Administracinė byla Nr. eI-11-822/2023

Teisminio proceso Nr. 3-66-3-00034-2023-2

Procesinio sprendimo kategorijos: 4.1; 29.1.2; 29.3

(S)

 

 

 

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

 

S P R E N D I M A S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

 

2023 m. lapkričio 22 d.

Vilnius

 

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Artūro Drigoto, Ryčio Krasausko, Ivetos Pelienės, Ernesto Spruogio ir Skirgailės Žalimienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja),

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo norminę administracinę bylą pagal pareiškėjo Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymą ištirti, ar Informavimo apie žemės ūkio produktus ir jų pardavimų skatinimo vidaus rinkoje ir trečiosiose šalyse programų administravimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2012 m. liepos 12 d. įsakymu Nr. 3D-585 (2021 m. rugpjūčio 26 d. įsakymo Nr. 3D-527 redakcija, galiojanti nuo 2021 m. rugsėjo 1 d.), 442 punktas neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punktui.

 

Išplėstinė teisėjų kolegija

 

n u s t a t ė:

 

I.

 

1.       Pareiškėjas Vilniaus apygardos administracinis teismas (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą, prašydamas ištirti, ar Informavimo apie žemės ūkio produktus ir jų pardavimų skatinimo vidaus rinkoje ir trečiosiose šalyse programų administravimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2012 m. liepos 12 d. įsakymu Nr. 3D-585 (2021 m. rugpjūčio 26 d. įsakymo Nr. 3D-527 redakcija, galiojanti nuo 2021 m. rugsėjo 1 d.) (toliau – ir Taisyklės) 442 punktas neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 5 straipsnio 1 dalies 1 punktui.

2.       Pareiškėjas nurodo, kad individualioje byloje ginčas kilo dėl Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir NMA) 2021 m. spalio 7 d. sprendimo Nr. SKP-43 „Dėl nepagrįstai išmokėtų lėšų susigrąžinimo“, 2021 m. spalio 7 d. sprendimo Nr. SKP-44 „Dėl nepagrįstai išmokėtų lėšų susigrąžinimo“ ir 2021 m. spalio 7 d. sprendimo Nr. SKP-45 „Dėl nepagrįstai išmokėtų lėšų susigrąžinimo“ (toliau visi kartu – ir Sprendimai), kuriais NMA nutarė susigrąžinti viešajai įstaigai (toliau – ir VšĮ) Baltijos maisto organizacija (toliau – ir BMO) nepagrįstai išmokėtas 489 240,52 Eur paramos lėšas pagal tris BMO vykdytas informavimo programas, NMA 2021 m. spalio 15 d. rašto Nr. BR6-7225 „Dėl skolos susidarymo ir išskaičiavimo“ (toliau – ir Raštas) ir Lietuvos administracinių ginčų komisijos 2021 m. gruodžio 23 d. sprendimo Nr. 21R-846 (AG-786/05-2021), kuriuo Sprendimai ir Raštas palikti galioti, teisėtumo ir pagrįstumo.

3.       Pareiškėjas teigia, kad byloje, be kita ko, yra kilęs ginčas dėl NMA įgaliojimų priimti sprendimus, įgyvendinant 2007 m. gruodžio 17 d. Tarybos reglamentą (EB) Nr. 3/2008 dėl žemės ūkio produktams skirtų informavimo ir skatinimo priemonių vidaus rinkoje ir trečiosiose šalyse (OL 2008 L 3, p. 1), su paskutiniais pakeitimais, padarytais 2009 m. vasario 19 d. Tarybos reglamentu (EB) Nr. 153/2009 (OL L 2009, 51, p.1) (toliau – ir Reglamentas Nr. 3/2008) bei 2008 m. birželio 5 d. Komisijos reglamentą (EB) Nr. 501/2008, kuriuo nustatomos išsamios Tarybos reglamento (EB) Nr. 3/2008 dėl žemės ūkio produktams skirtų informavimo ir skatinimo priemonių vidaus rinkoje ir trečiosiose šalyse taikymo taisyklės (OL L 2008, 147, p. 3), su paskutiniais pakeitimais, padarytais 2013 m. liepos 30 d. Komisijos įgyvendinimo reglamentu (ES) Nr. 737/2013 (OL L 2013, 204, p. 26) (toliau – ir Reglamentas Nr. 501/2008) Reglamente Nr. 3/2008 priemonėms įgyvendinti. Reglamento Nr. 501/2008 26 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad jeigu lėšos išmokamos nepagrįstai, tų lėšų gavėjas privalo jas grąžinti ir sumokėti palūkanas už laikotarpį nuo išmokėjimo iki grąžinimo.

4.       Pareiškėjas teigia, kad įgaliojimų suteikimo formos ir turinio reikalavimus nustato VAĮ. NMA yra biudžetinė įstaiga, todėl akivaizdu, kad įgaliojimai priimti Sprendimus nebuvo suteikti įstatymu, kaip tai numato VAĮ 5 straipsnio 1 dalies 1 punkto a papunktis, todėl laikytina, kad įgaliojimų suteikimas turėtų atitikti minėtos dalies b papunkčio kriterijus. VAĮ 5 straipsnio 1 dalies 1 punkte nustatyta, kad: „kolegialioms ar vienasmenėms valstybės ar savivaldybių institucijoms, biudžetinėms įstaigoms, regionų plėtros taryboms, Lietuvos bankui, Lietuvos kariuomenei viešojo administravimo įgaliojimai gali būti suteikti: <...> b) įstatymų įgaliotos valstybės ar savivaldybės institucijos priimtu teisės aktu, kai tame teisės akte ši institucija, vadovaudamasi įstatymu, reglamentuojančiu bendrą tam tikros visuomenės gyvenimo srities viešojo administravimo subjektų sudarymo ir veiklos tvarką, nurodo veikiantį ar numatomą steigti viešojo administravimo subjektą (jo pavadinimą, paskirtį, teisinę formą, santykius su kitais viešojo administravimo subjektais) ir nustato šiam subjektui konkrečius viešojo administravimo įgaliojimus. Vilniaus apygardos administracinio teismo vertinimu, pagal VAĮ 5 straipsnio 1 dalies 1 punkto b papunktį reikalaujama, kad: 1) įgaliojimą suteikianti institucija būtų įgaliota įstatymu; 2) suteikianti įgaliojimus institucija vadovaujasi įstatymu, reglamentuojančiu bendrą tam tikros visuomenės gyvenimo srities viešojo administravimo subjektų sudarymo ir veiklos tvarką; 3) nurodomas veikiantis ar numatomas steigti viešojo administravimo subjektas; 4) šiam subjektui nustatomi konkretūs viešojo administravimo įgaliojimai (toliau – ir „B“ Reikalavimai).

5.       Pareiškėjas nurodo, kad NMA savo įgaliojimus kildina iš dviejų teisės aktų: 1) Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2006 m. spalio 11 d. nutarimo Nr. 987 „Dėl valstybės institucijų, savivaldybių ir kitų juridinių asmenų, atsakingų už Europos žemės ūkio garantijų fondo priemonių įgyvendinimą, paskyrimo“ (toliau ir – Nutarimas Nr. 987) 2 punkto: „Nustatyti, kad NMA atsakinga už EŽŪGF priemonių administravimą, lėšų mokėjimą, apskaitą ir kontrolę, sumų, laikomų EŽŪGF priskirtosiomis įplaukomis, valdymą, taip pat atlieka specialiojo departamento funkcijas, numatytas Reglamente (ES) Nr. 1306/2013.“; 2) Taisyklių 3, 441, 442 punktų.

6.       Dėl Nutarimo Nr. 987, kaip NMA įgaliojimų pagrindo, pareiškėjas teigia, kad Lietuvos Respublikos žemės ūkio, maisto ūkio ir kaimo plėtros įstatymo (toliau – ir ŽŪMŪKPĮ) 1 straipsnyje nustatyta, jog šis įstatymas nustato žemės ūkio, maisto ūkio ir kaimo plėtros politikos tikslus, Lietuvos Respublikos valstybės, Europos Sąjungos (toliau ­– ir ES) paramos žemės ūkiui, maisto ūkiui ir kaimo plėtrai (toliau – valstybės ir Europos Sąjungos parama) įgyvendinimo principus, valstybės ir Europos Sąjungos paramos priemones, šias priemones ir žemės ūkio, maisto ūkio ir kaimo plėtros politiką įgyvendinančias bei žemės ūkio, maisto ūkio oficialiąją statistiką ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ir kaimo verslo registrą tvarkančias valstybės ir savivaldybių institucijas, įstaigas ir kitus juridinius asmenis. Taigi jis laikytinas VAĮ 5 straipsnio 1 dalies 1 punkte nurodytu įstatymu, reglamentuojančiu aptariamos visuomenės gyvenimo srities viešojo administravimo subjektų sudarymo ir veiklos tvarką. ŽŪMŪKPĮ 8 straipsnio 1 dalis (redakcija, galiojusi Sprendimų priėmimo metu, nuo 2018 m. spalio 1 d. iki 2023 m. sausio 3 d.) nustato, kad: „Valstybės ir Europos Sąjungos paramos priemones administruoja Žemės ūkio ministerija, valstybės įmonė Žemės ūkio duomenų centras, viešoji įstaiga Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūra, Vyriausybės įgaliotos institucijos ir savivaldybių institucijos pagal įstatymų nustatytą kompetenciją“. Šioje dalyje nėra aptarta NMA kompetencija, taigi negalima teigti, kad ši norma sudaro pagrindą Vyriausybei suteikti viešojo administravimo įgaliojimus NMA. ŽŪMŪKPĮ 8 straipsnio 2 dalis nustato, kad: „Valstybės ir Europos Sąjungos paramos lėšų mokėjimo, apskaitos ir kontrolės funkcijas atlieka Žemės ūkio ministerija ir kitos Vyriausybės įgaliotos institucijos“. Ši norma galėtų būti NMA įgaliojimų pagrindas, jeigu įgaliojimus suteiktų Vyriausybė, vadovaudamasi ŽŪMŪKPĮ (1 ir 2 „B“ Reikalavimai). Vis tik Nutarimo Nr. 987 preambulėje Reglamentas Nr. 3/2008 nėra nurodytas (tik paminėta, kad vadovaujamasi Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) Nr. 1144/2014 dėl informacijos apie žemės ūkio produktus teikimo ir jų pardavimo skatinimo priemonių, įgyvendinamų vidaus rinkoje ir trečiosiose šalyse, kuriuo panaikinamas Tarybos reglamentas (EB) Nr. 3/2008). Taigi, pareiškėjo vertinimu, Nutarimas Nr. 987 nereguliuoja priemonių, susijusių su Reglamento Nr. 3/2008 įgyvendinimu. Pareiškėjas pažymi, kad nustatymas, jog NMA yra „atsakinga už EŽŪGF priemonių administravimą, lėšų mokėjimą, apskaitą ir kontrolę“ yra pernelyg abstraktus, kad atitiktų 4 „B“ Reikalavimą (subjektui nustatomi konkretūs viešojo administravimo įgaliojimai), nes jokie konkretūs viešojo administravimo įgaliojimai (kaip pavyzdžiui, priimti konkrečius sprendimus) nėra suteikiami. Papildomai pareiškėjas pažymi, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2008 m. vasario 13 d. nutarimu Nr. 137 patvirtintose Grąžintinų lėšų, susidariusių įgyvendinant Europos Sąjungos žemės ūkio fondų priemones, administravimo taisyklėse (toliau – ir Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintos Grąžintinų lėšų taisyklės) administruojančios ir vykdomosios institucijos funkcijos atskirtos. Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintų Grąžintinų lėšų taisyklių 3.1 punktas nustato, kad administruojančioji institucija – NMA. Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintų Grąžintinų lėšų taisyklių 3.12 punkte nustatyta kad: „vykdomoji institucija – <...> 2006 m. spalio 11 d. nutarimu Nr. 987 „Dėl valstybės institucijų, savivaldybių ir kitų juridinių asmenų, atsakingų už Europos žemės ūkio garantijų fondo priemonių įgyvendinimą, paskyrimo“ <...> paskirta institucija, atsakinga už sprendimo dėl paramos suteikimo ir (arba) grąžintinų lėšų nustatymo administruojant ES žemės ūkio fondų priemones (toliau – priemonės) priėmimą“. Tai reiškia, kad administruojančiosios institucijos ir vykdomosios institucijos funkcijos pagal turinį yra skirtingos, taigi administruojančiajai institucijai pagal nutylėjimą nėra priskirtina funkcija priimti sprendimą dėl grąžintinų lėšų nustatymo. Nutarimas Nr. 987, į kurį pateikiama nuoroda apibūdinant vykdomosios institucijos įgaliojimus, nesuteikia NMA nei vykdomosios institucijos įgaliojimų, nei įgaliojimų priimti sprendimus dėl grąžintinų lėšų nustatymo. Pareiškėjas vertina, kad visais atvejais įgaliojimas priimti sprendimus dėl netinkamų finansuoti lėšų susigrąžinimo įgyvendinant Reglamentą Nr. 3/2008 neatsiranda Nutarimo Nr. 987 pagrindu.

