Administracinė byla Nr. eA-3914-502/2019
Teisminio proceso Nr. 3-63-3-02232-2016-3
Procesinio sprendimo kategorijos: 15.8; 16.6
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
NUTARTIS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2019 m. gegužės 22 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas) ir Virginijos Volskienės,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo A. B. apeliacinį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2019 m. vasario 1 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo A. B. skundą atsakovui Klaipėdos rajono savivaldybės administracijai dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.
Teisėjų kolegija
nustatė:
I.
1. Pareiškėjas A. B. (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į teismą su skundu, kurį vėliau patikslino, prašydamas panaikinti Klaipėdos rajono savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracija, atsakovas) sprendimą, įformintą 2016 m. spalio 11 d. raštu Nr. (5.1.22)-A5-5762 „Dėl sąlygų kaimo plėtros žemėtvarkos projektui“ (toliau – ir Sprendimas) ir įpareigoti Administraciją iš naujo išnagrinėti pareiškėjo 2016 m. spalio 3 d. prašymą.
2. Pareiškėjas nurodė, jog jam ir jo tėvui V. B. bendrosios dalinės nuosavybės teise priklauso 3,9500 ha žemės sklypas, esantis Klaipėdos rajono savivaldybėje, (duomenys neskelbtini) kaime, kurio naudojimo paskirtis – žemės ūkio. Pareiškėjas gavo ūkininko pažymėjimą, suteikiantį teisę ūkininkauti, kreipėsi į Nacionalinės žemės tarnybos prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos (toliau – ir NŽT) Klaipėdos rajono skyrių, prašydamas organizuoti ginčo žemės sklypo kaimo plėtros žemėtvarkos projekto (toliau – ir Žemėtvarkos projektas) rengimą. Ši institucija 2016 m. rugsėjo 28 d. įsakyme Nr. 12VĮ-1168-(14.12.2.) „Dėl kaimo plėtros žemėtvarkos projekto rengimo pradžios ir planavimo tikslų“ nurodė, jog planavimo tikslas – ūkininko sodybos vietos parinkimas, uždaviniai – žemės ūkio paskirties žemės sklypo suplanavimas, nustatant ūkininko sodybos statinių statybos zoną. Gavęs šį įsakymą, pareiškėjas 2016 m. spalio 3 d. kreipėsi į Klaipėdos rajono savivaldybės administraciją, prašydamas jam išduoti planavimo sąlygas Žemėtvarkos projektui rengti, tačiau Administracija 2016 m. spalio 11 d. rašte Nr. (5.1.22)-A5-5762 nurodė, jog planavimo sąlygų neišduos, nes numatoma veikla prieštarauja Klaipėdos rajono savivaldybės tarybos 2015 m. gegužės 28 d. sprendimu Nr. T11-166 patvirtinto Klaipėdos rajono kraštovaizdžio tvarkymo specialiojo plano (toliau – ir Specialusis planas) sprendiniams. Pareiškėjas atkreipė dėmesį, kad Klaipėdos rajono savivaldybės tarybos 2011 m. vasario 24 d. sprendimu Nr. T11-111 patvirtinto Klaipėdos rajono savivaldybės bendrojo plano (toliau – ir Bendrasis planas) sprendiniai ginčo žemės sklype leidžia ne tik ūkininkauti, bet ir statyti gyvenamąjį namą bei žemės ūkio paskirties pastatus. Tuo tarpu, Specialiojo plano sprendiniai ginčo žemės sklype leidžia vykdyti tik specialius gamtinio komplekso struktūros, kurią pakeitė ūkinė veikla, atkūrimo darbus, t. y. uždraudžiama ūkininkauti. Taigi, pareiškėjo manymu, Specialusis planas toje apimtyje, kurioje ginčo žemės sklypui nustatyti kraštovaizdžio tipo reglamentai ŽŪGK 2.1 / MŪGK 1.1, prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams, konstituciniams teisėtų lūkesčių, proporcingumo principams. Pabrėžė, kad ginčijamas sprendimas pažeidžia pareiškėjo teises ir teisėtus lūkesčius, užkerta kelią jam toliau vykdyti ūkinę veiklą, kuri galima pagal žemės sklypo pagrindinę paskirtį ir naudojimo būdą. Remdamasis nurodytomis aplinkybėmis, pareiškėjas taip pat prašė teismo ištirti Specialiojo plano atitiktį Lietuvos Respublikos Konstitucijai ir kitiems aukštesnės galios teisės aktams.
