bei šių įstaigų sveikatos priežiūros specialistai į darbą priimami ir iš darbo atleidžiami Darbo kodekso nustatyta tvarka ir pagrindais (SPĮĮ 15 str. 6 d.).

43.       Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad įstatai yra teisinis dokumentas, kuriuo LNSS viešoji įstaiga vadovaujasi. Atitinkamai Širvintų rajono savivaldybės tarybos 2013 m. sausio 31 d. sprendimu Nr. 1-5 buvo patvirtinti VšĮ Širvintų rajono pirminės sveikatos priežiūros centro įstatai, kurių 1 punkte nurodyta, kad Širvintų PSPC yra Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos (LNSS) Širvintų rajono savivaldybės viešoji asmens sveikatos priežiūros įstaiga. Įstaiga turi ūkinį, finansinį, organizacinį ir teisinį savarankiškumą (Įstatų 3 p.). Įstaigos steigėja ir vienintelė dalininkė (savininkė) – Širvintų rajono savivaldybės taryba (Įstatų 7 p.), kurios raštiški sprendimai pagal Įstatų 24 punktą prilyginami dalininkų susirinkimo sprendimams.

44.       Įstatų 25 punktas nustato steigėjo (savininko) arba visuotinio dalininkų susirinkimo kompetenciją, inter alia: įgyvendina funkcijas, numatytas įstatymuose, susijusias su įstaigos vadovo darbo santykiais (25.6 p.); organizuoja viešą konkursą įstaigos administracijos vadovo pareigoms eiti ir tvirtina šio konkurso nuostatus, sudaro su konkursą laimėjusiu asmeniu darbo sutartį, taip pat šią sutartį nutraukia įstatymų nustatyta tvarka (25.7 p.). Įstaigos savininkas (steigėjas) teisės aktų nustatyta tvarka sprendžia kitus Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatyme, Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatyme, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatyme ir kituose teisės aktuose įstaigos savininko (steigėjo) kompetencijai priskirtus klausimus (Įstatų 26 p.).

45.       Pagal Įstatų 33 punktą, įstaigos vadovas – vyriausiasis gydytojas, į darbą priimamas viešo konkurso būdu penkeriems metams. Vyriausiasis gydytojas pradeda eiti pareigas nuo paskyrimo dienos, jeigu su juo sudarytoje darbo sutartyje nenustatyta kitaip. Įstaigos vardu darbo sutartį su vyriausiuoju gydytoju sudaro ir nutraukia įstaigos savininkas (steigėjas) arba jo įgaliotas asmuo.

46.       Šiame kontekste pabrėžtina, jog Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad savivaldos teisė laiduojama įstatymo numatytiems valstybės teritorijos administraciniams vienetams; ji įgyvendinama per atitinkamas savivaldybių tarybas. Savivaldos institucijų organizavimo ir veiklos tvarką nustato įstatymas (Konstitucijos 119 str. 3 d). Aiškindamas pastarąją nuostatą, Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad pagal Konstitucijos 119 straipsnio 3 dalį įstatymų leidėjas, reguliuodamas inter alia savivaldybių tarybų, kaip politinių atstovaujamųjų vietos savivaldos institucijų, organizavimo ir veiklos tvarką, turi diskreciją nustatyti ir savivaldybės tarybos nario, kuris išrenkamas inter alia organizuoti savivaldybės tarybos veiklą ir įgyvendinti su tuo susijusius įgaliojimus, atstovauti savivaldybei (kaip antai asmens, užimančio įstatyme nustatytas mero ar jo pavaduotojo pareigas), darbo organizavimo teisinį reguliavimą (žr. Konstitucinio Teismo 2013 m. balandžio 30 d., 2019 m. gegužės 29 d. nutarimus).