7.       Dėl Taisyklių, kaip NMA įgaliojimų pagrindo, pareiškėjas nurodo, kad Taisyklės priimtos vadovaujantis Reglamentu Nr. 3/2008 bei Reglamentu Nr. 501/2008. Taisyklių 3 punkte nustatyta, kad: „Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Žemės ūkio ministerijos <...>, turėdama pagrįstos informacijos, kad Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūra neturi įgaliojimų imtis reikiamų veiksmų ar nesiėmė veiksmų, kurių reikia imtis pagal teisės aktus, juos gali atlikti už Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūrą“. Taisyklių 441 punktas nustato, kad: „Nacionalinė mokėjimo agentūra, turėdama pagrįstos informacijos, kad Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūra neturi įgaliojimų imtis reikiamų veiksmų ar nesiėmė veiksmų, kurių reikia imtis pagal teisės aktus, priima galutinius sprendimus dėl paramos lėšų išmokėjimo pagal žemės ūkio ir maisto produktams skirtas informavimo ir pardavimų skatinimo priemones vidaus rinkoje ir trečiosiose šalyse“. Taisyklių 442 punktas įtvirtina, kad: „Nacionalinė mokėjimo agentūra, turėdama pagrįstos informacijos, kad Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūra neturi įgaliojimų imtis reikiamų veiksmų ar nesiėmė veiksmų, kurių reikia imtis pagal teisės aktus, priima sprendimus dėl neteisėtai išmokėtų ir (arba) panaudotų lėšų sugrąžinimo bei kitų pagal teisės aktus ir (ar) paramos sutartis reikalaujamų grąžinti lėšų sugrąžinimo“. Pareiškėjas pažymi, jog Taisykles patvirtino Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministras. Pagal 1 ir 2 „B“ Reikalavimus žemės ūkio ministras turėtų būti įstatymų įgaliotas suteikti įgaliojimus ir vadovautis įstatymu, reglamentuojančiu bendrą tam tikros visuomenės gyvenimo srities viešojo administravimo subjektų sudarymo ir veiklos tvarką. Tačiau ŽŪMŪKPĮ, kuris ir reguliuoja aptariamos visuomenės gyvenimo srities viešojo administravimo subjektų sudarymo ir veiklos tvarką, nenumato įgaliojimų žemės ūkio ministrui suteikti viešojo administravimo įgaliojimus šioje srityje, taip pat įsakyme, kuriuo patvirtintos Taisyklės, nėra nuorodos į ŽŪMŪKPĮ.

8.       Pareiškėjas vertina, kad Taisyklės savarankiškai negali būti laikomos tinkamu viešojo administravimo įgaliojimų šaltiniu. Taisyklių 442 punktas suformuluotas kaip pavedantis NMA priimti sprendimus dėl neteisėtai išmokėtų ir (arba) panaudotų lėšų sugrąžinimo bei kitų pagal teisės aktus ir (ar) paramos sutartis reikalaujamų grąžinti lėšų sugrąžinimo. Kadangi Nutarimas Nr. 987 nelaikytinas viešojo administravimo įgaliojimų šaltiniu, Taisyklės taip pat negalėjo numatyti NMA funkcijų, kurioms reikalingas viešojo administravimo įgaliojimas. Todėl pareiškėjui kyla abejonė dėl Taisyklių 442 punkto atitikties VAĮ 5 straipsnio 1 dalies 1 punktui dėl to, kad jis neatitinka minėtame įstatyme nustatytiems viešojo administravimo įgaliojimų suteikimo formos ir turinio reikalavimams. Tuo pačiu kyla abejonė dėl tokio reguliavimo atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtintam teisinės valstybės principui, kuris apima ir teisėtumo reikalavimą, kuris šiuo atveju galimai pažeistas netinkamai suteikus viešojo administravimo įgaliojimus.

9.       Atsakovas Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerija (toliau – ir atsakovas, Žemės ūkio ministerija) atsiliepime į pareiškėjo pareiškimą nurodo, kad Taisyklių 442 punktas neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui bei VAĮ 5 straipsnio 1 dalies 1 punktui.

10.       Atsakovas atkreipia dėmesį, kad BMO sutartį pasirašė su valstybės įmone (toliau – ir VĮ) Lietuvos žemės ūkio ir maisto produktų rinkos reguliavimo agentūra, o ŽŪMŪKPĮ 8 straipsnio 1 dalyje (redakcija, galiojusi iki 2018 m. gegužės 31 d.) buvo nustatyta, kad valstybės ir Europos Sąjungos paramos priemones administruoja ir įgyvendina Žemės ūkio ministerija, valstybės įmonė Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centras, VĮ Lietuvos žemės ūkio ir maisto produktų rinkos reguliavimo agentūra, savivaldybių institucijos pagal įstatymų nustatytą kompetenciją. Nutarimo Nr. 987 (redakcija, galiojusi iki 2018 m. rugsėjo 19 d.) 3.5.1 papunktyje VĮ Lietuvos žemės ūkio ir maisto produktų rinkos reguliavimo agentūrai buvo deleguota atitinkama funkcija. Tačiau 2018 m. gegužės 31 d. įstatymu Nr. XIII-1213 buvo pakeistas ŽŪMŪKPĮ. Naujos redakcijos ŽŪMŪKPĮ 8 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad valstybės ir ES paramos priemones administruoja Žemės ūkio ministerija, VĮ Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centras, viešoji įstaiga Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūra, Vyriausybės įgaliotos institucijos ir savivaldybių institucijos pagal įstatymų nustatytą kompetenciją. ŽŪMŪKPĮ 4 straipsnio 4 dalies 4 punkte nurodyta, kad VšĮ Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūra administruoja informavimo apie žemės ūkio ir maisto produktus ir jų pardavimo skatinimo priemones, nustatytas 2014 m. spalio 22 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamente (ES) Nr. 1144/2014 dėl informacijos apie žemės ūkio produktus teikimo ir jų pardavimo skatinimo priemonių, įgyvendinamų vidaus rinkoje ir trečiosiose šalyse, kuriuo panaikinamas Tarybos reglamentas (EB) Nr. 3/2008.

11.       Atsakovas nurodo, kad Vyriausybės 2018 m. liepos 18 d. nutarimu Nr. 708 „Dėl valstybės įmonės Lietuvos žemės ūkio ir maisto produktų rinkos reguliavimo agentūros veiklos nutraukimo“ buvo nutarta nutraukti VĮ Lietuvos žemės ūkio ir maisto produktų rinkos reguliavimo agentūros veiklą, taip pat buvo nuspręsta įsteigti VšĮ Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūrą. Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2018 m. rugsėjo 28 d. įsakymu Nr. 3D-694 „Dėl valstybės įmonės Lietuvos žemės ūkio ir maisto produktų rinkos reguliavimo agentūros likvidavimo“ buvo nutarta likviduoti VĮ Lietuvos žemės ūkio ir maisto produktų rinkos reguliavimo agentūrą, o jos funkcijas, įskaitant ir informavimo apie žemės ūkio ir maisto produktus ir jų pardavimo skatinimo priemones, įgyvendinamas vadovaujantis ES reglamentais, buvo pavesta atlikti VšĮ Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūrai.

12.       Atsakovas teigia, kad Taisyklių 3 punkte numatyta, jog informavimo apie žemės ūkio produktus ir jų pardavimų skatinimo vidaus rinkoje ir trečiosiose šalyse programas administruoja viešoji įstaiga Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūra <...>. Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Žemės ūkio ministerijos <...>, turėdama pagrįstos informacijos, kad Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūra neturi įgaliojimų imtis reikiamų veiksmų ar nesiėmė veiksmų, kurių reikia imtis pagal teisės aktus, juos gali atlikti už Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūrą. Taisyklių 5 punkte įtvirtinta, kad parama skiriama iš dviejų šaltinių: Europos žemės ūkio garantijų fondo (EŽŪGF) – paramos dydis nustatomas vadovaujantis Reglamento (EB) Nr. 3/2008 13 straipsnio 1 ir 2 dalimis; Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto – atsižvelgiant į Reglamento (EB) Nr. 3/2008 13 straipsnio 3 dalį <...>. Atsakovas pažymi, kad 2005 m. birželio 21 d. Tarybos reglamento (ES) Nr. 1290/2005 dėl bendrosios žemės ūkio politikos finansavimo (toliau – ir Reglamentas Nr. 1290/2005) 3 straipsnio 1 dalies d punkte numatyta, kad EŽŪGF finansuoja, taikant valstybių narių ir Bendrijos pasidalijamąjį valdymą, šias pagal Bendrijos teisės aktus padarytas išlaidas – Bendrijos finansinę paramą informacijos apie žemės ūkio produktus Bendrijos vidaus rinkoje ir trečiosiose šalyse teikimo bei tų produktų skatinimo priemonėms, kurias taiko valstybės narės pagal Komisijos atrinktas programas, išskyrus 4 straipsnyje minimas programas. Taigi Reglamente (EB) Nr. 3/2008 numatytų priemonių finansavimu susijusios išlaidos turėtų būti administruojamos atsižvelgiant į Reglamento (ES) Nr. 1290/2005 nuostatas.

13.       Atsakovas nurodo, kad 2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1306/2013 dėl bendros žemės ūkio politikos finansavimo, valdymo ir stebėsenos, kuriuo panaikinami Tarybos reglamentai (EEB) Nr. 352/78, (EB) Nr. 165/94, (EB) Nr. 2799/98, (EB) Nr. 814/2000, (EB) Nr. 1290/2005 ir (EB) Nr. 485/2008 (toliau – ir Reglamentas Nr. 1306/2013), 4 straipsnio 1 dalies c punkte nustatyta, kad „EŽŪGF pagal pasidalijamojo valdymo principą valdo valstybės narės ir Sąjunga. Jo lėšomis finansuojamos šios išlaidos, jei jos patiriamos laikantis Sąjungos teisės: <…> c) Sąjungos finansinis įnašas remiant priemones, kuriomis Sąjungos vidaus rinkoje ir trečiosiose valstybėse skleidžiama informacija apie žemės ūkio produktus ir šie produktai remiami, ir kurių ėmėsi valstybės narės pagal Komisijos atrinktas programas, išskyrus 5 straipsnyje nurodytas programas“. Atsakovas vertina, kad paramai, teikiamai pagal Taisykles, taikomos ankščiau minėtais reglamentais ir juos papildančiais (deleguotaisiais) bei įgyvendinimo reglamentais nustatytos finansavimo ir valdymo sąlygos.

14.       Atsakovas atkreipia dėmesį, kad 2014 m. rugpjūčio 6 d. Komisijos įgyvendinimo reglamento (ES) Nr. 908/2014, kuriuo nustatomos Reglamento Nr. 1306/2013 taikymo taisyklės, susijusios su mokėjimo agentūromis ir kitomis įstaigomis, finansų valdymu, sąskaitų patvirtinimu, patikrų taisyklėmis, užstatais ir skaidrumu, 1 straipsnyje yra numatyta mokėjimo agentūrų akreditavimo tvarka. Vadovaujantis minėto reglamento nuostatomis, Nutarimo Nr. 987 1.1.1 papunkčiu Žemės ūkio ministerija buvo paskirta EŽŪGF kompetentinga institucija, o NMA „atsakinga už EŽŪGF priemonių administravimą, lėšų mokėjimą, apskaitą ir kontrolę, sumų, laikomų EŽŪGF priskirtosiomis įplaukomis, valdymą, taip pat atlieka specialiojo departamento funkcijas, numatytas Reglamente (ES) Nr. 1306/2013“. Reglamento Nr. 1306/2013 7 straipsnio 1 dalyje yra numatyta, kad mokėjimo agentūros – valstybių narių departamentai arba įstaigos, atsakingi už 4 straipsnio 1 dalyje ir 5 straipsnyje nurodytų išlaidų valdymą ir kontrolę. Šių užduočių, išskyrus mokėjimą, vykdymas gali būti deleguojamas. Vadovaujantis būtent šia nuostata Nutarimu Nr. 987 buvo deleguojamos tam tikros funkcijos VĮ Lietuvos žemės ūkio ir maisto produktų rinkos reguliavimo agentūrai (3.5.1 p.), kurios vėliau ŽŪMŪKPĮ buvo įtvirtintos VšĮ Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūrai. Reglamento Nr. 1306/2013 to paties straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad valstybės narės mokėjimo agentūromis akredituoja departamentus arba įstaigas, kurie turi administracinę struktūrą ir vidaus kontrolės sistemą, kuria pakankamai garantuojama, kad mokėjimai būtų teisėti ir tvarkingi bei tinkamai apskaitomi. Šiuo tikslu mokėjimo agentūros įvykdo būtiniausias akreditavimo sąlygas vidaus aplinkos, kontrolės veiklos, informacijos bei ryšių ir stebėsenos atžvilgiu, nustatytas Komisijos pagal 8 straipsnio 1 dalies a punktą. Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2016 m. spalio 11 d. įsakymu Nr. 3D-577 „Dėl Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos nuolatinės akreditacijos administruoti Europos žemės ūkio garantijų fondo (EŽŪGF) lėšas suteikimo“ NMA suteikta nuolatinė akreditacija nuo 2016 m. spalio 16 d. administruoti EŽŪGF lėšas.