3. Atsakovas Administracija atsiliepime į skundą prašė jį atmesti.
4. Atsakovas pažymėjo, kad ginčo žemės sklypo kaimo plėtros žemėtvarkos projekto rengimo tikslas ir uždaviniai prieštarauja Specialiojo plano sprendiniams, kuriuose numatyta, jog statyba galima tik esamų sodybų ribose. Atsakovas atkreipė dėmesį, kad Specialusis planas yra Bendrąjį planą konkretizuojantis teritorijų planavimo dokumentas ir yra jo sudėtinė dalis, todėl pareiškėjo argumentai dėl tokių dokumentų prieštaravimo vienas kitam yra nepagrįsti. Apribojimas, Specialiajame plane numatant galimybę ginčo sklype statybą vykdyti tik esamų sodybų ribose, nereiškia, kad pareiškėjas negali žemės sklypo naudoti pagal jo paskirtį, t. y. užsiimti žemės ūkio veikla, todėl nėra pagrindo teigti, jog minėto plano sprendiniais pažeidžiamos Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 21 straipsnio 1 dalies 1 punkto ir Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 4.39 straipsnio 1 dalies nuostatos.
II.
5. Klaipėdos apygardos administracinis teismas 2017 m. vasario 17 d. sprendimu pareiškėjo skundą atmetė kaip nepagrįstą.
6. Teismas nustatė, kad byloje nėra duomenų, jog ginčo žemės sklypo teritorija atitinka Lietuvos Respublikos ūkininko ūkio įstatymo 2 straipsnio 4 dalyje reglamentuotą ūkininko sodybos statusą, todėl sprendė, kad Žemėtvarkos projektas, kuriuo siekiama suplanuoti žemės ūkio paskirties žemės sklypo (sklypų) teritoriją, nustatant ūkininko ūkio sodybos statinių statybos zoną, suplanuoti kelių išdėstymą, nustatyti vandens tvenkinio įrengimo vietą, suplanuoti žemės ūkio paskirties žemės sklypo teritoriją, nustatant ūkininko sodybos statinių statybos zoną teritorijoje, prieštarauja aukštesnės galios norminiams aktams, tame tarpe, ir teritorijų planavimo dokumentams. Teismas pažymėjo, kad vien aplinkybė, jog ginčo žemės sklype negalima statyti ūkininko sodybos, dar nereiškia, kad šis žemės sklypas negali būti naudojamas pagal Nekilnojamojo turto registre nurodytą jo paskirtį, toks draudimas nenustatytas žemės sklypo teritorijoje galiojančiuose teritorijų planavimo dokumentuose.
III.
7. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – ir LVAT), išnagrinėjęs pareiškėjo apeliacinį skundą, jį tenkino iš dalies – panaikino pirmosios instancijos teismo sprendimą ir perdavė bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
8. Teismas nurodė, kad pirmosios instancijos teismas nepatikrino, ar tenkinamos Lietuvos Respublikos ūkininko ūkio įstatymo (toliau – ir Ūkininko ūkio įstatymas) 11 straipsnio 1 dalyje įtvirtinamos sąlygos, kurias atitikus, ūkininko ūkio sodybos statybai kliūčių neturėtų kilti, todėl teismo argumentacija dėl Žemėtvarkos projekto prieštaravimo aukštesnės galios norminiams aktams niekuo nepagrįsta. Be to, pirmosios instancijos teismas nepasisakė, ar Klaipėdos rajono savivaldybės tarybos sprendimu patvirtintame Specialiajame plane įtvirtinta sąlyga, kad statyba yra galima tik esamų sodybų ribose, ribojanti ūkininko ūkio sodybos statybą, suderinama su aukštesnės galios teisiniu reguliavimu. Teisėjų kolegijos vertinimu, pirmosios instancijos teismas turėjo patikrinti, ar aptariama nuostata atitiko įstatymų leidėjo valią.
IV.
9. Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmai 2019 m. vasario 1 d. sprendimu pareiškėjo skundą atmetė.
10. Teismas nurodė, kad pareiškėjo prašymas pradėti tyrimą, ar Specialusis planas, toje dalyje, kurioje nustatyta, kad ginčo sklypas patenka į apsaugos ir naudojimo režimo teritoriją ŽŪGK 2.1/MŪGK 1.1 „ekstensyvaus tradicinio ūkininkavimo su intensyviu ūkininkavimu miškų teritorijose“ atitinka aukštesnės galios teisės aktus ir konstitucinius teisėtų lūkesčių, privačios nuosavybės apsaugos ir proporcingumo principus, iš esmės yra grindžiamas tik bendro pobūdžio teiginiais, jame nėra aiškiai suformuluota, kokia apimtimi Specialiojo plano sprendiniai prieštarauja įstatymams bei teisės principams. Teismas rėmėsi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. liepos 31 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. eA-1087-520/2018, kurioje konstatuota, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai atsisakė pradėti Specialiojo plano teisėtumo tyrimą, ir pabrėžta, jog aplinkybė, kad pareiškėjai negali žemės ūkio paskirties žemėje statyti ūkininko sodybos, dar nereiškia, kad jie negali naudoti žemės sklypo pagal jo tiesioginę paskirtį – užsiimti žemės ūkio veikla.