47.       Atitinkamai savivaldybių institucijų sudarymo ir veiklos tvarką, savivaldybių institucijas ir jų kompetenciją, funkcijas, savivaldybės tarybos nario statusą bei kitus su savivalda susijusius klausimus detaliau reglamentuoja Vietos savivaldos įstatymas (toliau tekste remiamasi 2008 m. rugsėjo 15 d. įstatymo Nr. X-1722 redakcija, jeigu nenurodyta kitaip) (VSĮ 2 str. 1 d.). Šio įstatymo 6 straipsnyje nurodytos savarankiškosios (Konstitucijos ir įstatymų nustatytos (priskirtos) savivaldybių funkcijos, tarp jų: savivaldybės viešųjų įstaigų steigimas (VSĮ 6 str. 4 p.); pirminė asmens ir visuomenės sveikatos priežiūra (įstaigų steigimas, reorganizavimas, likvidavimas, išlaikymas) (VSĮ 6 str. 17 p. (2012 m. gruodžio 20 d. įstatymo Nr. XII-129 redakcija). Pagal Vietos savivaldos įstatymo 48 straipsnio 2 dalį savivaldybei nuosavybės teise priklausančio turto savininko funkcijas, susijusias su savivaldybei nuosavybės teise priklausančiu turtu, remdamasi įstatymais įgyvendina savivaldybės taryba.

48.       Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies, kurioje įtvirtinta savivaldybės institucijų sąvoka, 1 punktas (2014 m. birželio 26 d. įstatymo Nr. XII-967 redakcija) nustato, kad savivaldybės atstovaujamoji institucija – savivaldybės taryba, turinti vietos valdžios ir viešojo administravimo teises ir pareigas, kuriai vadovauja Lietuvos Respublikos savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo nustatyta tvarka vienmandatėje rinkimų apygardoje tiesiogiai išrinktas savivaldybės tarybos narys – savivaldybės meras; meras yra savivaldybės vadovas, vykdantis šiame ir kituose įstatymuose nustatytus įgaliojimus. Pagal Valstybės tarnybos įstatymo 2 straipsnio 11 dalyje (2002 m. balandžio 23 d. įstatymo Nr. IX-855 redakcija) pateiktą valstybės politikų apibrėžimą, savivaldybės meras yra valstybės politikas.

49.       Detaliau savivaldybės tarybos kompetencija ir mero įgaliojimai įtvirtinti atitinkamai VSĮ 16 ir 20 straipsniuose. Nagrinėjamos bylos kontekste paminėtina, kad į savivaldybės tarybos išimtinę kompetenciją, be kita ko, patenka savivaldybės viešųjų įstaigų (kurių savininkė yra savivaldybė) steigimas, reorganizavimas, likvidavimas ir jų priežiūra, taip pat viešųjų įstaigų (kurių savininkė yra savivaldybė) vadovų ataskaitų ir atsakymų į savivaldybės tarybos narių paklausimus išklausymas reglamento nustatyta tvarka, sprendimų dėl šių ataskaitų ir atsakymų priėmimas (VSĮ 16 str. 2 d. 19, 21 p. (2014 m. birželio 26 d. įstatymo Nr. XII-967 redakcija). Tuo tarpu pagal VSĮ 20 straipsnio 2 dalies 1 punktą meras planuoja savivaldybės tarybos veiklą, nustato ir sudaro savivaldybės tarybos posėdžių darbotvarkes ir teikia savivaldybės tarybos sprendimų projektus, šaukia savivaldybės tarybos posėdžius ir jiems pirmininkauja, koordinuoja savivaldybės tarybos komitetų ir komisijų veiklą, pasirašo savivaldybės tarybos sprendimus ir posėdžių, kuriems pirmininkavo, protokolus, be to, remiantis VSĮ 20 straipsnio 2 dalies 17 punktu (2014 m. birželio 26 d. įstatymo Nr. XII-967 redakcija) meras skiria į pareigas ir atleidžia iš jų savivaldybės viešųjų įstaigų (kurių savininkė yra savivaldybė), išskyrus švietimo įstaigas, vadovus, įgyvendina kitas funkcijas, susijusias su šių juridinių asmenų vadovų darbo santykiais, Darbo kodekso ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka.