15.       Atsakovas nurodo, kad 2014 m. kovo 11 d. Komisijos deleguotojo reglamento (ES) Nr. 907/2014, kuriuo papildomos Reglamento Nr. 1306/2013 nuostatos dėl mokėjimo agentūrų ir kitų įstaigų, finansų valdymo, sąskaitų patvirtinimo, užstatų ir dėl euro naudojimo 1 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad „Mokėjimo agentūros, valdančios išlaidas ir vykdančios jų kontrolę, kaip numatyta Reglamento (ES) Nr. 1306/2013 7 straipsnio 1 dalyje, savo atliekamų mokėjimų ir informacijos teikimo bei saugojimo atžvilgiu teikia pakankamas garantijas, kad: a) prieš suteikiant leidimą atlikti mokėjimą bus patikrintas prašymų tinkamumas ir – pagal kaimo plėtros sistemą – pagalbos skyrimo procedūra, taip pat jų atitiktis Sąjungos taisyklėms<..>“. Minėto straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad valstybės narės mokėjimo agentūromis akredituoja 1 dalyje nustatytas sąlygas atitinkančius departamentus ar įstaigas. Be to, kad būtų akredituota, mokėjimo agentūra turi turėti administracinę organizacinę struktūrą ir vidaus kontrolės sistemą, atitinkančias I priede nustatytus kriterijus (akreditavimo kriterijus), susijusius su: a) vidaus aplinka; b) kontrolės veikla; c) informacija ir ryšiais; d) stebėsena. Minėto reglamento I priedo skyriaus „1. VIDAUS APLINKA“ dalyje „A) Organizacinė struktūra“ nustatyti mokėjimo agentūrai (Lietuvos atveju – NMA) akreditavimo kriterijai. „Mokėjimo agentūros organizacinė struktūra turi būti tokia, kad būtų galima vykdyti šias pagrindines su EŽŪGF ir EŽŪFKP išlaidomis susijusias funkcijas: i) leisti atlikti mokėjimus ir juos kontroliuoti, siekiant nustatyti, kad paramos gavėjui mokėtina suma atitinka Sąjungos taisykles, visų pirma vykdant administracinę kontrolę ir patikras vietoje; <...> iii) tvarkyti apskaitą, kad visi mokėjimai būtų, naudojant informacinę sistemą, įregistruoti atskirose EŽŪGF ir EŽŪFKP išlaidoms skirtose mokėjimo agentūros sąskaitose, ir rengti Komisijai skirtas periodines išlaidų suvestines, įskaitant mėnesio (EŽŪGF), ketvirčio (EŽŪFKP) ir metines deklaracijas. Mokėjimo agentūros sąskaitose taip pat registruojamas fondų lėšomis finansuojamas turtas, visų pirma susijęs su intervencinėmis atsargomis, nepatvirtintais avansais, užstatais ir skolininkais“. Minėto I priedo skyriuje „2. KONTROLĖ“ yra nustatyti šie akreditavimo kriterijai: A) Leidimo išmokėti prašomą mokėjimą išdavimo procedūros; B) Mokėjimo procedūros; C) Apskaitos procedūros; D) Avansų ir užstatų procedūros; E) Skolų procedūros. Skolų procedūrų atveju yra nustatyta, kad“ „Visi A–D punktuose numatyti kriterijai mutatis mutandis (su tam tikrais pakeitimais) taikomi mokesčiams, negrąžintiems užstatams, kompensuotiems mokėjimams, asignuotosioms įplaukoms ir kt., kuriuos mokėjimo agentūra turi surinkti EŽŪGF ir EŽŪFKP vardu. Mokėjimo agentūra sukuria visų mokėtinų sumų pripažinimo ir tokių skolų įrašymo į vieną skolininkų apskaitos knygą sistemą. Skolininkų knyga reguliariai tikrinama ir imamasi veiksmų negrąžintoms skoloms susigrąžinti“. Reglamento Nr. 1306/2013 58 straipsnio (Sąjungos finansinių interesų apsauga) 1 dalies e punkte nustatyta: „Įgyvendindamos BŽŪP valstybės narės priima visas būtinas teisines, reguliavimo ir administracines nuostatas ir imasi visų kitų priemonių, būtinų veiksmingai Sąjungos finansinių interesų apsaugai užtikrinti, visų pirma: a) fondų lėšomis finansuojamų veiksmų teisėtumui ir tvarkingumui tikrinti; c) užkirsti kelią pažeidimams ir sukčiavimo atvejams, jiems aptikti ir ištaisyti; <..> e) nepagrįstai išmokėtoms sumoms susigrąžinti su palūkanomis ir, prireikus, teisminiam procesui tuo tikslu pradėti“.

16.       Atsakovas pažymi, kad Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintų Grąžintinų lėšų taisyklių 3.1 papunktyje nustatyta, jog grąžintinų lėšų, susidariusių įgyvendinant ES žemės ūkio fondų (t. y. EŽŪGF ir EŽŪFKP) priemones, administruojanti institucija yra NMA. Pagal ES žemės ūkio fondų lėšų valdymą reglamentuojančius ES reglamentus už grąžintinų lėšų administravimą yra atsakinga akredituota mokėjimo agentūra, o grąžintinų lėšų nustatymas ir sprendimo dėl jų susigrąžinimo priėmimas yra sudėtinė grąžintinų lėšų administravimo proceso dalis. Atsakovas pažymi, kad tam tikros akredituotos mokėjimo agentūros (NMA) funkcijos, susijusios su ES žemės ūkio fondų priemonių administravimu (įskaitant sprendimą dėl paramos suteikimo ar grąžintinų lėšų nustatymą), gali būti deleguojamos kitoms institucijoms. Todėl Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintų Grąžintinų lėšų taisyklių 3.12 papunktyje įvesta vykdomosios institucijos sąvoka (ji vartojama tik Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintų Grąžintinų lėšų taisyklių kontekste, kituose teisės aktuose nevartojama) siekiant identifikuoti, kokius veiksmus, susijusius su grąžintinų lėšų administravimu, gali atlikti kitos institucijos, jeigu joms tai yra deleguojama. Tos institucijos gali būti tik iš Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintų Grąžintinų lėšų taisyklių 3.12 papunktyje minimų teisės aktų nustatytų institucijų sąrašo, tačiau pačios administravimo funkcijos, kurios joms pavedamos, gali būti detalizuojamos kituose Lietuvos teisės aktuose, reglamentuojančiuose konkrečios ES žemės ūkio fondų priemonės administravimo tvarką. Tačiau net jei tam tikros mokėjimo agentūros funkcijos yra deleguojamos, pagal Reglamento (ES) Nr. 907/2014 I priedo skyriaus „1. VIDAUS APLINKA“ dalies „C) Įgaliojimų perdavimas“ C.1) punkto (ii) papunktį „mokėjimo agentūra visais atvejais išlieka atsakinga už veiksmingą atitinkamų fondų valdymą. Ji yra visiškai atsakinga už pagrindinių sandorių teisėtumą ir tvarkingumą, įskaitant Sąjungos finansinių interesų apsaugą, taip pat už atitinkamų išlaidų deklaravimą Komisijai ir atitinkamų ataskaitų rengimą“. Pažymėtina, kad yra tik keletas EŽŪGF priemonių, kurių tam tikros funkcijos buvo deleguotos VĮ Lietuvos žemės ūkio ir maisto produktų rinkos reguliavimo agentūrai ir atitinkamai vėliau VšĮ Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūrai. Visais kitais atvejais ES žemės ūkio fondų priemonių grąžintinų lėšų administruojančiąja institucija ir vykdomąja institucija yra skirtingi NMA padaliniai, t. y. NMA padalinys, priimantis sprendimą dėl paramos suteikimo ir (arba) grąžintinų lėšų nustatymo, Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintų Grąžintinų lėšų taisyklių kontekste yra laikomas vykdomąja institucija. Likvidavus VĮ Lietuvos žemės ūkio ir maisto produktų rinkos reguliavimo agentūrą, šios institucijos funkcijos buvo perduotos VšĮ Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūrai, bet VšĮ Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūra nebuvo įvardyta teisės aktuose (konkrečiai Nutarime Nr. 987, Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintų Grąžintinų lėšų taisyklių 3.12 p.), todėl už visas grąžintinų lėšų administravimo funkcijas (įskaitant sprendimo dėl grąžintinų lėšų sugrąžinimo priėmimą) atsakinga yra akredituota mokėjimo agentūra – NMA.

17.       Atsakovas vadovaujasi Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2021 m. rugsėjo 8 d. įsakymu Nr. 3D-563 „Dėl Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos nuostatų patvirtinimo“ 1 punktu ir teigia, kad NMA yra tinkamas subjektas priimti BMO ginčijamus Sprendimus dėl lėšų, išmokėtų pagal vykdytas programas, susigrąžinimo, nes, įvertinus ankščiau paminėtą teisinį reglamentavimą, tampa aišku, jog juo užtikrintas realiai ir praktiškai veikiantis valstybės ir ES priemonių administravimas (Reglamento (EB) Nr. 3/2008 preambulės 12 punktas) ir nesukuriamos situacijos, kai nebūtų kompetentingos, sprendimus susigrąžinti lėšas galinčios priimti institucijos.

18.       Atsakovas vadovaujasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 91 straipsnio 1 dalimi ir nurodo, kad Taisyklės (2021 m. rugpjūčio 26 d. įsakymo Nr. 3D-527 redakcija, galiojanti nuo 2021 m. rugsėjo 1 d.) keičiamos atsižvelgiant į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. birželio 30 d. sprendimą byloje Nr. eA-2176-624/2021, kuriame VšĮ Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūros sprendimai buvo pripažinti naikintinais tuo pagrindu, kad juos priėmė netinkamas subjektas (ABTĮ 91 str. 1 d. 2 p.), ir atsižvelgiant į Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo (toliau – ir Konstitucinis Teismas) jurisprudenciją bei viešojo administravimo principus (efektyvumo, proporcingumo, subsidiarumo). Pagal ABTĮ 94 straipsnį skundžiamo akto (veiksmo) panaikinimas reiškia, jog konkrečiu atveju atkuriama buvusi iki ginčijamo akto (veiksmo) priėmimo padėtis. Akto panaikinimas savaime suponuoja atsakovui pareigą teisės aktų nustatyta tvarka priimti naują administracinį sprendimą (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. balandžio 9 d. nutartis Nr. A-1196-502/2015). Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. birželio 30 d. sprendime konstatuota, kad VšĮ Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūra neturi įgaliojimų administruoti žemės ūkio ir maisto produktams skirtas informavimo ir pardavimų skatinimo priemones vidaus rinkoje ir trečiosiose šalyse, nustatytas Reglamentu Nr. 3/2008, inter alia (be kita ko) priimti sprendimus dėl paramos lėšų, išmokėtų pagal šią priemonę, grąžinimo, nes toks įgaliojimas turėjo būti nustatytas konkrečiai ŽŪMŪKPĮ arba tiesiogiai taikomame Europos Sąjungos teisės akte. Kadangi teisės nuostatų, reguliuojančių tam tikrus visuomeninius santykius, nebuvimas teisės akte (jo dalyje), jeigu atitinkamas teisinis reguliavimas nėra eksplicitiškai arba implicitiškai nustatytas ir kituose teisės aktuose (kitose to paties teisės akto dalyse), yra traktuotinas kaip teisės spraga, jos visos vertintinos kaip teisinio reguliavimo neapibrėžtys, trūkumai, teisinės sistemos ydos, kurios turi būti pašalintos, o Konstitucinis Teismas 2019 m. lapkričio 25 d. nutarime yra konstatavęs, kad teisės spragų pašalinimas yra atitinkamo (kompetentingo) teisėkūros subjekto kompetencijos dalykas, galutinai pašalinti teisės spragas galima tik teisę kuriančioms institucijoms išleidus atitinkamus teisės aktus. Dėl šios priežasties buvo keičiamos Taisyklės (2021 m. rugpjūčio 26 d. įsakymo Nr. 3D-527 redakcija, galiojanti nuo 2021 m. rugsėjo 1 d.), suteikiant įgaliojimus NMA visa apimtimi administruoti informavimo apie žemės ūkio produktus ir jų pardavimų skatinimo vidaus rinkoje ir trečiosiose šalyse programas. Įgaliojimai šiai institucijai suteikiami Taisyklėmis, vadovaujantis 2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1306/2013 dėl bendros žemės ūkio politikos finansavimo, valdymo ir stebėsenos, kuriuo panaikinami Tarybos reglamentai (EEB) Nr. 352/78, (EB) Nr. 165/94, (EB) Nr. 2799/98, (EB) Nr. 814/2000, (EB) Nr. 1290/2005 ir (EB) Nr. 485/2008, su visais pakeitimais nuostatomis, ŽŪMŪKPĮ 8 straipsnio 2 dalimi, Nutarimu 987 bei Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2008 m. vasario 13 d. nutarimu Nr. 137 „Dėl Grąžintinų lėšų, susidariusių įgyvendinant Europos Sąjungos žemės ūkio fondų priemones, administravimo taisyklių patvirtinimo“.

19.       VšĮ Baltijos maisto organizacija pateiktoje nuomonėje palaiko Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymą ir nurodo, kad Taisyklių 442 punktas pripažintinas prieštaraujančiu konstituciniam teisinės valstybės principui, VAĮ 5 straipsnio 1 dalies 1 punktui, taip pat Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2008 m. vasario 13 d. nutarimu Nr. 137 patvirtintoms Grąžintinų lėšų, susidariusių įgyvendinant Europos Sąjungos žemės ūkio fondų priemones, administravimo taisyklėms (3.12, 4 p.).