11. Iš byloje esančių rašytinių įrodymų teismas nustatė, jog ginčo sklypas atitinka Ūkininko ūkio įstatymo 11 straipsnio 1 dalyje nustatytus reikalavimus ir pareiškėjas įregistravęs ūkininko ūkį ginčo sklype įgijo teisę pasinaudoti šioje nuostatoje reglamentuota lengvata, jei tai neprieštarauja aukštesnės galios norminiams aktams, tame tarpe, ir teritorijų planavimo dokumentams.
12. Teismas nustatė, kad pagal Bendrojo plano sprendinius ginčo sklypas gali būti naudojamas kaip žemės ūkio ar miškų paskirties žemės sklypas. Specialiojo plano sprendiniai ginčo sklype leidžia statybą tik esamų sodybų ribose, t. y. draudžia pareiškėjui statyti ūkininko ūkio sodybą. Klaipėdos rajono savivaldybės taryba 2015 m. rugsėjo 24 d. sprendimo Nr. T11-289 „Dėl Klaipėdos rajono savivaldybės tarybos 2015-05-28 sprendimo Nr. T11-166 „Dėl Klaipėdos rajono savivaldybės teritorijos kraštovaizdžio tvarkymo specialiojo plano patvirtinimo“ pakeitimo“ 2 punktu pripažino Specialiojo plano sprendinius Bendrojo plano sudedamąja dalimi. Teismas darė išvadą, jog atsakovas pagrįstai konstatavo, jog pareiškėjo organizuojamo kaimo plėtros žemėtvarkos projekto uždaviniai prieštarauja aukštesnės galios teritorijų planavimo dokumento – Specialiojo plano, sprendiniams, ir pagrįstai atsisakė išduoti kaimo plėtros žemėtvarkos projekto planavimo sąlygas. Nei Bendrojo plano, nei Specialiojo plano sprendiniai nedraudžia pareiškėjui naudoti jam priklausančios žemės sklypo dalies pagal tiesioginę paskirtį. Teismas sprendė, kad ginčijamas Sprendimas atitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 8 straipsnio reikalavimus.
V.
13. Pareiškėjas A. B. apeliaciniame skunde prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir priimti naują sprendimą – tenkinti jo skunde išdėstytus reikalavimus. Apeliacinis skundas grindžiamas šiais pagrindiniais argumentais:
13.1. Pirmosios instancijos teismas nepatikrino, ar konkreti Specialiojo plano nuostata, jog ŽŪGK2.1/MŪGK 1.1 kraštovaizdžio tipo reglamento zonoje, į kurią patenka ginčo sklypas, statyba yra galima tik esamų sodybų ribose, ribojanti ūkininko sodybos statybą, buvo suderinama su aukštesnės galios teisiniu reguliavimu, nustatytu Ūkininko ūkio įstatymo 11 straipsnio 1 dalyje, nors LVAT 2018 m. lapkričio 21 d. nutartyje šioje byloje aiškiai nurodė, kad pirmos instancijos teismas privalo ištirti šią nuostatą.
13.2. Teismas nepagrįstai nurodė, kad pareiškėjo prašymas ištirti norminį teisės aktą yra grindžiamas tik bendro pobūdžio teiginiais ir jame nėra aiškiai suformuluota, kokia apimtimi Specialiojo plano sprendiniai prieštarauja įstatymams bei teisės principams, nėra konkrečiai įvardijamos tos Specialiojo plano dalys, kurių teisėtumas turėtu būti ištirtas. Pareiškėjas prašė teismo pasisakyti dėl labai konkretaus Specialiojo plano sprendinio, susijusio su individualia byla.
13.3. Nagrinėjamoje byloje nėra aplinkybių, kurios būtų analogiškos LVAT 2018 m. liepos 31 d. nutartyje administracinėje byloje Nr.eA-1087-520/2018, kuria rėmėsi pirmosios instancijos teismas, suformuotam teisminiam precedentui, ginčo dalykai skirtingi, todėl nėra pagrindo remtis minėta LVAT nutartimi.
13.4. Jei įstatymų leidėjas numatė įstatymu palengvinta tvarka, nustatyta Ūkininko ūkio įstatymo 11 straipsnio 1 dalyje, leisti ūkininkui kurti ūkininko sodybą, tai savivaldybė savo sprendimu negali paneigti šios teisės, nors tai ir numatyta teritorijų planavimo dokumente. Teismas pažeidė įstatymų viršenybės principą. Pareiškėjas atitiko visus Ūkininko ūkio įstatymo 11 straipsnio 1 dalies reikalavimus, todėl pareiškėjui neturėjo būti jokių kliūčių statyti ūkininko sodybą.