50.       Paminėtina, kad VSĮ 20 straipsnio 8 dalis (2014 m. birželio 26 d. įstatymo Nr. XII-967 redakcija) nustatė, jog tais atvejais, kai meras negali eiti pareigų, mero pavaduotojas ar laikinai mero pareigas einantis savivaldybės tarybos narys atlieka visas mero pareigas, išskyrus šio straipsnio 2 dalies 4–8 ir 15–22 punktuose numatytus įgaliojimus (taigi, ir įgaliojimus dėl viešųjų įstaigų vadovų skyrimo į pareigas bei atleidimo); tokiu atveju šio straipsnio 2 dalies 15–22 punktuose nustatytus mero įgaliojimus atlieka savivaldybės taryba. Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 1 dalyje (2014 m. birželio 26 d. įstatymo Nr. XII-967 redakcija) įtvirtinta, kad meras yra atskaitingas savivaldybės tarybai ir bendruomenei už savo ir savivaldybės veiklą, o pagal 19 straipsnio 14 dalį (2014 m. birželio 26 d. įstatymo Nr. XII-967 redakcija) merui, mero pavaduotojui netaikomos Darbo kodekso nuostatos, išskyrus nuostatas, reglamentuojančias darbo ir poilsio laiką, atostogas, nurodytas šio straipsnio 12 dalyje, materialinę atsakomybę, darbuotojų saugą ir sveikatą.

51.       Šiame kontekste atkreiptinas dėmesys į Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje pateiktus išaiškinimus dėl valstybės politikų, inter alia savivaldybės merų, veiklos specifikos. Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, kad nustatant valstybės ir savivaldybių politikų veiklos teisinį reguliavimą privalu atsižvelgti inter alia į šios veiklos specifiką, kurią lemia iš Konstitucijos (inter alia jos 4, 5 straipsnių, 55 straipsnio 1 dalies, 77, 97, 98, 119 straipsnių) kylanti politikų funkcija atstovauti Tautos, valstybės ar tam tikros savivaldybės gyventojų interesams ir įgaliojimai spręsti valstybės, tam tikros jos valdymo srities ar savivaldybės kompetencijai priklausančių sričių politikos formavimo, jos įgyvendinimo ir įgyvendinimo kontrolės klausimus, taip pat su tuo susiję atskaitomybės visuomenei ir viešumo reikalavimai, reprezentavimo ir kitos pareigos (žr. Konstitucinio Teismo 2013 m. balandžio 30 d., 2019 m. gegužės 29 d. nutarimus). Atsižvelgiant į šią specifiką, įstatymuose ar kituose teisės aktuose turi būti nustatyti tam tikri reikalavimai valstybės ir savivaldybių politikų veiklos organizavimui, kitus šios veiklos organizavimo klausimus paliekant spręsti patiems politikams (kolegialiai arba vienasmeniškai) (žr. Konstitucinio Teismo 2013 m. balandžio 30 d. nutarimą).

52.       Konstitucinis Teismas yra pabrėžęs, kad valstybės ir savivaldybių politikų veikla darbo organizavimo požiūriu yra specifinė ir jos teisinis reguliavimas negali būti visiškai tapatus bendrajam darbo santykių teisiniam reguliavimui. Taigi valstybės ir savivaldybės politikų, inter alia merų ir merų pavaduotojų, veiklos specifika lemia jų teisinės padėties skirtumus nuo kitų dirbančių asmenų, dėl kurios jie gali būti traktuojami skirtingai nei kiti dirbantys asmenys (žr. Konstitucinio Teismo 2013 m. balandžio 30 d., 2019 m. gegužės 29 d. nutarimus). Atitinkamai Vietos savivaldos įstatymo nuostatos, sudarančios prielaidas merui ir mero pavaduotojui taikyti DK nuostatas, turi būti aiškinamos sistemiškai, atsižvelgiant į merui ir mero pavaduotojui, esantiems savivaldybių politikais, priskirtas funkcijas ir teisinį statusą (žr. Konstitucinio Teismo 2013 m. balandžio 30 d. nutarimą).