20.       BMO pakartoja pareiškėjo prašymo argumentus, susijusius su NMA nesuteiktais įgaliojimais vienu iš VAĮ 5 straipsnio 1 dalies 1 punkte numatytų būdų, neva NMA įgaliojimus suteikiančiais teisės aktais (Nutarimu Nr. 987 ir Taisyklėmis) bei papildomai nurodo, kad teisinius santykius, susiklostančius dėl grąžintinų Europos Sąjungos žemės ūkio fondų ir (arba) Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto lėšų, ir Lietuvos Respublikos valstybės institucijų kompetenciją šioje srityje reglamentuoja Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintos Grąžintinų lėšų taisyklės (redakcija, galiojanti nuo 2018 m. rugpjūčio 1 d.). BMO akcentuoja, kad Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintų Grąžintinų lėšų taisyklių 3.1 punktas nustato, jog administruojančioji institucija – NMA, grąžintinų lėšų sąvoka pateikiama Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintų Grąžintinų lėšų taisyklių 3.3 punkte, vykdomosios institucijos – šių taisyklių 3.12 punkte, sprendimo dėl grąžintinų lėšų sugrąžinimo sąvoka – šių taisyklių 3.10 punkte. Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintų Grąžintinų lėšų taisyklių 4 punkte nustatyta, kad sprendimą dėl grąžintinų lėšų sugrąžinimo priima vykdomoji institucija. Šis sprendimas yra pagrindas iš skolininko susigrąžinti grąžintinas lėšas. Administruojančioji institucija, gavusi vykdomosios institucijos sprendimą dėl grąžintinų lėšų sugrąžinimo, nedelsdama Finansų ir apskaitos informacinėje sistemoje registruoja grąžintinas lėšas pagal priemonę, finansavimo šaltinį (ES žemės ūkio fondų arba Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto lėšos) ir mokėjimo dokumentą (Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintų Grąžintinų lėšų taisyklių 6 p.). Taip pat Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintos Grąžintinų lėšų taisyklės numato, kokius toliau veiksmus turi atlikti administruojančioji institucija (9–13 p.) ir kokiais būdais ji turi susigrąžinti grąžintinas lėšas (17 p.) Taigi, vadovaujantis Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintų Grąžintinų lėšų taisyklių nuostatomis, sprendimą dėl grąžintinų lėšų susigrąžinimo yra įgaliota priimti vykdomoji institucija, o administruojančioji institucija turi teisę tik vykdyti priimtą vykdomosios institucijos sprendimą, turi informuoti skolininką ir atlikti kitus tokio sprendimo vykdymo veiksmus. BMO akcentuoja, kad Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintos Grąžintinų lėšų taisyklės nenumato galimybės, kad vykdomoji institucija ir administruojančioji institucija galėtų sutapti, t. y. būti vienas ir tas pats subjektas. BMO pabrėžia, kad nei viename iš Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintų Grąžintinų lėšų taisyklių 3.12 punkte nurodytų Vyriausybės nutarimų NMA nėra pavesta atlikti kokias nors funkcijas, susijusias su Reglamentu Nr. 3/2008 arba Reglamentu Nr. 501/2008, o tuo labiau – nėra pavesta vykdyti vykdomosios institucijos funkcijų pagal šiuos reglamentus vykdytų programų atžvilgiu. Todėl darytina išvada, kad Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintos Grąžintinų lėšų taisyklės nesuteikia NMA kompetencijos priimti sprendimus dėl grąžintinų lėšų sugrąžinimo.

21.       BMO nurodo, kad pagal Nutarimo Nr. 987 2 punkte nurodyto Reglamento Nr. 1306/2013 85 straipsnį, numatantį specialiųjų departamentų paskyrimą ir jų funkcijas, yra nustatyta, kad „Už šio skyriaus [kuris numato sandorių komercinių dokumentų tikrinimo taisykles] taikymą atsakingas (-i) specialusis departamentas (-ai) turi būti organizuojamas (-i) taip, kad būtų nepriklausomas (-i) nuo departamentų ar departamentų padalinių, kurie yra atsakingi už išmokų išmokėjimą ir iki išmokėjimo vykdomą tikrinimą“ (Reglamento Nr.1306/2013 85 str. 2 d.). Šio Reglamento preambulės 52 punkte yra nurodyta, kad „Itin svarbu, kad kiekvienoje valstybėje narėje būtų specialus departamentas, atsakingas už šiame reglamente numatytą komercinių dokumentų tikrinimo stebėseną arba to tikrinimo koordinavimą. Tie specialūs departamentai turėtų veikti nepriklausomai nuo departamentų, kurie atlieka tikrinimą prieš mokėjimą“. Šios ES teisės nuostatos patvirtina, kad priimant sprendimus dėl grąžintinų neteisėtai išmokėtos ar panaudotos ES paramos lėšų susidarymo, administruojančioji institucija ir vykdomoji institucija turi būti atskiros, nepriklausomos valstybinės įstaigos.

22.       BMO nuomone, Taisyklių 442 punkto redakcija, įsigaliojusi nuo 2021 m. rugsėjo 1 d. buvo įtvirtintas tam tikrų funkcijų ir sprendimų dubliavimas tarp atskirų savarankiškų institucijų – NMA ir VšĮ Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūros. Toks teisinis reguliavimas yra ydingas, nes žemės ūkio ministras pagal ŽŪMŪKPĮ 8 straipsnio 1 dalį neturėjo teisės suteikti tokių įgalinimų savo įsakymu NMA, tokiu būdu yra pažeidžiami Reglamento Nr. 1306/2013 85 straipsnio reikalavimai dėl atskirų nepriklausomų departamentų, atsakingų už ES paramos gavėjų komercinių sandorių dokumentų tikrinimą ir už išmokų išmokėjimą bei iki išmokėjimo vykdomus tikrinimus bei teisinio apibrėžtumo, atsakomybės už priimtus sprendimus, funkcijų atskyrimo principai, nes tampa neaišku, kuri institucija yra atsakinga už atitinkamų sprendimų dėl neteisėtai išmokėtų ir (arba) panaudotų lėšų sugrąžinimo priėmimą.

23.       BMO vadovaujasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. birželio 30 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. eA-2176-624/2021, kuriame išaiškinta, jog VšĮ Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūra neturėjo įgaliojimų administruoti žemės ūkio produktams skirtas informavimo ir skatinimo priemones vidaus rinkoje ir trečiosiose šalyse, nustatytas Reglamentu Nr. 3/2008, inter alia priimti sprendimus dėl paramos lėšų, išmokėtų pagal šią priemonę, grąžinimo, nurodo, jog po šio sprendimo buvo nuspręsta inicijuoti Taisyklių pakeitimus, t. y. jos, be kita ko, papildytos 442 punktu, ir atkreipia dėmesį, kad įsakymą dėl Taisyklių pakeitimo pasirašė ne pats žemės ūkio ministras, o jį pavaduojantis susisiekimo ministras. BMO vertina, kad toks NMA, VšĮ Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūros ir jų steigėjo Žemės ūkio ministerijos veikimas, nesikreipus į Vyriausybę ir Vyriausybės nutarimo lygmens teisės aktu nesuteikus atitinkamos kompetencijos NMA, yra teisiškai ydingas. Po Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. birželio 30 d. sprendimo priėmimo jokie kiti įstatymų ar Vyriausybės lygmens teisės aktai, nustatantys VšĮ Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūros kompetenciją dėl įgalinimų administruoti žemės ūkio produktams skirtas informavimo ir skatinimo priemones vidaus rinkoje ir trečiosiose šalyse, nustatytas Reglamentu Nr. 3/2008, iki ginčijamų NMA Sprendimų priėmimo nebuvo pakeisti ar papildyti.

24.       BMO pažymi, kad Taisyklės reglamentuoja tik informavimo apie žemės ūkio produktus ir jų pardavimų skatinimo vidaus rinkoje ir trečiosiose šalyse programų administravimą, kuris neapima grąžintinų lėšų pripažinimo ir jų susigrąžinimo teisinių santykių. Taisyklių 442 punktas iškreipia visą šių teisinių santykių sistemą, nes tokio pobūdžio teisės norma turėtų būti įtvirtinta Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintose Grąžintinų lėšų taisyklėse arba kitame Vyriausybės lygmens teisės akte. ŽŪMŪKPĮ nėra suteikta įgaliojimų žemės ūkio ministrui suteikti viešojo administravimo įgaliojimus šioje srityje kitiems subjektams. BMO nuomone, toks įstatymus įgyvendinančio teisės akto papildymas prieštarauja ne tik Vilniaus apygardos administracinio teismo prašyme nurodytiems teisės aktams (konstituciniam teisinės valstybės principui, VAĮ 5 str. 1 d. 1 p.), bet ir Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintoms Grąžintinų lėšų taisyklėms, nes juo bandoma pakeisti ir naujai reguliuoti teisinius santykius, kurie yra apibrėžti būtent Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintose Grąžintinų lėšų taisyklėse.

25.       BMO taip pat pažymi, kad Sprendimuose NMA vadovavosi ir Grąžintinų lėšų, susidariusių įgyvendinant valstybės pagalbos žemės ūkiui, maisto ūkiui, žuvininkystei ir kaimo plėtrai ir kitas iš valstybės biudžeto lėšų finansuojamas priemones, administravimo taisyklėmis, patvirtintomis Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2011 m. spalio 13 d. įsakymu Nr. 3D-750 (toliau – ir Grąžintinų lėšų administravimo taisyklės), tačiau jos ginčo atveju iš viso netaikytinos (Grąžintinų lėšų administravimo taisyklių 2 p.). Šioje byloje nagrinėjamo ginčo programos buvo patvirtintos atitinkamais Europos Komisijos 2013 m. balandžio 29 d., 2014 m. spalio 30 d., 2015 m. lapkričio 12 d. sprendimais, o ne Vyriausybės ar Žemės ūkio ministerijos.

 

Išplėstinė teisėjų kolegija

 

konstatuoja:

 

II.

 

26.       Individualią (administracinę) bylą dėl VšĮ „Baltijos maisto organizacija“ pareikštų reikalavimų panaikinti Nacionalinės mokėjimų agentūros prie Žemės ūkio ministerijos 2021 m. spalio 7 d. sprendimus Nr. SKP-43, Nr. SKP-44 ir Nr. SKP-45 dėl nepagrįstai išmokėtų lėšų susigrąžinimo ir 2021 m. spalio 15 d. raštą Nr. BR6-7225 teisėtumo ir pagrįstumo nagrinėjantis Vilniaus apygardos administracinis teismas prašo ištirti, ar Informavimo apie žemės ūkio produktus ir jų pardavimų skatinimo vidaus rinkoje ir trečiosiose šalyse programų administravimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2012 m. liepos 12 d. įsakymu Nr. 3D-585 (2021 m. rugpjūčio 26 d. įsakymo Nr. 3D-527 redakcija, galiojanti nuo 2021 m. rugsėjo 1 d.), 442 punktas neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui ir VAĮ 5 straipsnio 1 dalies 1 punktui. Šio teismo teigimu, kyla abejonė dėl Taisyklių 442 punkto atitikties VAĮ 5 straipsnio 1 dalies 1 punktui dėl to, kad jis neatitinka minėtame įstatyme nustatytų viešojo administravimo įgaliojimų suteikimo NMA formos ir turinio reikalavimų. Šiam teismui taip pat kyla abejonė dėl tokio reguliavimo atitikties Konstitucijoje įtvirtintam teisinės valstybės principui, kuris apima ir teisėtumo reikalavimą, kuris šiuo atveju galbūt pažeistas netinkamai suteikus viešojo administravimo įgaliojimus NMA. 

27.       Kvestionuojamame Taisyklių 442 punkte įtvirtinta, kad Nacionalinė mokėjimo agentūra, turėdama pagrįstos informacijos, kad Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūra neturi įgaliojimų imtis reikiamų veiksmų ar nesiėmė veiksmų, kurių reikia imtis pagal teisės aktus, priima sprendimus dėl neteisėtai išmokėtų ir (arba) panaudotų lėšų sugrąžinimo bei kitų pagal teisės aktus ir (ar) paramos sutartis reikalaujamų grąžinti lėšų sugrąžinimo. Išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad šios administracinės bylos dalykas – Taisyklių 442 punkto atitiktis konstituciniam teisinės valstybės principui ir VAĮ 5 straipsnio 1 dalies 1 punktui tuo aspektu, kiek tai susiję su NMA teise priimti sprendimą dėl neteisėtai išmokėtų ir (arba) panaudotų Europos Sąjungos paramos lėšų susigrąžinimo.

28.       Iš Žemės ūkio ministerijos Tarptautinių reikalų ir eksporto skatinimo skyriaus aiškinimo rašto matyti, kad Taisyklių 442 punktas buvo pakeistas atsižvelgiant į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. birželio 30 d. sprendimą byloje Nr. eA-2176-624/2021, kuriame VšĮ Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūros sprendimai buvo pripažinti naikintinais, nes juos priėmė netinkamas subjektas, ir atsižvelgiant į Konstitucinio Teismo jurisprudenciją bei viešojo administravimo principus (efektyvumo, proporcingumo, subsidiarumo). Tokius argumentus, paskatinusius atlikti teisinio reguliavimo pakeitimus, nurodė ir atsakovas Žemės ūkio ministerija.

29.       Atsižvelgdama į tai, kad individualioje byloje, kurios pagrindu pradėtas norminio administracinio akto dalies teisėtumo tyrimas, sprendžiamas klausimas yra susijęs su nepagrįstai išmokėtų Europos Sąjungos paramos lėšų susigrąžinimu, išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, jog 1995 m. gruodžio 18 d. Tarybos reglamentu (EB, Euratomas) Nr. 2988/95 dėl Europos Bendrijų finansinių interesų apsaugos, siekiant apsaugoti Europos Bendrijų finansinius interesus, (toliau – ir Reglamentas Nr. 2988/95) nustatomos bendrosios taisyklės, reglamentuojančios vienodus patikrinimus ir administracines priemones bei nuobaudas už Bendrijos teisės aktų pažeidimus. Šio reglamento 2 straipsnio 1 dalyje nurodoma, kad administraciniai patikrinimai, priemonės ir nuobaudos pradedamos taikyti tais atvejais, kai tai yra būtina užtikrinant, kad būtų tinkamai taikomi Bendrijos teisės aktai. Jos turi būti veiksmingos, proporcingos ir atgrasinančios, kad galėtų tinkamai apsaugoti Bendrijų finansinius interesus. To paties reglamento 8 straipsnio 1 dalyje akcentuojama, kad pagal savo nacionalinius įstatymus ir kitus teisės aktus valstybės narės imasi priemonių, būtinų, kad būtų užtikrintas su Bendrijų finansiniais interesais susijusių sandorių teisėtumas ir tikrumas. Europos Sąjungos Teisingumo Teismas pažymi, kad, kaip matyti iš Reglamento Nr. 2988/95 trečios konstatuojamosios dalies, nustatant bendrąsias taisykles, reglamentuojančias vienodus patikrinimus ir administracines priemones bei nuobaudas už Sąjungos teisės aktų pažeidimus, siekiama, kad su Sąjungos finansiniams interesams kenkiančiais veiksmais būtų kovojama visose srityse (2015 m. birželio 11 d. sprendimo Pfeifer & Langen, C 52/14, EU:C:2015:381, 20 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija; 2017 m. birželio 15 d. sprendimas Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūra prieš UAB „Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras“, C-436/15, EU:C:2017:468, 42 punktas).