13.5. Žemės ūkio ir Aplinkos ministro 2005 m. sausio 20 d. įsakymu Nr.3D-37/D1-40 patvirtintame Žemės naudojimo būdų turinio apraše nurodyta, kad žemės ūkio paskirties žemės sklypams, kurių naudojimo būdas yra „kiti žemės ūkio paskirties žemės sklypai“, priskiriami žemės sklypai, kuriuose galima žemės ūkio veikla: <...> šiuose sklypuose galimi ūkininkų sodybų ir žemės ūkio veiklai ar alternatyviajai veiklai reikalingi statiniai. Taigi, Specialusis planas, panaikinantis žemės naudojimo turinyje numatytą galimybę statyti statinius, akivaizdžiai apribojo pareiškėjo teisę naudoti ginčo sklypą pagal paskirtį. Savivaldybės institucijos nustatytas teisinis reguliavimas įpareigoja daryti tai, kas neįmanoma, t. y. statyti daugiau nei vieną ūkininko sodybą žemės ūkio paskirties žemės sklypuose (leidžiama statyti naują ūkininko sodybą, jei ji jau yra pastatyta), nors to daryti neleidžia Ūkininko ūkio įstatymo 11 straipsnio 1 dalies nuostatos. Tuo buvo pažeistas ne tik principas impossibilium nulla obligatio est (niekas neįpareigojamas daryti to, kas neįmanoma), bet ir konstitucinis principas, kad nuosavybę varžyti galima tik įstatymu, o ne poįstatyminiais aktais.
13.6. Bendrasis planas nedraudžia ginčo sklype pareiškėjui statyti ūkininko sodybą, todėl Specialiojo plano sprendiniai, kurie, teismo nuomone, buvo teisėtai integruoti į tą patį Bendrąjį planą, jo neatitinka, nes būtent Specialiojo plano sprendiniai jų tvirtinimo metu buvo nesuderinti su Bendrojo plano sprendiniais. Teismas nepasisakė, ar Klaipėdos rajono savivaldybės tarybos 2015 m. rugsėjo 24 d. sprendimas Nr. T11-289 pakeitė Bendrojo plano sprendinius, ir kokia teisinė reikšmė, kad Specialusis planas tapo Bendrojo plano sudedamąja dalimi. Teismas nepastebėjo, kad patvirtinant, o vėliau integruojant Specialiojo plano sprendinius į Bendrąjį planą, buvo pažeistos Teritorijų planavimo įstatymo 22 straipsnio 2 dalies ir 4 straipsnio 3 dalies nuostatos.
14. Atsakovas Administracija atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį atmesti.
15. Atsakovas teigia, kad pareiškėjas nenurodė jokių naujų motyvų, kurių pagrindu turėtų būti panaikintas ginčijamas Administracijos 2016 m. spalio 11 d. sprendimas Nr. (5.1.22)-A5-5762 ir atsakovas įpareigotas iš naujo išnagrinėti pareiškėjo 2016 m. spalio 3 d. prašymą. Administracija sutinka su pirmosios instancijos teismo motyvais, kurių pagrindu buvo atsisakyta pradėti Specialiojo plano teisėtumo tyrimą ir pareiškėjo skundas buvo atmestas, mano, jog teismas tinkamai taikė proceso bei materialiosios teisės normas.
Teisėjų kolegija
konstatuoja:
VI.
16. Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl atsakovo Klaipėdos rajono savivaldybės administracijos 2016 m. spalio 11 d. sprendimo Nr. (5.1.22)-A5-5762 „Dėl sąlygų kaimo plėtros žemėtvarkos projektui“, kuriuo netenkintas pareiškėjo 2016 m. spalio 3 d. prašymas išduoti kaimo plėtros žemėtvarkos projekto planavimo sąlygas, teisėtumo ir pagrįstumo.
17. Pareiškėjas siekia suformuoti ūkininko sodybos ūkį, dėl ko ir kreipėsi į Klaipėdos rajono savivaldybės administraciją, o ši tokią galimybę paneigė, motyvuodama tuo, kad ginčo žemės sklypo kaimo plėtros žemėtvarkos projekto rengimo tikslas ir uždaviniai prieštarauja 2015 m. gegužės 28 d. Klaipėdos rajono savivaldybės tarybos sprendimu Nr. T11-166 patvirtintiems Klaipėdos rajono kraštovaizdžio tvarkymo specialiojo plano sprendiniams, kuriuose numatyta, jog statyba galima tik esamų sodybų ribose.