53.       Be to, akcentuotina, kad tiek Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo ir Lietuvos Aukščiausiojo Teismo, tiek Specialiosios teisėjų kolegijos bylos rūšiniam teismingumui nustatyti praktikoje ne kartą akcentuota, jog valstybė ir savivaldybės, kaip viešieji asmenys, per tam tikras institucijas vykdo dvejopas funkcijas. Be tam tikrų valdžios, t. y. viešojo administravimo, funkcijų, tiek valstybė, tiek savivaldybės vykdo ir ūkinę komercinę veiklą, taigi dalyvauja civiliniuose teisiniuose santykiuose kaip civilinių teisinių santykių subjektai. Viešojo administravimo institucijų veikla šioms institucijoms dalyvaujant civiliniuose teisiniuose santykiuose nėra viešasis administravimas, t. y. administravimo institucija veikia ne kaip viešojo administravimo subjektas, o kaip civilinių teisinių santykių subjektas (žr., pvz., Specialiosios teisėjų kolegijos 2013 m. kovo 27 d. nutartį teismingumo byloje Nr. T-46; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. sausio 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-38-575/2018; 2019 m. vasario 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-129-968/2019; Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2021 m. vasario 5 d. nutartį civilinėje byloje Nr. e3K-3-11-701/2021; 2021 m. vasario 10 d. nutartį civilinėje byloje Nr. e3K-3-21-701/2021; ir kt.).

Dėl ginčo teisinių santykių kvalifikavimo šioje byloje

54.       Įvertinusi nagrinėjamoje byloje susiklosčiusią situaciją prieš tai aptartų nuostatų kontekste, išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, kad tarp Širvintų PSPC, kaip savivaldybės asmens sveikatos priežiūros viešosios įstaigos, ir Širvintų rajono savivaldybės merės, jai priimant Potvarkį dėl Širvintų PSPC vyriausiosios gydytojos atšaukimo iš pareigų, susiklostę teisiniai santykiai, priešingai, nei teigė prokuroras ir tam pritarė pirmosios instancijos teismas, nelaikytini vidaus administravimu. Todėl šios administracinės bylos ribose nurodytiems santykiams, juos vertinant pagal prokuroro suformuluotą prašymo dalyką ir pagrindą, netaikytinos materialinę atsakomybę reglamentuojančios normos, t. y. pažeistų teisių gynimas šioje administracinėje byloje pareiškėjo pasirinktu būdu nėra galimas.

55.       Pabrėžtina, kad vidaus administravimas – veikla, kuria užtikrinamas viešojo administravimo subjekto savarankiškas funkcionavimas (struktūros tvarkymas, dokumentų, personalo, turimų materialinių ir finansinių išteklių valdymas), kad jis galėtų atlikti viešąjį administravimą (VAĮ 2 str. 3 d.). Vidaus administravimo tikslas – užtikrinti, kad viešojo administravimo subjektas galėtų tinkamai atlikti viešojo administravimo funkcijas (VAĮ 11 str. 1 d.). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra pažymėjęs, jog vidaus administravimas visada yra nukreiptas į vidinį viešojo administravimo subjekto veiklos organizavimą, todėl aktai, priimami vidaus administravimo metu, visada yra adresuojami subjektams, tam tikrais sisteminiais, struktūriniais ir (ar) organizaciniais ryšiais susijusiems su šį aktą priėmusiu subjektu. Atitinkamai vidaus administravimo aktų privalomumą asmenims, kuriems jie adresuojami, lemia šių asmenų organizacinis ir (ar) struktūrinis pavaldumas jį priėmusiam subjektui bei būtinybė paklusti atitinkamos institucijos, įstaigos, tarnybos ar organizacijos vidaus darbo tvarkai (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2007 m. vasario 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I1-01/2007; 2011 m. balandžio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-960/2011; 2014 m. rugsėjo 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS438-784/2014; 2019 m. liepos 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eI-13-438/2019; ir kt.).