30.       Individualioje byloje, kurią nagrinėja dėl Taisyklių 442 punkto teisėtumo pasikreipęs teismas, parama VšĮ „Baltijos maisto organizacija“ skirta pagal 2007 m. gruodžio 17 d. Tarybos reglamentą (EB) Nr. 3/2008 dėl žemės ūkio produktams skirtų informavimo ir skatinimo priemonių vidaus rinkoje ir trečiosiose šalyse. Šio Reglamento Nr. 3/2008 preambulės 14 konstatuojamoje dalyje nurodyta, kad „Su šiame reglamente numatytų priemonių finansavimu susijusias išlaidas reikėtų administruoti atsižvelgiant į aplinkybes, atitinkamai pagal 2005 m. birželio 21 d. Tarybos reglamentą (EB) Nr. 1290/2005 dėl bendrosios žemės ūkio politikos finansavimo“. Parama individualioje byloje taip pat buvo skirta pagal 2008 m. birželio 5 d. Komisijos reglamentą (EB) Nr. 501/2008, kuriuo nustatomos išsamios Tarybos reglamento (EB) Nr. 3/2008 dėl žemės ūkio produktams skirtų informavimo ir skatinimo priemonių vidaus rinkoje ir trečiosiose šalyse taikymo taisyklės. Reglamento Nr. 501/2008 26 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad jeigu lėšos išmokamos nepagrįstai, tų lėšų gavėjas privalo jas grąžinti ir sumokėti palūkanas už laikotarpį nuo išmokėjimo iki grąžinimo. To paties straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad išieškotos sumos ir atitinkamos palūkanos mokamos valstybių narių mokėjimo agentūroms arba departamentams, kurie jas išskaito iš EŽŪGF finansuojamų išlaidų proporcingai Bendrijos finansiniam įnašui. Reglamento Nr. 501/2008 preambulėje akcentuojama valstybių narių pareiga kontroliuoti šiame reglamente nustatytų priemonių įgyvendinimą ir tai, kad siekiant veiksmingai apsaugoti Bendrijos finansinius interesus, reikėtų priimti adekvačias kovos su rimtais sukčiavimo ir aplaidumo atvejais priemones. Tuo tikslu reikėtų numatyti lėšų išieškojimą ir sankcijas (23–24 konstatuojamosios dalys).

31.       Reglamentu (EB) Nr. 1290/2005 įsteigti du Europos žemės ūkio fondai: Europos žemės ūkio garantijų fondas (EŽŪGF) ir Europos žemės ūkio fondas kaimo plėtrai (EŽŪFKP). Šio reglamento 9 straipsnyje nurodoma, kad dėl Bendrijos fondų valdymo valstybės narės, vykdydamos bendrąją žemės ūkio politiką, priima visas būtinas teisines, reglamentuojančias ir administracines nuostatas bei imasi visų kitų priemonių, reikalingų veiksmingai finansinių Bendrijos interesų apsaugai, visų pirma, siekdamos patikrinti iš EŽŪGF ir EŽŪFKP lėšų finansuojamų operacijų tikrumą ir atitikimą, užkirsti kelią pažeidimams ir su jais kovoti, susigrąžinti sumas, kurios buvo prarastos dėl pažeidimų ar aplaidumo, sukurti veiksmingą valdymo ir kontrolės sistemą, apimančią sąskaitų sertifikavimą ir patikinimo pareiškimą, kurį pasirašo už akredituotą mokėjimo agentūrą atsakingas asmuo (1 d.).

32.       2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1306/2013 dėl bendros žemės ūkio politikos finansavimo, valdymo ir stebėsenos, kuriuo panaikinami Tarybos reglamentai (EEB) Nr. 352/78, (EB) Nr. 165/94, (EB) Nr. 2799/98, (EB) Nr. 814/2000, (EB) Nr. 1290/2005 ir (EB) Nr. 485/2008 preambulės 1 konstatuojamojoje dalyje nurodoma, kad atsižvelgiant į reformos mastą, tikslinga panaikinti Reglamentą (EB) Nr. 1290/2005 ir pakeisti jį nauju tekstu. Vykdant reformą jo nuostatos taip pat turėtų būti kiek įmanoma suderintos, racionalizuotos ir supaprastintos.

33.       Reglamento Nr. 1306/2013 7 straipsnyje reglamentuojamas mokėjimo agentūrų ir koordinavimo įstaigų akreditavimas ir akreditavimo atšaukimas. Šio straipsnio 1 dalyje nurodoma, kad mokėjimo agentūros – valstybių narių departamentai arba įstaigos, atsakingi už 4 straipsnio 1 dalyje [EŽŪGF išlaidos] ir 5 straipsnyje [EŽŪFKP išlaidos] nurodytų išlaidų valdymą ir kontrolę. Šių užduočių, išskyrus mokėjimą, vykdymas gali būti deleguojamas. To paties straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad valstybės narės mokėjimo agentūromis akredituoja departamentus arba įstaigas, kurie turi administracinę organizacinę struktūrą ir vidaus kontrolės sistemą, kuriomis pakankamai garantuojama, kad mokėjimai būtų teisėti ir tvarkingi bei tinkamai apskaitomi. Šiuo tikslu mokėjimo agentūros įvykdo būtiniausias akreditavimo sąlygas vidaus aplinkos, kontrolės veiklos, informacijos bei ryšių ir stebėsenos atžvilgiu, nustatytas Komisijos pagal 8 straipsnio 1 dalies a punktą. Reglamento Nr. 1306/2013 58 straipsnyje reglamentuojama Sąjungos finansų interesų apsauga, apimanti, be kita ko, valstybių narių pareigą priimti priemones nepagrįstai išmokėtoms sumoms susigrąžinti. 

34.       Bendra žemės ūkio politika įgyvendinama taikant valstybių narių ir Sąjungos pasidalijamąjį valdymą, o Sąjungos lėšas galutiniams paramos gavėjams išmoka valstybės narės. Valstybė narė turi veiksmingai apsaugoti Sąjungos finansinius interesus, užtikrindama, kad Sąjungos lėšomis būtų finansuojami tik Sąjungos teisės reikalavimus atitinkantys veiksmai. Reglamento Nr. 1306/2013 58 straipsnio 1 dalyje reikalaujama, kad valstybės narės imtųsi visų priemonių, būtinų veiksmingai Sąjungos finansinių interesų apsaugai užtikrinti ir nepagrįstai išmokėtoms sumoms susigrąžinti. Iš tikrųjų valstybės narės turi geriausias sąlygas susigrąžinti dėl pažeidimų ar aplaidumo nepagrįstai išmokėtas sumas ir nustatyti tinkamiausias priemones, kurių šiuo atžvilgiu reikia imtis. Nacionalinės valdžios institucijos turi pasirinkti teisių gynimo priemones, kurios, kaip jos mano, yra tinkamiausios atitinkamoms sumoms išieškoti. Šie straipsniai yra Europos Sąjungos sutarties 4 straipsnio 3 dalyje numatytos bendrosios rūpestingumo pareigos, pagal kurią valstybės narės įpareigojamos nedelsiant susigrąžinti lėšas ir imtis priemonių pažeidimams pašalinti, išraiška, kiek tai susiję su bendros žemės ūkio politikos finansavimu. Susigrąžinimui pagal nacionalinę teisę taikomų procedūrų ir terminų laikymasis yra minimali būtina pareiga, tačiau jos nepakanka, kad būtų įrodytas valstybės narės rūpestingumas, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1306/2013 58 straipsnio 1 dalį. Iš šių bendrų teisės nuostatų matyti, kad nepagrįstai išmokėtų sumų susigrąžinimas yra konkreti valstybių narių pareiga, skirta veiksmingai Sąjungos finansinių interesų apsaugai užtikrinti (Generalinio advokato Giovanni Pitruzzella 2023 m. spalio 26 d. išvada byloje Eesti Vabariik (Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet), Nr. C-437/22, 29–30 punktai; taip pat žr. Europos Sąjungos Bendrojo Teismo 2020 m. sausio 30 d. sprendimą Portugalija prieš Komisiją, Nr. T-292/18, EU:T:2020:18, 60–67 punktus).

35.       Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktikoje pažymima, kad ginčus, susijusius su neteisėtai sumokėtų sumų grąžinimu pagal Europos Sąjungos teisę, nesant Europos Sąjungos nuostatų, turi nagrinėti nacionaliniai teismai pagal savo nacionalinę teisę ir nepažeisdami Europos Sąjungos teisės nustatytų apribojimų (žr. 1983 m. rugsėjo 21 d. sprendimo Deutsche Milchkontor ir kt., 205/82–215/82, 19 punktą; 2002 m. rugsėjo 19 d. sprendime Huber, C‑336/00, 55 punktą bei 2007 m. birželio 21 d. sprendimo ROM-projecten, C‑158/06, 23 punktą). Nacionalinės teisės taikymas neturi daryti neigiamos įtakos Europos Sąjungos teisės taikymui ir veiksmingumui. Taip visų pirma atsitiktų, jei dėl tokio taikymo būtų praktiškai neįmanoma išreikalauti neteisėtai sumokėtas lėšas (žr. minėto sprendimo Deutsche Milchkontor ir kt. 21 ir 22 punktus). Tai reiškia, kad nacionalinis teismas iš principo turi taikyti savo nacionalinę teisę, stengdamasis užtikrinti visišką Europos Sąjungos teisės veiksmingumą, o dėl to prireikus jis turi netaikyti šiam veiksmingumui trukdančios nacionalinės teisės normos arba atitinkamai išaiškinti tik vidaus situacijai parengtą nacionalinės teisės normą (žr. 2005 m. lapkričio 8 d. sprendimo Leffler, C‑443/03, 51 punktą; 2008 m. kovo 13 d. sprendimo sujungtose bylose Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, C‑383/06–C‑385/06, ECLI:EU:C:2008:165, 48–49 punktus).

36.       Europos Sąjungos Teisingumo Teismas yra nurodęs, kad nors dėl savo pobūdžio ir paskirties Sąjungos teisės šaltinių sistemoje reglamentų nuostatos paprastai turi tiesioginį poveikį nacionalinės teisės sistemose ir nacionalinėms valdžios institucijoms nereikia imtis įgyvendinimo priemonių, kai kurias jų nuostatas gali prireikti įgyvendinti valstybėms narėms priimant įgyvendinimo priemones (2012 m. spalio 25 d. sprendimo Ketelä, C–592/11, 35 punktas; 2014 m. sausio 16 d. nutarties Dél-Zempléni Nektar Leader Nonprofit, C–24/13, 14 punktas ir 2014 m. gegužės 15 d. sprendimo Szatmari Malom, C–135/13, 54 punktas, 2016 m. liepos 7 d. sprendimo Občina Gorje, C-111/15, 34 punktas). Kartu pabrėžta, kad valstybės narės gali priimti reglamentą įgyvendinančias priemones, jeigu nepažeidžia jo tiesioginio taikymo, neiškraipo jo, kaip Sąjungos teisės akto, pobūdžio ir jei patikslina šiuo reglamentu joms suteiktos diskrecijos įgyvendinimą, nepažeisdamos jo nuostatų (2012 m. spalio 25 d. sprendimo Ketelä, C–592/11, 36 punktas ir 2014 m. gegužės 15 d. sprendimo Szatmari Malom, C–135/13, 55 punktas, 2016 m. liepos 7 d. sprendimo Občina Gorje, C-111/15, 35 punktas). 

37.       Taigi aptartame Europos Sąjungos teisiniame reguliavime yra įtvirtinta aiški pareiga valstybėms narėms kontroliuoti Europos Sąjungos paramos (EŽŪGF ir EŽŪFKP) lėšas, veiksmingai apsaugoti Europos Sąjungos finansinius interesus ir imtis priemonių susigrąžinti sumas, prarastas dėl pažeidimų ar aplaidumo. Taip pat pagal aptartą reglamentavimą valstybėje narėje turi veikti mokėjimo agentūra (departamentas ar įstaiga), atsakinga už EŽŪGF ir EŽŪFKP išlaidų valdymą ir kontrolę.

38.       Nagrinėjamos bylos kontekste tikslinga atkreipti dėmesį į Europos Sąjungos teisės vietą Lietuvos teisės sistemoje. Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, kad Konstituciniame akte „Dėl Lietuvos Respublikos narystės Europos Sąjungoje“ inter alia nustatyti konstituciniai Lietuvos Respublikos narystės Europos Sąjungoje pagrindai, kurių neįtvirtinus Konstitucijoje Lietuvos Respublika negalėtų būti visateise Europos Sąjungos nare: Lietuvos Respublika, būdama Europos Sąjungos valstybe nare, dalijasi ar patiki Europos Sąjungai valstybės institucijų kompetenciją sutartyse, kuriomis yra grindžiama Europos Sąjunga, numatytose srityse ir tiek, kad kartu su kitomis Europos Sąjungos valstybėmis narėmis bendrai vykdytų narystės įsipareigojimus šiose srityse, taip pat naudotųsi narystės teisėmis (1 str.); Europos Sąjungos teisės normos yra sudedamoji Lietuvos Respublikos teisinės sistemos dalis; jeigu tai kyla iš sutarčių, kuriomis grindžiama Europos Sąjunga, Europos Sąjungos teisės normos taikomos tiesiogiai, o teisės normų kolizijos atveju jos turi viršenybę prieš Lietuvos Respublikos įstatymus ir kitus teisės aktus (2 str.) (žr., pvz., 2014 m. sausio 24 d., 2014 m. liepos 11 d., 2019 m. sausio 11 d., 2020 m. vasario 6 d. nutarimus).