18. Byloje nustatyta, kad Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos 2015 m. gegužės 28 d. sprendimu Nr. T11-166 buvo patvirtintas Klaipėdos rajono savivaldybės teritorijos kraštovaizdžio tvarkymo specialusis planas, o Klaipėdos rajono savivaldybės tarybos 2015 m. rugsėjo 24 d. sprendimu Nr. T11-289 minėtas 2015 m. gegužės 28 d. sprendimas Nr. T11-166 papildytas 2 punktu, kuriuo nustatyta, kad Specialiojo plano sprendiniai yra Klaipėdos rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano (patvirtinto Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos 2011 m. vasario 24 d. sprendimu Nr. T11-111) sudedamoji dalis. Iš Bendrojo plano sprendinių matyti, kad ginčo žemės sklypas patenka į Z-M teritoriją, plane pažymėtą indeksais Ž 3.1 (bendrosios ekologinės apsaugos) ir M 4.1 (intensyvaus tradicinio ūkininkavimo). Specialiojo plano ištraukoje nurodyta, jog ginčo žemės sklypas patenka į teritoriją, plane pažymėtą indeksais MŪGK 1.1 (intensyvaus tradicinio ūkininkavimo) ir ŽŪGK 2.1 (ekstensyvaus tradicinio ūkininkavimo). Specialiojo plano 3.8 lentelėje „Ūkinio (gamybinio) prioriteto gamtinio kraštovaizdžio apsaugos ir naudojimo reglamentai“, skiltyje, pavadintoje „Kraštovaizdžio tipo indeksas“, pažymėta, kad šio tipo kraštovaizdyje statyba galima tik esamų sodybų ribose.
19. Ginčijamu sprendimu pirmosios instancijos teismas konstatavo, kad Klaipėdos rajono savivaldybės administracija 2016 m. spalio 11 d. sprendimu Nr. (5.1.22)-A5-5762 „Dėl sąlygų kaimo plėtros žemėtvarkos projektui“ pagrįstai ir teisėtai atsisakė tenkinti pareiškėjo 2016 m. spalio 3 d. prašymą Nr. KPZP26700 išduoti kaimo plėtros žemėtvarkos projekto planavimo sąlygas, pripažinus, jog pareiškėjo organizuojamo kaimo plėtros žemėtvarkos projekto uždaviniai prieštarauja aukštesnės galios teritorijų planavimo dokumento – Klaipėdos rajono kraštovaizdžio tvarkymo specialiojo plano sprendiniams. Tačiau tokia išvada nėra pakankamai pagrįsta.
20. Su analogiška pirmosios instancijos teismo išvada nesutikdamas Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nagrinėdamas šią bylą, 2018 m. lapkričio 21 d. nutartyje pabrėžė, kad konstatavimas apie apelianto siekio (ūkininko sodybos statyba) prieštaravimą aukštesnės galios norminiams aktams – abstraktaus pobūdžio. Nurodžiusi į Ūkininko ūkio įstatymo 11 straipsnio 1 dalį, kaip vieną iš pagrindinių teisinių reguliavimų, suponuojančių galimybę ūkininko ūkio sodybos statybai, pagal įstatymų leidėjo valią, jei yra numatoma statyti tik vieną ūkininko ūkio sodybą, jei būsima statyba nepateks į miestams po 1995 m. birželio 1 d. nustatyta tvarka priskirtas teritorijas ir jei statyba bus vykdoma nuosavybės teise priklausančiame žemės ūkio paskirties žemės sklype, kuris yra ne mažesnis kaip 0,5 hektaro, teisėjų kolegija konstatavo, kad atitikus numatytas sąlygas, ūkininko ūkio sodybos statybai kliūčių neturėtų kilti. Pirmosios instancijos teismui neatlikus patikros pagal ką tik nurodytus reikalavimus, argumentacija dėl prieštaravimo aukštesnės galios norminiams aktams, inter alia (be kita ko) Ūkininko ūkio įstatymui, buvo pripažinta niekuo nepagrįsta. Dar daugiau – apeliacinės instancijos teismas, atkreipęs dėmesį į tai, kad teisė į ūkininko ūkio sodybos statybą buvo paneigta ir tuo pagrindu, kad tai nesuderinama su teritorijų planavimo dokumentais, t. y. 2015 m. gegužės 28 d. Klaipėdos rajono savivaldybės tarybos sprendimu Nr. T11-166, kuriuo buvo patvirtinti Klaipėdos rajono kraštovaizdžio tvarkymo plano sprendiniai, tame tarpe, aptartas sprendinys, jog statyba yra galima tik esamų sodybų ribose, pareiškėjo (apelianto) žemės sklypui patekus (jį priskyrus) į ŽŪGK2.1/MŪGK 1.1 teritoriją (kraštovaizdžio tipo reglamentui), nurodė, kad pirmosios instancijos teismas turi pareigą patikrinti ar Klaipėdos rajono savivaldybės tarybos sprendimu nustatytas teisinis reguliavimas, ribojantis ūkininko ūkio sodybos statybą, buvo suderintas su aukštesnės galios teisiniu reguliavimu, ar aptariama ribojanti nuostata atitiko įstatymų leidėjo valią. Tačiau šios pareigos pirmosios instancijos teismas neįvykdė.