56.       Tačiau išplėstinė teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad nagrinėjamu atveju Širvintų rajono savivaldybės merė, priimdama Potvarkį, veikė ne kaip vidaus administravimą Širvintų PSPC atžvilgiu vykdantis asmuo, bet kaip šios viešosios įstaigos savininko teises įgyvendinanti institucija, t. y. Širvintų PSPC steigėjo ir vienintelio dalininko (savininko) – Širvintų rajono savivaldybės tarybos – vardu. Tokią išvadą išplėstinė teisėjų kolegija daro, be kita ko, įvertinusi Širvintų PSPC, kaip savivaldybės asmens sveikatos priežiūros viešosios įstaigos, statuso, jos steigimo bei priežiūros, vadovo skyrimo ir atšaukimo ypatumus, taip pat atsižvelgusi į savivaldybės tarybos ir mero, kaip savivaldybės atstovaujamosios institucijos in corpore (visi, visi drauge), teisinį statusą ir jų veiklos (jos organizavimo) specifiką, inter alia į tai, kad savivaldybės asmens sveikatos priežiūros viešosios įstaigos vadovo priėmimas į darbą ir jo atleidimas iš pareigų patenka būtent į viešosios įstaigos steigėjo (savininko), kuris šiuo konkrečiu atveju yra Širvintų rajono savivaldybės taryba, kompetenciją, o savivaldybės merui, kuris ir yra minėtos savivaldybės atstovaujamosios institucijos (savivaldybės tarybos) narys bei jos vadovas, pagal įstatymų leidėjo nustatytą savivaldybių veiklos organizavimo teisinį reguliavimą iš esmės yra priskirtas tik šios funkcijos faktinis įgyvendinimas (jos vykdymas). Išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, įstatymų leidėjo Vietos savivaldos įstatyme įtvirtintas nurodytos funkcijos įgyvendinimo patikėjimas (pavedimas) savivaldybės tarybos vadovui (merui), nepaneigia minėtos iš specialiojo sveikatos priežiūros įstaigų steigimą, jų veiklą, valdymą ir kitus klausimus reglamentuojančio Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo kylančios savivaldybės tarybos, kaip tokios įstaigos steigėjo ir savininko, kompetencijos bei nesudaro pagrindo ginčo santykius tarp Širvintų PSPC ir Širvintų rajono savivaldybės merės vertinti kaip vidaus administravimą.