39.        Konstitucinis Teismas taip pat yra konstatavęs, kad visateisis Lietuvos Respublikos, kaip Europos Sąjungos narės, dalyvavimas joje yra Tautos suverenios valios pareiškimu grindžiamas konstitucinis imperatyvas, Lietuvos Respublikos visateisė narystė Europos Sąjungoje yra konstitucinė vertybė (2014 m. sausio 24 d. nutarimas, 2016 m. gegužės 16 d. sprendimas, 2018 m. gruodžio 14 d. nutarimas ir kt.); konstitucinis visateisio Lietuvos Respublikos dalyvavimo Europos Sąjungoje imperatyvas suponuoja ir konstitucinį Lietuvos Respublikos įsipareigojimą tinkamai įgyvendinti Europos Sąjungos teisės reikalavimus (2018 m. gruodžio 14 d., 2019 m. sausio 11 d. nutarimai ir kt.); Europos Sąjungos teisė yra Lietuvos Respublikos teisės, inter alia Konstitucijos, aiškinimo šaltinis tose srityse, kuriose pagal Konstitucinio akto „Dėl Lietuvos Respublikos narystės Europos Sąjungoje“ 1 straipsnį Lietuvos Respublika dalijasi ar patiki Europos Sąjungai valstybės institucijų kompetenciją (2017 m. gruodžio 20 d. sprendimas, 2019 m. sausio 11 d., 2020 m. vasario 6 d. nutarimai).

40.       Konstitucinis Teismas yra atkreipęs dėmesį, kad atsižvelgiant į tai, jog žemės ūkio sritis priskiriama pasidalijamajai Europos Sąjungos ir valstybių narių kompetencijai, nėra pagrindo aiškinti su šia sritimi susijusių Konstitucijos nuostatų kitaip, nei šią sritį reguliuoja Europos Sąjungos teisė (žr. 2017 m. gruodžio 20 d. sprendimą, 2020 m. vasario 6 d. nutarimą).

 

Dėl NMA įgaliojimų, nustatytų Vyriausybės nutarimu

 

41.       Išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad nagrinėjamai bylai aktualus ŽŪMŪKPĮ nustato žemės ūkio, maisto ūkio ir kaimo plėtros politikos tikslus, Lietuvos Respublikos valstybės, Europos Sąjungos paramos žemės ūkiui, maisto ūkiui ir kaimo plėtrai įgyvendinimo principus, valstybės ir Europos Sąjungos paramos priemones, šias priemones ir žemės ūkio, maisto ūkio ir kaimo plėtros politiką įgyvendinančias bei žemės ūkio, maisto ūkio oficialiąją statistiką ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ir kaimo verslo registrą tvarkančias valstybės ir savivaldybių institucijas, įstaigas ir kitus juridinius asmenis (1 str. 1 d.).

42.       ŽŪMŪKPĮ 8 straipsnis reglamentuoja paramos žemės ūkiui, maisto ūkiui ir kaimo plėtrai administravimą. Šio straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad valstybės ir Europos Sąjungos paramos priemones administruoja Žemės ūkio ministerija, valstybės įmonė Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centras, viešoji įstaiga Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūra, Vyriausybės įgaliotos institucijos ir savivaldybių institucijos pagal įstatymų nustatytą kompetenciją. Pagal to paties straipsnio 2 dalį, valstybės ir Europos Sąjungos paramos lėšų mokėjimo, apskaitos ir kontrolės funkcijas atlieka Žemės ūkio ministerija ir kitos Vyriausybės įgaliotos institucijos.

43.       Taigi ŽŪMŪKPĮ 8 straipsnio 2 dalis suponuoja, kad Vyriausybė turi teisę įgalioti institucijas atlikti Europos Sąjungos paramos lėšų mokėjimo, apskaitos ir kontrolės funkcijas. Pažymėtina, kad tokia teisė Vyriausybei yra numatyta įstatymo lygmens teisės akte. Be to, tokia norma, įgalinanti Vyriausybę įgalioti instituciją atlikti valstybės ir Europos Sąjungos paramos lėšų mokėjimo, apskaitos ir kontrolės funkcijas, ŽŪMŪKPĮ galioja nuo 2008 m. gruodžio 31 d.

44.       Lietuvos įstatymų leidyboje tokia teisėkūros praktika, kai įstatyme yra nustatoma, kad tam tikrus santykius reguliuoja Vyriausybė ar jos įgaliota institucija, yra gana plačiai paplitusi (Konstitucinio Teismo 2007 m. gegužės 5 d. nutarimas). Konstitucinis Teismas savo jurisprudencijoje pažymi, kad jeigu įstatymų leidėjas įstatyme įtvirtina nuostatą, kad tam tikrus santykius „reguliuoja Vyriausybė ar jos įgaliota institucija“, ši nuostata reiškia, kad: Vyriausybė turi įgaliojimus įstatyme nurodytus santykius reguliuoti pati arba savo nutarimu gali nustatyti, kokia institucija turi įgaliojimus (gali ir turi) reguliuoti įstatyme nurodytus santykius; Vyriausybė turi įgaliojimus dalį įstatyme nurodytų santykių reguliuoti pati, o kai kuriuos įstatyme expressis verbis nurodytus santykius bei santykius, kurie kyla iš įstatyme expressis verbis nurodytų santykių, gali įgalioti reguliuoti kitą instituciją; Vyriausybė, įgaliodama kokią nors instituciją reguliuoti atitinkamus santykius, negali pavesti jai reguliuoti ir tokių santykių, kurie pagal Konstituciją ir įstatymus gali būti reguliuojami ne mažesnės galios negu Vyriausybės nutarimai teisės aktais (Konstitucinio Teismo 2007 m. gegužės 5 d. nutarimas).

45.       Iš konstitucinio teisinės valstybės principo kyla ir tai, kad jeigu įstatymų leidėjas įstatyme įtvirtina, kad tam tikrus santykius reguliuoja Vyriausybė ar jos įgaliota institucija, tai Vyriausybė, priimdama nutarimą, kuriuo tam tikrus santykius reguliuoti įgalioja atitinkamą instituciją, tuos santykius reguliuoti gali įgalioti tik tokią instituciją, kuri vykdo tokias funkcijas ir (arba) turi tokius kitus įgaliojimus, kurie yra susiję su jai Vyriausybės nutarimu priskirtų santykių reguliavimu (yra artimi tam reguliavimui). Su Konstitucija nebūtų nesuderinamas ir toks teisinis reguliavimas, kai Vyriausybė, paisydama įstatymų nustatytų reikalavimų ir tvarkos, prireikus įsteigtų valstybės instituciją, kuriai pavestų reguliuoti įstatyme numatytus santykius, jeigu pagal įstatymą Vyriausybė ar jos įgaliota institucija turi įgaliojimus reguliuoti tokius santykius. Pažymėtina ir tai, kad jeigu įstatymų leidėjas įstatyme įtvirtina, kad tam tikrus santykius reguliuoja Vyriausybė ar jos įgaliota institucija ir jeigu tokį poįstatyminio santykių reguliavimo poreikį lemia būtinumas teisėkūroje remtis specialiomis žiniomis ar specialia (profesine) kompetencija, iš konstitucinio teisinės valstybės principo kyla ir tai, kad kai Vyriausybė priima nutarimą, kuriuo tam tikrus santykius reguliuoti įgalioja atitinkamą instituciją, tai turi būti tik tokia institucija, kuri turi tokią specialią (profesinę) kompetenciją, reikalingą jai Vyriausybės nutarimu priskirtiems santykiams reguliuoti (Konstitucinio Teismo 2007 m. gegužės 5 d. nutarimas).

46.       Vyriausybė Nutarime Nr. 987 (ginčui aktuali nuo 2021 m. sausio 1 d. galiojanti redakcija), vadovaudamasi ŽŪMŪKPĮ, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymu, <...> Reglamentu Nr. 1306/2013 <...> 2014 m. spalio 22 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) Nr. 1144/2014 dėl informacijos apie žemės ūkio produktus teikimo ir jų pardavimo skatinimo priemonių, įgyvendinamų vidaus rinkoje ir trečiosiose šalyse, kuriuo panaikinamas Tarybos reglamentas (EB) Nr. 3/2008, <...> nutarė nustatyti, kad Nacionalinė mokėjimo agentūra atsakinga už EŽŪGF priemonių administravimą, lėšų mokėjimą, apskaitą ir kontrolę, sumų, laikomų EŽŪGF priskirtosiomis įplaukomis, valdymą, taip pat atlieka specialiojo departamento funkcijas, numatytas Reglamente (ES) Nr. 1306/2013 (2 p.). Pažymėtina, kad NMA, kaip institucija, atsakinga už EŽŪGF priemonių administravimą, lėšų mokėjimą, apskaitą ir kontrolę, yra įvardijama ir originalioje Vyriausybės Nutarimo Nr. 987 redakcijoje, galiojusioje nuo 2006 m. spalio 15 d. 

47.       Taigi Vyriausybė Nutarimu Nr. 987 įgyvendino ŽŪMŪKPĮ (konkrečiai – 8 str. 2 d.) jai suteiktą teisę įgalioti instituciją (šiuo atveju – NMA) atlikti Europos Sąjungos paramos lėšų mokėjimo, apskaitos ir kontrolės funkcijas ir nustatė, kad NMA yra atsakinga už EŽŪGF priemonių administravimą, lėšų mokėjimą, apskaitą ir kontrolę, sumų, laikomų EŽŪGF priskirtosiomis įplaukomis, valdymą ir kt.

48.       Viešojo administravimo įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punkte įtvirtinta, kad viešojo administravimo įgaliojimų suteikimo forma: kolegialioms ar vienasmenėms valstybės ar savivaldybių institucijoms, biudžetinėms įstaigoms, regionų plėtros taryboms, Lietuvos bankui, Lietuvos kariuomenei viešojo administravimo įgaliojimai gali būti suteikti (1 p.):

a) įstatymais, tiesiogiai taikomu Europos Sąjungos teisės aktu, ratifikuota Lietuvos Respublikos tarptautine sutartimi, kai tame teisės akte nurodomas konkretus veikiantis ar numatomas steigti viešojo administravimo subjektas (jo pavadinimas, paskirtis, teisinė forma, santykiai su kitais viešojo administravimo subjektais) ir šiam subjektui nustatomi konkretūs viešojo administravimo įgaliojimai;

b) įstatymų įgaliotos valstybės ar savivaldybės institucijos priimtu teisės aktu, kai tame teisės akte ši institucija, vadovaudamasi įstatymu, reglamentuojančiu bendrą tam tikros visuomenės gyvenimo srities viešojo administravimo subjektų sudarymo ir veiklos tvarką, nurodo veikiantį ar numatomą steigti viešojo administravimo subjektą (jo pavadinimą, paskirtį, teisinę formą, santykius su kitais viešojo administravimo subjektais) ir nustato šiam subjektui konkrečius viešojo administravimo įgaliojimus.

49.       Išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, Vyriausybės Nutarimo Nr. 987, priimto vadovaujantis, be kita ko, ŽŪMŪKPĮ, 2 punkte nustatyti NMA įgaliojimai atsakyti už EŽŪGF priemonių administravimą, lėšų mokėjimą, apskaitą ir kontrolę, sumų, laikomų EŽŪGF priskirtosiomis įplaukomis, valdymą, kitaip tariant – atlikti Europos Sąjungos paramos lėšų mokėjimo, apskaitos ir kontrolės funkcijas, įgyvendina VAĮ 5 straipsnio 1 dalies 1 punkte numatytą viešojo administravimo įgaliojimų suteikimo formą – įstatymų įgaliotos valstybės <...> institucijos priimtu teisės aktu, kai tame teisės akte ši institucija, vadovaudamasi įstatymu, reglamentuojančiu bendrą tam tikros visuomenės gyvenimo srities viešojo administravimo subjektų sudarymo ir veiklos tvarką, nurodo veikiantį <...> viešojo administravimo subjektą (jo pavadinimą, paskirtį, teisinę formą, santykius su kitais viešojo administravimo subjektais) ir nustato šiam subjektui konkrečius viešojo administravimo įgaliojimus (b p.). Taigi NMA (viešojo administravimo subjektui) įgaliojimai atlikti Europos Sąjungos paramos lėšų mokėjimo, apskaitos ir kontrolės funkcijas yra nustatyti Vyriausybės Nutarimu Nr. 987, t. y. laikantis teisės aktuose nustatytų reikalavimų.