21. Bendrąjį planą ir Specialųjį planą laikant norminiais administraciniais teisės aktais pirmosios instancijos teismas pagrįstai nurodė, kad ginčai dėl norminių administracinių teisės aktų teisėtumo nagrinėjami Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) II skyriuje nustatyta tvarka. Norminio administracinio teisės akto teisėtumas, kai tai susiję su individualiąja administracine, byla gali būti tiriamas, kai to prašo ABTĮ 23 straipsnio 1 dalyje nurodyti subjektai, kai teisme yra nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo (ABTĮ 113 str. 1 d.), arba kai nagrinėdamas individualiąją bylą pats teismas suabejoja norminio administracinio akto, kuris turėtų būti taikomas konkrečioje byloje, teisėtumu (ABTĮ 113 str. 3 d.). Pagal ABTĮ 113 straipsnio prasmę norminio akto tyrimas atliekamas išimtiniais atvejais, kai kitokiu būdu negalima pasiekti teisinio rezultato, t. y. tuo atveju, kai teisingas bylos išsprendimas bei galbūt pažeistos teisės gynimas įmanomas tik ištyrus norminio administracinio akto teisėtumą. Minėta, tokio tyrimo būtinybę buvo nurodęs apeliacinės instancijos teismas.
22. Bylos dėl šių aktų atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui pagrindas yra teisiškai motyvuota abejonė (teisiniai argumentai, kuriais pareiškėjas grindžia savo abejonę), kad visas aktas ar jo dalis prieštarauja aukštesnės teisinės galios aktams pagal: 1) normų turinį; 2) reguliavimo apimtį; 3) formą; 4) nustatytą priėmimo, pasirašymo, paskelbimo ar įsigaliojimo tvarką (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2014 m. lapkričio 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A442-1586/2014). Administracinių teismų kompetencijai nepriskiriama tirti norminių administracinių aktų atitikties žemesnės teisinės galios nei Vyriausybės nutarimai teisės aktams (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. sausio 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A525-223/2012; 2013 m. liepos 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I143-24/2013; kt.).
23. Pirmosios instancijos teismas sprendime pagrindė savo poziciją dėl pareiškėjo argumentų nepakankamumo prašymui dėl norminio administracinio akto atitikimo aukštesnės galios teisės aktams tyrimo pagrįsti. Tik šiuo aspektu reikšminga ir teismo nurodyta Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis administracinėje byloje Nr. eA-1087-520/2018 (žr. nutarties 50 p.), kurioje nagrinėtas ginčas buvo panašaus pobūdžio, tačiau skyrėsi faktinėmis aplinkybėmis ir šalių pozicijomis. Tačiau nagrinėjamu atveju, atsižvelgus į apeliacinio teismo nuorodas, nėra pateikiamas vertinimas ir negrindžiama pozicija, kodėl teismui nekyla abejonių dėl taikytino norminio akto teisėtumo (ABTĮ 113 straipsnio 2 dalies 5 punktas).
24. Sprendime pirmosios instancijos teismas pažymėjo, kad Bendrojo plano tekstinės dalies 5.3.1 „Žemės ūkio paskirties teritorijų naudojimas“ 13.3 punktas teigia, jog visose žemės ūkio paskirties teritorijose, išskyrus gamtiniu ir kultūriniu požiūriu saugomas teritorijas, gyvenamosios ir kitos paskirties statinių statyba galima ūkininkų sodyboms pagal žemėtvarkos planavimo dokumentą parinktose vietose – teisės aktų nustatytomis sąlygomis (tik gyvenamasis namas ir žemės ūkio paskirties pastatai privačios žemės plotuose, ne mažesniuose kaip 0,5 ha) t. y. numatyta Ūkininkų ūkio įstatymo 11 straipsnio 1 dalyje reglamentuota išimtis ir lengvata, supaprastinanti teritorijų planavimo procesą ūkininko ūkio sodybos statybai, o įvertinęs Bendrojo plano sprendinius konstatavo, jog ginčo sklypas gali būti naudojamas kaip žemės ūkio ar miškų paskirties žemės sklypas.
25. Nagrinėjamu atveju svarbu, kad ribojimas statyti ūkininko ūkio sodybą tik esamų sodybų ribose atsirado Klaipėdos miesto savivaldybės tarybai 2015 m. gegužės 28 d. sprendimu Nr. T11-166 (su 2015 m. rugsėjo 24 d. sprendimo Nr. T11-289 pakeitimais) patvirtinus Klaipėdos rajono savivaldybės teritorijos kraštovaizdžio tvarkymo specialųjį planą, t. y. pakeitus ginčo teisiniams santykiams reikšmingą reguliavimą, o toks pakeitimas laikytinas esminiu.