57.       Atkreiptinas dėmesys, kad minėtą išvadą patvirtina ir naujausia Lietuvos Aukščiausiojo Teismo formuojama praktika. Nagrinėdamas ginčą, kilusį, be kita ko, dėl sveikatos apsaugos ministro įsakymų dėl priėmimo į ir atleidimo iš viešosios įstaigos Respublikinės Vilniaus universitetinės ligoninės, kuri kaip ir Širvintų PSPC yra Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos viešoji sveikatos priežiūros įstaiga, direktoriaus pareigų, Lietuvos Aukščiausiasis Teismas 2021 m. vasario 10 d. nutartyje civilinėje byloje Nr. e3K-3-21-701/2021 konstatavo, jog tokia veikla kvalifikuotina kaip civilinių teisinių santykių subjekto veikla, kuri nėra viešasis administravimas, todėl šiai veiklai viešojo administravimo teisinius santykius reglamentuojančios teisės normos netaikytinos. Nurodytoje byloje Lietuvos Aukščiausiasis Teismas pažymėjo, kad sveikatos apsaugos ministrui priimant įsakymą dėl asmens priėmimo į viešosios įstaigos Respublikinės Vilniaus universitetinės ligoninės direktoriaus pareigas, Sveikatos apsaugos ministerija veikė kaip šios viešosios įstaigos savininko teises įgyvendinanti institucija. Nors teisinius santykius dėl ligoninės – Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos viešosios sveikatos priežiūros įstaigos – savininko teisių įgyvendinimo reglamentuoja imperatyvios teisės normos, Lietuvos Aukščiausiasis Teismas nurodė, kad jie pagal prigimtį nėra viešojo administravimo teisiniai santykiai. Analogiškos pozicijos Lietuvos Aukščiausiasis Teismas laikėsi ir 2021 m. vasario 5 d. nutartyje civilinėje byloje Nr. e3K-3-11-701/2021, kurioje vertindamas situaciją dėl Lazdijų rajono savivaldybės mero vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 17 punktu priimto potvarkio pavesti trečiajam asmeniui pavaduoti viešosios įstaigos Lazdijų ligoninės, kuri taip pat yra Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos viešoji įstaiga, o jos steigėja ir savininkė (dalininkė) yra Lazdijų rajono savivaldybė, direktorių, konstatavo, kad šis potvarkis priimtas Lazdijų rajono savivaldybės merui veikiant kaip civilinių teisinių santykių subjektui, todėl nekvalifikuotinas kaip administracinis aktas. Atitinkamai ir ginčas dėl Potvarkio, iš kurio, kaip minėta, šioje administracinėje byloje prokuroras kildina prašomą priteisti žalą Širvintų PSPC, buvo nagrinėjamas bendrosios kompetencijos teismuose.

58.       Išplėstinė teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad tam, jog teisminės gynybos priemonės būtų veiksmingos, jomis turi būti naudojamasi tinkamai. Šiuo aspektu pabrėžtina, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ne kartą akcentuota, jog materialinė atsakomybė – tai savarankiška atsakomybės rūšis, kurios tikslas yra atlyginti turtinę žalą, susijusią su tarnybinių pareigų vykdymu, padarytą kitam tarnybinio teisinio santykio subjektui. Bendriausia prasme materialinė atsakomybė atsiranda dėl teisės pažeidimo, kuriuo vienas tarnybinio santykio subjektas padaro žalą kitam subjektui, neatlikdamas savo pareigybės aprašyme nurodytų funkcijų arba netinkamai jas atlikdamas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. rugpjūčio 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2581-662/2017; 2020 m. sausio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2407-662/2020; ir kt.). Taigi viena iš sąlygų materialinei atsakomybei taikyti yra nustatymas aplinkybės, kad pažeidėjas ir nukentėjusioji šalis teisės pažeidimo metu buvo susiję darbo (tarnybos) santykiais. Tai akcentuojama ir Lietuvos Aukščiausiojo Teismo praktikoje (žr., pvz., Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2018 m. kovo 30 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-126-313/2018; 2018 m. rugpjūčio 30 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-322-1075/2018; ir kt.).

59.       Todėl nagrinėjamu atveju nustačius, kad tarp Širvintų PSPC, kaip savivaldybės asmens sveikatos priežiūros viešosios įstaigos, kurios naudai reiškiamas prokuroro reikalavimas, ir Širvintų rajono savivaldybės merės, pastarajai priimant Potvarkį, iš kurio prokuroras kildina šioje byloje pareikštą reikalavimą, nebuvo susiklostę vidaus administravimo (tarnybinio pobūdžio) teisiniai santykiai, konstatuotina, jog prokuroro prašymas, ginčo situaciją vertinant jame apibrėžtose šios administracinės bylos ribose, negalėjo būti tenkinamas, kadangi pagal prokuroro pareikštą reikalavimą nėra vienos iš būtinųjų sąlygų atsakovės atžvilgiu taikyti materialinę atsakomybę. Tai, kad VSĮ 19 straipsnio 4 dalis expressis verbis (aiškiais žodžiais, tiesiogiai) nustato, jog merui taikytinos DK normos dėl materialinės atsakomybės, įvertinus šiuo konkrečiu nagrinėjamu atveju tarp Širvintų PSPC ir Širvintų rajono savivaldybės merės susiklosčiusių teisinių santykių pobūdį, minėtos išvados nekeičia.