50.       Individualioje byloje parama, kaip jau minėta, be kita ko, buvo skirta pagal Reglamentą Nr. 3/2008. Vyriausybės Nutarimas Nr. 987 priimtas vadovaujantis 2014 m. spalio 22 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) Nr. 1144/2014 dėl informacijos apie žemės ūkio produktus teikimo ir jų pardavimo skatinimo priemonių, įgyvendinamų vidaus rinkoje ir trečiosiose šalyse, kuriuo panaikinamas Tarybos reglamentas (EB) Nr. 3/2008. Reglamento Nr. 1144/2014 preambulės 2 konstatuojamoje dalyje nurodoma, kad atsižvelgiant į įgytą patirtį ir tikėtinus pokyčius žemės ūkio sektoriuje bei rinkose Sąjungoje ir už jos ribų, reikėtų peržiūrėti Reglamentu (EB) Nr. 3/2008 nustatytą sistemą ir užtikrinti jos nuoseklumą ir veiksmingumą. Todėl Reglamentas (EB) Nr. 3/2008 turėtų būti panaikintas ir pakeistas nauju reglamentu. Reglamento 1144/2014 28 straipsnyje įtvirtinta, kad Reglamentas (EB) Nr. 3/2008 panaikinamas. Nuorodos į panaikintą reglamentą laikomos nuorodomis į šį reglamentą ir skaitomos pagal šio reglamento II priede nustatytas atitikties lenteles. Taigi Reglamentu Nr. 1144/2014 yra siekiama užtikrinti Reglamento Nr. 3/2008 nuoseklumą ir veiksmingumą. Pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento dėl informavimo apie žemės ūkio produktus ir jų propagavimo priemonių vidaus rinkoje ir trečiosiose šalyse (COM/2013/0812 (2013/0398 (COD) nuostatos patvirtina, kad Reglamento Nr. 3/2008 keitimas buvo grindžiamas politikos veiksmingumo ir rezultatyvumo pagerinimo siekiais. Todėl Vyriausybės Nutarime Nr. 987, priimtame vadovaujantis Reglamentu Nr. 1144/2014, panaikinančiu Reglamentą Nr. 3/2008 ir siekiančiu užtikrinti šio panaikinto reglamento nuoseklumą ir veiksmingumą, nurodytos teisės normos aktualios ir toms priemonėms, kurios yra susijusios su Reglamento Nr. 3/2008 įgyvendinimu.

51.       Analizuojant, ar NMA įgaliojimai atsakyti už EŽŪGF priemonių administravimą, lėšų mokėjimą, apskaitą ir kontrolę, sumų, laikomų EŽŪGF priskirtosiomis įplaukomis, valdymą, suponuoja NMA teisę priimti sprendimą dėl neteisėtai išmokėtos (arba) panaudotos Europos Sąjungos paramos lėšų susigrąžinimo, reikia pažymėti, kad, kaip jau minėta, Europos Sąjungos teisiniame reguliavime yra įtvirtinta aiški EŽŪGF lėšų sugrąžinimo pareiga, jeigu jos buvo išmokėtos nepagrįstai. Taip pat pažymėta, kad valstybėje narėje turi veikti mokėjimo agentūra (departamentas ar įstaiga), atsakinga už EŽŪGF išlaidų valdymą ir kontrolę. 

52.       Vertinant tai, kaip yra kontroliuojamos EŽŪGF ir EŽŪFKP lėšos ir valdomos sumos, aktualios Reglamento Nr. 1306/2013 nuostatos. Reglamento Nr. 1306/2013 58 straipsnyje reglamentuojama ES finansų interesų apsauga. Šio straipsnio 1 dalis skelbia, kad įgyvendindamos bendros žemės ūkio politikos (BŽŪP) valstybės narės priima visas būtinas teisines, reguliavimo ir administracines nuostatas ir imasi visų kitų priemonių, būtinų veiksmingai Sąjungos finansinių interesų apsaugai užtikrinti, visų pirma: a) fondų lėšomis finansuojamų veiksmų teisėtumui ir tvarkingumui tikrinti; <...> c) užkirsti kelią pažeidimams ir sukčiavimo atvejams, jiems aptikti ir ištaisyti; <...> e) nepagrįstai išmokėtoms sumoms susigrąžinti su palūkanomis ir, prireikus, teisminiam procesui tuo tikslu pradėti. Reglamente Nr. 1306/2013 įtvirtinta, kad už šio skyriaus (sandorių tikrinimas) taikymą atsakingas (-i) departamentas (-ai) organizuojamas (-i) taip, kad būtų nepriklausomas (-i) nuo departamentų ar departamentų padalinių, kurie yra atsakingi už išmokų išmokėjimą ir iki išmokėjimo vykdomą tikrinimą (85 str. 2 d.). 

53.       2014 m. kovo 11 d. Komisijos deleguotajame reglamente (ES) Nr. 907/2014, kuriuo papildomos Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1306/2013 nuostatos dėl mokėjimo agentūrų ir kitų įstaigų, finansų valdymo, sąskaitų patvirtinimo, užstatų ir dėl euro naudojimo, taip pat pateikiama EŽŪGF išlaidų valdymą ir kontrolę apibrėžiančių nuostatų. Štai I priedo 1 dalyje nurodoma, jog mokėjimo agentūros organizacinė struktūra turi būti tokia, kad būtų galima vykdyti šias pagrindines su EŽŪGF ir EŽŪFKP išlaidomis susijusias funkcijas: leisti atlikti mokėjimus ir juos kontroliuoti, siekiant nustatyti, kad paramos gavėjui mokėtina suma atitinka Sąjungos taisykles, visų pirma vykdant administracinę kontrolę ir patikras vietoje (i p.); tvarkyti apskaitą, kad visi mokėjimai būtų, naudojant informacinę sistemą, įregistruoti atskirose EŽŪGF ir EŽŪFKP išlaidoms skirtose mokėjimo agentūros sąskaitose, ir rengti Komisijai skirtas periodines išlaidų suvestines, įskaitant mėnesio (EŽŪGF), ketvirčio (EŽŪFKP) ir metines deklaracijas. Mokėjimo agentūros sąskaitose taip pat registruojamas fondų lėšomis finansuojamas turtas, visų pirma susijęs su intervencinėmis atsargomis, nepatvirtintais avansais, užstatais ir skolininkais (A dalis). To paties priedo C dalyje papildoma, kad jeigu mokėjimo agentūra perduoda kurią nors iš savo užduočių kitai įstaigai pagal Reglamento (ES) Nr. 1306/2013 7 straipsnį, turi būti laikomasi tokių reikalavimų, be kita ko, mokėjimo agentūra visais atvejais išlieka atsakinga už veiksmingą atitinkamų fondų valdymą. Ji yra visiškai atsakinga už pagrindinių sandorių teisėtumą ir tvarkingumą, įskaitant Sąjungos finansinių interesų apsaugą, taip pat už atitinkamų išlaidų deklaravimą Komisijai ir atitinkamų ataskaitų rengimą (C1 iii p.). 

54.       Aptarto teisinio reguliavimo pagrindu išplėstinė teisėjų kolegija apibendrina, kad mokėjimo agentūra vykdo su EŽŪGF ir EŽŪFKP išlaidomis susijusias funkcijas, kurios apima ir mokėjimų kontrolę, siekiant nustatyti, kad paramos gavėjui mokėtina suma atitinka Sąjungos taisykles. Be to, mokėjimo agentūra yra atsakinga už veiksmingą atitinkamų fondų valdymą ir Sąjungos finansinių interesų apsaugą, o nepagrįstai išmokėtų sumų susigrąžinimas priskiriamas prie priemonių, būtinų veiksmingai Sąjungos finansinių interesų apsaugai užtikrinti.

55.       Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, ir sistemiškai aiškinama teisinio reguliavimo nuostatas, išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, kad Vyriausybės Nutarimo Nr. 987 2 punkte nustatyti NMA įgaliojimai atsakyti už EŽŪGF priemonių administravimą, lėšų mokėjimą, apskaitą ir kontrolę, sumų, laikomų EŽŪGF priskirtosiomis įplaukomis, valdymą suteikia jai tokius mokėjimo agentūros įgaliojimus, kokie yra įtvirtinti Europos Sąjungos teisiniame reguliavime, apibrėžiančiame mokėjimo agentūros kompetenciją EŽŪGF išlaidų valdymo ir kontrolės klausimais, konkrečiai – tiesiogiai taikomuose Reglamentuose Nr. 1306/2013 ir Nr. 907/2014. Tokie įgaliojimai, be kita ko, įgalina mokėjimo agentūrą imtis veiksmingų priemonių valdant Europos Sąjungos paramos fondo lėšas ir siekiant nustatyti, kad paramos gavėjui mokėtina suma atitinka Sąjungos taisykles, įskaitant ir sprendimo dėl neteisėtai išmokėtų ir (arba) panaudotų lėšų susigrąžinimo priėmimą. Taip aiškinant NMA įgaliojimus atlikti Europos Sąjungos paramos lėšų mokėjimo, apskaitos ir kontrolės funkcijas yra užtikrinamas Europos Sąjungos teisės taikymas ir veiksmingumas. 

56.       Papildomai pastebėtina, kad tais atvejais, kai tuos pačius teisinius santykius reguliuoja ir reglamento, ir nacionalinės teisės nuostatos, visų pirma turi būti vadovaujamasi reglamento normomis ir analizuojama, ar jam įgyvendinti skirtos nacionalinės teisės normos šioms neprieštarauja. Europos Sąjungos valstybės narės, pripažindamos Europos Sąjungos teisės viršenybės nacionalinės teisės atžvilgiu principą, privalo užtikrinti, jog nacionalinės teisės aktai netrukdys pasiekti visiško jos veiksmingumo. Europos Sąjungos teisės viršenybės principas reiškia, jog teismas turėtų suteikti Europos Sąjungos teisės normai pirmenybę tuo atveju, jei būtų jos ir nacionalinės normos kolizija. Todėl sprendžiant bylas, kuriose taikomi nacionaliniai teisės aktai, priimti vadovaujantis (remiantis) tiesiogiai taikomais Europos Sąjungos teisės aktais – reglamentais – itin svarbu atsižvelgti į nacionalinės ir Europos Sąjungos teisės santykį bei įvertinti, ar minėti nacionaliniai teisės aktai neužkerta kelio veiksmingam Europos Sąjungos teisės taikymui (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. spalio 29 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A822-1029/2013, Administracinė jurisprudencija, 2013, 26, p. 361–375).

57.       Pažymėtina, kad Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2021 m. rugsėjo 8 d. įsakymu Nr. 3D-563 patvirtintuose Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos nuostatuose nurodoma, kad NMA yra įstaiga prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos, įgyvendinanti valstybės politiką žemės ūkio ministrui pavestose valdymo srityse, administruojanti valstybės paramos žemės ūkiui ir kaimo plėtrai ir Europos Sąjungos paramos žemės ūkiui, kaimo plėtrai ir žuvininkystei lėšas bei atliekanti jų mokėjimo ir kontrolės funkcijas. Agentūra yra biudžetinė įstaiga, finansuojama iš Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto. Šių nuostatų 9 punkte pažymima, kad vykdydama jai pavestus uždavinius, NMA atlieka šias pagrindines funkcijas: administruoja valstybės paramos žemės ūkiui lėšas, atlieka jų mokėjimą ir kontroliuoja tikslinį šių lėšų panaudojimą (9.1 p.); administruoja EŽŪGF, EŽŪFKP, EŽF ir EJRŽF priemones arba jas perduoda administruoti kitoms institucijoms (9.3 p.); vykdo EŽŪGF ir EŽŪFKP mokėjimo institucijos funkcijas (9.5 p.) ir kt.

58.       Be to, iki 2021 m. rugsėjo 9 d. galiojusiuose Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2003 m. sausio 22 d. įsakymu Nr. 3D-17 patvirtintuose Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos nuostatuose NMA taip pat buvo apibrėžiama kaip įstaiga, administruojanti valstybės paramos žemės ūkiui ir kaimo plėtrai ir Europos Sąjungos paramos žemės ūkiui, kaimo plėtrai ir žuvininkystei lėšas bei atliekanti jų mokėjimo ir kontrolės funkcijas (1 p.). Kaip pagrindiniai NMA uždaviniai buvo nurodomi, be kita ko, skatinti šalies žemės ūkio, kaimo ir žuvininkystės plėtrą administruojant valstybės ir ES paramos žemės ūkiui, kaimo plėtrai ir žuvininkystei lėšas ir užtikrinant jų naudojimo kontrolę (8.1 p.), o funkcijos – administruoti valstybės paramos žemės ūkiui lėšas, atlikti jų mokėjimą ir kontroliuoti tikslinį šių lėšų panaudojimą (9.1 p.); vykdyti EŽŪGF ir EŽŪFKP mokėjimo institucijos funkcijas (9.5 p.).

59.       Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministras 2016 m. spalio 11 d. įsakymu Nr. 3D-577 „Dėl Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos nuolatinės akreditacijos administruoti Europos žemės ūkio garantijų fondo (EŽŪGF) lėšas suteikimo“, vadovaudamasis Reglamentu Nr. 1306/2013 <...> Vyriausybės Nutarimo Nr. 987 5.1.1 papunkčiu ir atsižvelgdamas į Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos atitikties akreditavimo kriterijams peržiūros bei pasirengimo administruoti EŽŪGF ir EŽŪFKP lėšas darbo grupės, sudarytos Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2014 m. liepos 7 d. įsakymu Nr. 3D-417, sprendimą, suteikė Nacionalinei mokėjimo agentūrai prie Žemės ūkio ministerijos nuolatinę akreditaciją nuo 2016 m. spalio 16 d. administruoti Europos žemės ūkio garantijų fondo (EŽŪGF) lėšas.

60.       Kaip matyti iš poįstatyminiame teisiniame reguliavime įtvirtintos NMA paskirties, uždavinių ir funkcijų, ši įstaiga administruoja valstybės paramos žemės ūkiui ir kaimo plėtrai ir Europos Sąjungos paramos žemės ūkiui, kaimo plėtrai ir žuvininkystei lėšas bei atlieka jų mokėjimo ir kontrolės funkcijas. Taigi NMA savo veikloje iš esmės atlieka Vyriausybės pavestas Europos Sąjungos paramos lėšų mokėjimo, apskaitos ir kontrolės funkcijas.