26. Nagrinėdamas administracinę bylą Nr. eI-6-502/2017, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2017 m. balandžio 11 d. sprendime nurodė, kad tinkamas diskrecijos naudojimasis nustatant teisinį reguliavimą neatsiejamas ir nuo kitų reikalavimų teisėkūrai, inter alia (be kita ko) išplaukiančių iš konstitucinio teisinės valstybės principo, atsakingo valdymo, gero administravimo principų ir pažymėjo, kad Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas ne kartą savo nutarimuose yra konstatavęs, kad teisinio tikrumo ir teisinio aiškumo imperatyvas suponuoja tam tikrus privalomus reikalavimus teisiniam reguliavimui: jis, be kita ko, privalo būti aiškus ir darnus, teisės normos turi būti formuluojamos tiksliai, jose negali būti dviprasmybių (Konstitucinio Teismo 2003 m. gegužės 30 d., 2004 m. sausio 26 d., 2006 m. gruodžio 21 d., 2009 m. rugsėjo 2 d. nutarimai, 2010 m. balandžio 20 d. sprendimas). Taip pat Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas yra konstatavęs ir tai, kad leidžiant teisės aktus turi būti paisoma teisėkūros procedūrinių reikalavimų, taip pat ir tų, kuriuos yra nusistatęs pats teisėkūros subjektas (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2004 m. gruodžio 29 d., 2005 m. rugsėjo 29 d. nutarimai). Be pirmiau minėto proporcingumo principo Teisėkūros pagrindų įstatymas taip pat reikalauja laikytis atvirumo ir skaidrumo (3 str. 2 d. 4 p.), efektyvumo (3 str. 2 d. 5 p.), aiškumo (3 str. 2 d. 6 p.), sistemiškumo (3 str. 2 d. 7 p.) principų. Iš Viešojo administravimo įstatyme įtvirtintų principų taip pat pažymėtinas objektyvumo reikalavimas, reiškiantis, kad administracinio sprendimo priėmimas ir kiti oficialūs viešojo administravimo subjekto veiksmai turi būti nešališki ir objektyvūs (3 str. 2 p.). Siekiant užtikrinti šiuos principus, norminiai administraciniai aktai priimami įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatyta tvarka, laikantis procedūrinių reikalavimų.
27. Teisėkūros pagrindų įstatyme reglamentuojami teisėkūros principai, procesas ir tvarka. Iš šios tvarkos elementų paminėtina, kad prieš nustatant naują ar iš esmės keičiant esamą teisinį reguliavimą, gali būti parengta numatomo teisinio reguliavimo koncepcija, kurioje pateikiama esamos padėties analizė, nurodomos spręstinos problemos, numatomo teisinio reguliavimo tikslas, principai ir pagrindinės nuostatos, galimos teigiamos ir neigiamos numatomo teisinio reguliavimo pasekmės, numatomą teisinį reguliavimą pagrindžiančios nuostatos, kita svarbi informacija (12 str.). Taip pat tai, kad rengiant teisės akto, kuriuo numatoma reglamentuoti iki tol nereglamentuotus santykius, taip pat kuriuo iš esmės keičiamas teisinis reguliavimas, projektą, privalo būti atliekamas numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimas. Šio vertinimo išsamumas turi būti proporcingas galimoms numatomo teisinio reguliavimo pasekmėms. Sprendimą dėl numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo priima teisės akto projekto rengėjas (15 str. 1 d.). Atliekant numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimą, nustatomas galimas teigiamas ir neigiamas poveikis to teisinio reguliavimo sričiai, asmenims ar jų grupėms, kuriems bus taikomas numatomas teisinis reguliavimas (15 str. 2 d.). Be kita ko, Teisėkūros pagrindų įstatyme reglamentuojama konsultavimosi su visuomene procedūra (7 str.), kuri suprantama, kaip teisėkūros iniciatyvas pareiškiančių, teisės aktų projektus rengiančių, teisės aktus priimančių ir (ar) teisinio reguliavimo stebėseną atliekančių subjektų veiksmai, apimantys teisėkūros iniciatyvų, teisės aktų projektų pateikimą visuomenei susipažinti, informavimą apie atliekamą teisinio reguliavimo stebėseną, taip pat gautų asmenų pasiūlymų įvertinimą ir šio įvertinimo rezultatų paskelbimą. Su visuomene turi būti konsultuojamasi laiku ir dėl esminių klausimų (konsultavimosi efektyvumas), taip pat tiek, kiek yra būtina (konsultavimosi proporcingumas) (7 str. 2, 3 d.).