60.       Tačiau pirmosios instancijos teismas, tenkindamas prokuroro prašymą, materialinę atsakomybę reglamentuojančiomis normomis ir nesivadovavo, bet spręsdamas šioje byloje kilusį ginčą atsakovės atžvilgiu taikė išimtinai civilinę atsakomybę reglamentuojančias CK normas. Nors taikant tiek materialinę, tiek civilinę atsakomybę iš esmės siekiama to paties tikslo, išplėstinė teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad tai yra savarankiški teisių gynimo būdai ir įstatymuose nustatytos skirtingos tokių reikalavimų tenkinimo sąlygos, taip pat skiriasi atsakomybės ribos. Tuo tarpu prokuroras savo reikalavimo nekildino iš civilinę atsakomybę reglamentuojančių teisės normų ir prašyme argumentų šiuo aspektu iš esmės nedėstė bei neišreiškė savo pozicijos dėl tokio ginčo teisinių santykių kvalifikavimo. Todėl nagrinėjamu atveju pirmosios instancijos teismas, ex officio iškeldamas pagrindus, kuriais prokuroras savo prašyme apskritai nesivadovavo, tokiu būdu peržengė prokuroro prašyme apibrėžtas šios bylos nagrinėjimo ribas, be to, tokio savo sprendimo teismas nemotyvavo.

61.       Atsižvelgusi į tai, išplėstinė teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad prokuroras yra specialusis viešąjį interesą ginti įgaliotas subjektas ir kreipdamasis į teismą jis buvo laisvas pasirinkti, kaip formuluoti reikalavimą bei prašymo pagrindą, ir turėjo realią galimybę pateikti visus argumentus, kuriais grindžia šį prašymą, aiškiai išreikšdamas savo poziciją dėl ginčo teisinių santykių kvalifikavimo. Be to, ABTĮ įtvirtina teisę pareiškėjui (taip pat ir prokurorui, ginančiam viešąjį interesą) tikslinti, pakeisti skundo (prašymo, pareiškimo) pagrindą ar dalyką (ABTĮ 50 str. 3 d.), tačiau nagrinėjamu atveju prokuroras, nei gavęs proceso šalių atsiliepimus, nei vėliau šia teise nepasinaudojo. Tuo tarpu išplėstinė teisėjų kolegija nagrinėjamoje byloje nenustatė jokių išskirtinių aplinkybių, kurios būtų pagrindas teismui nukrypti nuo šio sprendimo 37–38 punktuose išdėstytų taisyklių dėl bylos nagrinėjimo ribų. Išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, prokuroro pašyme apibrėžtų ginčo ribų nepaisymas, nenustačius jokių išskirtinių aplinkybių, galėjusių objektyviai sukliudyti pačiam prokurorui tinkamai realizuoti savo įgaliojimus ginant viešąjį interesą, šiuo atveju nebūtų suderinamas su šalių procesinio lygiateisiškumo principu bei iš esmės galėtų sudaryti prielaidas nesąžiningam procesui. Tokia išvada darytina a fortiori (juo labiau) turint omenyje, jog nagrinėjamoje byloje prokuroro (valdžios institucijos) reiškiamas reikalavimas yra nukreiptas tiesiogiai į privatų asmenį, t. y. iš esmės silpnesniąją šalį administraciniame procese.