28. Išdėstytos nuostatos pagrindžia, kad vykdant reglamentavimo veiklą teisės aktuose yra įtvirtintos procedūrinės galimybės teisėkūros subjektui nustatyti priimamo teisinio reguliavimo prielaidas (faktines situacijos aplinkybes, šias aplinkybes patvirtinančius tam tikrus duomenis), visapusiškai įvertinti priimamų teisės normų (teisės akto projekto) teigiamas ir neigiamas pasekmes, ir tai pateikti teisės akto projekto lydimuosiuose dokumentuose ar pačiame teisės akte (jo prieduose). Šių procedūrinių galimybių išnaudojimas teisėkūros procese, atsižvelgiant į konkrečią reglamentavimo sritį ir nustatomų teisės normų pobūdį, sudaro prielaidas ne tik priimti teisėtus inter alia (be kita ko) proporcingus, objektyvius ir aiškius norminius administracinius aktus, bet ir užtikrina, jog atsižvelgiant į teisėkūros subjekto pateiktą priimamo teisinio reguliavimo pagrindimą, bus galima tinkamai atlikti priimtų teisinio reguliavimo nuostatų teisėtumo teisminę patikrą. Šiame kontekste pažymėtina, kad Europos Sąjungos teisė iš Europos Sąjungos teisės aktų leidėjo reikalauja motyvuoti priimamus bendro pobūdžio aktus (Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 296 str. (buvęs EB sutarties 253 str.)).
29. Apibendrinęs teismas pažymėjo, kad teisėkūros subjekto diskrecija, kad ir esanti labai plati, negali būti aiškinama, kaip paneigianti viešojo administravimo subjekto pareigą apskritai pagrįsti savo priimamus sprendimus, todėl, priimant konkretų norminį administracinį aktą (nustatant konkrečias teisės normas), turi būti aiškūs faktai, argumentai, teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi. Nustatomo teisinio reguliavimo pagrindimas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas. Tokio pagrindimo stoka apsunkina administracinio teismo atliekamą tokių aktų teisėtumo patikrą, ypač kai administracinis aktas, kurio teisėtumas yra tiriamas, reglamentuoja specialių žinių reikalaujančią sritį. Viešojo administravimo subjektui tenkanti pareiga pagrįsti savo priimamus sprendimus negali būti perkelta teisingumą vykdančiai institucijai (LVAT 2017 m. balandžio 11 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. eI-6-502/2017). Kaip minėta, norminio administracinio akto teisėtumo patikrai numatyta ABTĮ II skyriuje nustatyta tvarka.
30. Svarstant norminio akto patikros iniciavimo klausimą atkreiptinas dėmesys, kad atsakovui, kaip viešojo administravimo subjektui, šiuo atveju vykdančiam administracinio reglamentavimo veiklą (viešojo administravimo subjekto veiklą, apimančią norminių administracinių aktų priėmimą įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti) taikomi bendrieji konstituciniai principai (inter alia atsakingo valdymo, teisinės valstybės, teisingumo, teisės viršenybės (teisėtumo), teisėtų lūkesčių apsaugos, proporcingumo), kurie, be kita ko, įtvirtinti ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatyme. Pažymėtina, kad Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnyje nustatytais principais yra grindžiamas geras administravimas, kuris teisėkūros veikloje neatsiejamas nuo konstitucinio atsakingo valdymo principo. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas ne kartą yra nurodęs, kad pagal Konstituciją paisydamos atsakingo valdymo principo, visos valstybės institucijos ir pareigūnai turi vykdyti savo funkcijas vadovaudamiesi Konstitucija, teise, veikdami Tautos ir Lietuvos valstybės interesais, tinkamai įgyvendinti jiems Konstitucijos ir įstatymų suteiktus įgaliojimus (Konstitucinio Teismo 2012 m. spalio 26 d., 2012 m. lapkričio 10 d. išvados, 2014 m. gegužės 27 d., 2015 m. birželio 11 d. nutarimai). Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje ne kartą konstatuota tai, kad konstitucinis teisės viešpatavimo imperatyvas reiškia, kad valdžios laisvę riboja teisė, kuriai privalo paklusti visi teisinių santykių subjektai, neišskiriant nė teisėkūros subjektų (pvz., Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2007 m. rugpjūčio 13 d., 2015 m. lapkričio 19 d. nutarimai).
31. Dėl išdėstytų priežasčių Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija konstatuoja, kad skundžiamas pirmosios instancijos teismo sprendimas negali būti pripažintas pagrįstu ir teisėtu. Todėl apeliacinis skundas tenkinamas iš dalies – sprendimas panaikinamas, byla grąžinama pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 4 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Pareiškėjo A. B. apeliacinį skundą tenkinti iš dalies.
Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2019 m. vasario 1 d. sprendimą panaikinti ir bylą perduoti pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Laimutis Alechnavičius
Artūras Drigotas
Virginija Volskienė