62.       Nagrinėjamos bylos kontekste išplėstinė teisėjų kolegija papildomai pažymi, kad žalos atlyginimas yra vienas iš civilinių teisių gynimo būdų (CK 1.138 str. 6 p.). Tai – civilinės teisės institutas, ir pagal bendrąją taisyklę ginčai dėl žalos atlyginimo yra teismingi bendrosios kompetencijos teismui (Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso 1 str. 1 d., 22 str. 1 d.). Išimtis iš šios bendrosios taisyklės yra tuomet, kai žala padaroma viešojo administravimo subjektų veikimu (neveikimu) viešojo administravimo srityje, t. y. kuomet ginčo teisiniams santykiams taikytinos CK 6.271 straipsnyje įtvirtintos nuostatos (ABTĮ 17 str. 1 d. 3 p.). Be to, ABTĮ 17 straipsnio 1 dalies 5 punkte nustatyta, kad administraciniai teismai sprendžia bylas dėl tarnybinių ginčų, kai viena ginčo šalis yra valstybės tarnautojas ar pareigūnas, taip pat ginčų, kylančių dėl materialinės atsakomybės ir regreso (atgręžtinio reikalavimo) teisės įgyvendinimo pagal Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymą. Tačiau šioje byloje konstatavus, kad tarp Širvintų PSPC ir Širvintų rajono savivaldybės merės jai priimant Potvarkį nesusiklostė vidaus administravimo (tarnybinio pobūdžio) teisiniai santykiai, o merė šiuo atveju veikė Širvintų rajono savivaldybės tarybos vardu, t. y. kaip Širvintų PSPC steigėjo (savininko) teises įgyvendinanti institucija, darytina išvada, jog ginčas dėl šių teisinių santykių pagal tas ribas, kuriose jį išnagrinėjo pirmosios instancijos teismas, nepatenka į nurodytą bylų, priskirtų administracinių teismų kompetencijai, kategoriją (ABTĮ 17 str. 1 d. 3, 5 p.).

Dėl procesinės bylos baigties

63.       Remdamasi tuo, kas išdėstyta, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai kvalifikavo ginčo teisinius santykius, netinkamai aiškino ir taikė materialiosios bei proceso teisės normas, todėl priėmė nepagrįstą ir neteisingą sprendimą. Atsižvelgiant į tai, nagrinėjamoje administracinėje byloje nenustačius pagrindo teismui ex officio peržengti prokuroro prašyme apibrėžtas ginčo ribas, taip pat nustačius, jog prokuroro prašymas pagal jame suformuluotą reikalavimą ir jo pagrindą nagrinėjant šią administracinę bylą negalėjo būti tenkinamas, ginčijamas Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. birželio 26 d. sprendimas panaikinamas ir priimamas naujas sprendimas, kuriuo prokuroro prašymas atmetamas.

64.       Išplėstinė teisėjų kolegija papildomai akcentuoja, kad prokuroras savo prašyme nurodė, jog nagrinėjamoje byloje prašoma priteisti žala, be kita ko, galėjo būti padaryta Širvintų rajono savivaldybės biudžetui, jeigu Širvintų PSPC vyriausiajai gydytojai N. D. priteistoms sumoms išmokėti buvo naudotos šio biudžeto lėšos, tačiau pirmosios instancijos teismas nurodytos aplinkybės iš esmės netyrė, o Širvintų rajono savivaldybė šios bylos nagrinėjime nedalyvavo ir klausimas dėl jos įtraukimo į bylos procesą nebuvo sprendžiamas. Tuo tarpu pagal ABTĮ 146 straipsnio 2 dalies 2 punktą, kai pirmosios instancijos teismas nusprendžia dėl neįtrauktų į bylos nagrinėjimą asmenų teisių ir pareigų, tai yra absoliutus sprendimo negaliojimo pagrindas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 2 punktu, išplėstinė teisėjų kolegija

nusprendžia:

Atsakovės Ž. P. apeliacinį skundą tenkinti. 

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. birželio 26 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo Vilniaus apygardos prokuratūros prokuroro, ginančio viešąjį interesą, prašymą atmesti.

Sprendimas neskundžiamas.

Teisėjai        Laimutis Alechnavičius

        Artūras Drigotas

        Ričardas Piličiauskas

        Arūnas Sutkevičius

        Virginija Volskienė