 

Dėl Taisyklių 442 punkto atitikties

 

61.       Pagal oficialios konstitucinės doktrinos ir administracinės jurisprudencijos nuostatas, teisėkūros subjektai, įgyvendindami jiems pavestus įgaliojimus administracinio reglamentavimo (teisėkūros) srityje, privalo paisyti konstitucinio teisinės valstybės principo suponuojamų reikalavimų, inter alia nepažeisti teisės aktų hierarchijos, įstatymų viršenybės imperatyvų ir įstatymo įgyvendinamajame teisės akte nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris nekonkuruotų, neprieštarautų įstatyme nustatytajam, kuris būtų grindžiamas įstatymu ir jį detalizuotų tik įstatyme nustatytose ribose (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. gegužės 10 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-5-492/2015; 2021 m. gegužės 3 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-9-502/2021).

62.       VAĮ 3 straipsnio 1 dalies 4 punkte įtvirtintas įstatymo viršenybės principas, kuris reiškia, kad įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą viešojo administravimo subjektams turi būti nustatyti laikantis šio įstatymo nustatytų reikalavimų, o viešojo administravimo subjektų veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. LVAT savo praktikoje pažymi, kad teisėkūros subjektui viršijus jam teisės aktais suteiktą kompetenciją ir priėmus norminį administracinį aktą, kurį jis nėra įgaliotas priimti, tuo pačiu būtų pažeistas ir Konstitucijos preambulėje įtvirtintas teisinės valstybės principas (2012 m. gegužės 21 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I502-12/2012, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 23, 2012, 83–90 p.). Jei norminėje administracinėje byloje nustatoma, kad viešojo administravimo subjektas, priimdamas norminį administracinį aktą, viršijo kompetenciją, vien tai yra pagrindas pripažinti skundžiamą aktą neteisėtu ir jį panaikinti (žr., pvz., 2013 m. spalio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A146-1128/2013).

63.       Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje ne kartą yra nurodęs, jog valdžios institucijų sistema yra sukurta taip, kad kiekviena institucija turi jos paskirtį atitinkančias priskirtas funkcijas, kompetenciją, kurių privalo laikytis (žr., pvz., 2013 m. gruodžio 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A520-2141/2013). Viešojoje teisėje galioja teisėtumo ir teisinio apibrėžtumo principai, kurie viešojo administravimo subjektą įpareigoja veikti tik įstatymo jam suteiktų įgaliojimų ribose, o veikimas viršijant kompetencijos ribas yra negalimas (2023 m. gegužės 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-778-662/2023). Kiekvienas viešojo administravimo subjektas veiklą vykdo teisės aktais nustatytos kompetencijos ribose. Kompetencija kaip kompleksas tam tikrų priemonių (uždaviniai, funkcijos, teisės ir pareigos, veiklos formos ir metodai) yra svarbiausia administracinio teisinio statuso sudėtinė dalis (žr. 2014 m. sausio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A662-293/2014). Taigi viešojo administravimo subjekto administracinį teisinį statusą sudaro tokie elementai kaip uždaviniai, funkcijos, teisės ir pan. Kiekvieno šio elemento vaidmuo nurodytame kontekste yra skirtingas, todėl jie negali būti tapatinami arba tam tikros analizės (sisteminės, loginės ir t. t.) būdu iš vienų išvedami kiti. Tai reiškia, kad viešojo administravimo subjekto administracinis teisinis statusas juridiškai turi būti aiškiai ir konkrečiai apibrėžtas teisės aktuose (2013 m. liepos 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-1405/2013). Viešojoje teisėje taikomi įstatymo viršenybės ir teisinio apibrėžtumo principai lemia tai, kad visi viešojo administravimo subjektai turi tik tokius įgaliojimus, kurie jiems suteikti konkrečiomis teisės aktų normomis ir svarbu, kad institucijos, vykdydamos įstatymais joms priskirtą veiklą, veiktų tik taip, kaip numato teisės aktai (šiais aspektais žr. 2014 m. kovo 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A502- 727/2014; 2015 m. liepos 31 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1547-502/2015; 2012 m. sausio 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A858-257/2012). Asmenys, atlikdami atitinkamus veiksmus ir siekdami tam tikrų veiksmų įgyvendinimo, viliasi, kad įgaliotos valdžios institucijos veiks įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka, kad tinkamai bus vykdomos teisės aktuose numatytos procedūros (žr. 2015 m. vasario 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-616-858/2015). Viešojo administravimo subjektas turi tik tuos įgalinimus, kurie jam yra konkrečiai suteikti, plečiamas kompetencijos ribų aiškinimas yra negalimas (2013 m. liepos 1 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A662- 1392/2013; 2013 m. liepos 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-1405/2013; 2022 m. birželio 22 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. eI-5-502/2022).

64.       ŽŪMŪKPĮ 8 straipsnis, kaip jau minėta, numato ir tam tikrą Žemės ūkio ministerijos kompetenciją: administruoti valstybės ir Europos Sąjungos paramos priemones (1 d.), taip pat atlikti valstybės ir Europos Sąjungos paramos lėšų mokėjimo, apskaitos ir kontrolės funkcijas (2 d.).

65.       Vyriausybė Nutarimu Nr. 987 paskyrė Žemės ūkio ministeriją Europos žemės ūkio garantijų fondo kompetentingąja institucija (1.1.1 p.).

66.       Žemės ūkio ministras Taisykles priėmė vadovaudamasis Reglamentu Nr. 3/2008 bei Reglamentu Nr. 501/2008. Pačios Taisyklės parengtos vadovaujantis Reglamentu Nr. 3/2008, Reglamentu Nr. 501/2008, Reglamentu Nr. 1306/2013, ŽŪMŪKPĮ 8 straipsniu, Vyriausybės Nutarimu Nr. 987 bei Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintomis Grąžintinų lėšų taisyklėmis. Taisyklės reglamentuoja paramos už informavimo apie žemės ūkio produktus ir jų pardavimų skatinimo vidaus rinkoje ir trečiosiose šalyse programų administravimo tvarką (2 p.).

67.       Kaip jau minėta anksčiau, Vyriausybės Nutarimo Nr. 987 2 punkte nustatyti NMA įgaliojimai atsakyti už EŽŪGF priemonių administravimą, lėšų mokėjimą, apskaitą ir kontrolę, sumų, laikomų EŽŪGF priskirtomis įplaukomis, valdymą, išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, įgyvendina VAĮ 5 straipsnio 1 dalies 1 punkte b papunktyje numatytą viešojo administravimo įgaliojimų suteikimo formą. Tokie įgaliojimai suteikia teisę NMA imtis veiksmingų priemonių valdant ES paramos fondo (EŽŪGF) lėšas, įskaitant ir sprendimo dėl neteisėtai išmokėtų ir (arba) panaudotų lėšų susigrąžinimo priėmimą. Taip pat minėta, kad ŽŪMŪKPĮ 8 straipsnis įtvirtina Žemės ūkio ministerijos kompetenciją administruoti valstybės ir Europos Sąjungos paramos priemones (1 d.) ir atlikti valstybės ir Europos Sąjungos paramos lėšų mokėjimo, apskaitos ir kontrolės funkcijas (2 d.). 

68.       Konstitucijos 98 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad „ministras vadovauja ministerijai, sprendžia ministerijos kompetencijai priklausančius klausimus, taip pat vykdo kitas įstatymų numatytas funkcijas“. Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatyme įtvirtinta, kad ministrai yra atsakingi už jiems pavestas valdymo sritis, kurias nustato šis ir kiti įstatymai (26 str. 1 d.). Ministras vadovauja ministerijai, sprendžia ministerijos kompetencijai priklausančius klausimus ir yra tiesiogiai atsakingas už Vyriausybės programos bei Vyriausybės programos nuostatų įgyvendinimo plano ir prioritetinių darbų jam pavestose valdymo srityse įgyvendinimą; užtikrina įstatymų, Lietuvos Respublikos tarptautinių sutarčių, Respublikos Prezidento dekretų, Vyriausybės nutarimų, Vyriausybės sprendimų, Vyriausybės rezoliucijų, Ministro Pirmininko potvarkių ir kitų teisės aktų įgyvendinimą (26 str. 3 d. 1–2 p.). Taigi žemės ūkio ministras yra atsakingas už ŽŪMŪKPĮ įgyvendinimą, kiek tai yra priskirta Žemės ūkio ministerijos kompetencijai, įskaitant valstybės ir Europos Sąjungos paramos priemonių administravimą ir valstybės ir Europos Sąjungos paramos lėšų mokėjimo, apskaitos ir kontrolės funkcijų atlikimą (ŽUMŪKPĮ 8 str. 1–2 d.).

69.       Išplėstinė teisėjų kolegija nagrinėjamos bylos kontekste pažymi, kad žemės ūkio ministro kompetencija, susijusi su ŽŪMŪKPĮ įgyvendinimu, įskaitant valstybės ir Europos Sąjungos paramos priemonių administravimą ir valstybės ir Europos Sąjungos paramos lėšų mokėjimo, apskaitos ir kontrolės funkcijų atlikimą, tiek, kiek ji yra susijusi su teisinio reguliavimo, reglamentuojančio viešojo administravimo subjektų, įgyvendinančių valstybės politiką žemės ūkio ministrui pavestose valdymo srityse, veiklą priėmimu, turi būti įgyvendinama kompleksiškai vertinant teisinį reguliavimą (jo visumą), reglamentuojantį viešojo administravimo subjektų veiklą jiems suteiktų įgaliojimų kontekste.

70.       Šiomis aplinkybėmis išplėstinė teisėtų kolegija vertina, kad Taisyklių 442 punkte įtvirtintas teisinis reguliavimas, pagal kurį NMA, turėdama pagrįstos informacijos, kad Kaimo verslo ir rinkų plėtros agentūra neturi įgaliojimų imtis reikiamų veiksmų ar nesiėmė veiksmų, kurių reikia imtis pagal teisės aktus, priima sprendimus dėl neteisėtai išmokėtų ir (arba) panaudotų lėšų sugrąžinimo bei kitų pagal teisės aktus ir (ar) paramos sutartis reikalaujamų grąžinti lėšų sugrąžinimo, turi būti vertinamas kompleksiškai su kitu NMA įgaliojimus nustatančiu teisiniu reguliavimu, byloje nagrinėjamu atveju – su Vyriausybės Nutarimu Nr. 987. Kaip jau minėta, byloje nustatyta, kad Vyriausybės Nutarime Nr. 987 nustatyti NMA įgaliojimai atsakyti už EŽŪGF priemonių administravimą, lėšų mokėjimą, apskaitą ir kontrolę, sumų, laikomų EŽŪGF priskirtosiomis įplaukomis, valdymą suteikia jai teisę priimti sprendimą dėl neteisėtai išmokėtų ir (arba) panaudotų Europos Sąjungos paramos lėšų susigrąžinimo. Įvertinusi tai, kas išdėstyta, išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, kad žemės ūkio ministras, nustatydamas Taisyklių 442 punkto teisinį reguliavimą ir iš esmės nurodydamas, kad NMA turi teisę priimti sprendimą dėl neteisėtai išmokėtų ir (arba) panaudotų Europos Sąjungos paramos lėšų susigrąžinimo, detalizavo tuos NMA įgaliojimus, kuriuos Vyriausybė jai nustatė savo Nutarimo Nr. 987 2 punkte. Taisyklių I skyriaus „Bendrosios nuostatos“ 1 punkte yra expressis verbis (aiškiais žodžiais, tiesiogiai) nurodyta, kad jos yra parengtos vadovaujantis Vyriausybės Nutarimu Nr. 987. Todėl Taisyklių 442 punkte nustatytas teisinis reguliavimas, kiek tai susiję su NMA teise priimti sprendimą dėl neteisėtai išmokėtų ir (arba) panaudotų Europos Sąjungos paramos lėšų susigrąžinimo, negali būti vertinamas kaip savarankiškų viešojo administravimo įgaliojimų suteikimas NMA. Šis teisinis reguliavimas yra susijęs su žemės ūkio ministro kompetencijai priskirtų teisės aktų įgyvendinimo funkcijomis, konkrečiai – su ŽUMŪKPĮ įgyvendinimu. Išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, žemės ūkio ministrui detalizavus teisinį reguliavimą Vyriausybės Nutarimo Nr. 987 pagrindu, nėra pagrindo spręsti, kad įgaliojimai viešojo administravimo subjektui (šiuo atveju – NMA) buvo suteikti netinkamai ar nesilaikant viešojo administravimo įgaliojimų suteikimo formos ir turinio reikalavimų, įtvirtintų VAĮ 5 straipsnio 1 dalies 1 punkte, ar kad tokiu būdu buvo nepaisoma iš konstitucinio teisinės valstybės principo išplaukiančių įpareigojimų. 

71.       Pastebėtina, kad konkrečią administracinę bylą nagrinėjančio teismo nutartis pradėti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą, kurioje apibrėžtas tokio tyrimo dalykas ir ribos (nurodytas konkretus norminis administracinis aktas ar jo dalis, kurių teisėtumas bus tiriamas; nurodytos konkrečios įstatymų ar Vyriausybės norminių aktų nuostatos, kurioms galbūt prieštarauja atitinkamas norminis administracinis aktas ar jo dalis; pateikta konkreti teisinė motyvacija, sudaranti pagrindą abejoti norminio administracinio akto ar jo dalies atitikimu tam tikroms įstatymų ar Vyriausybės norminių aktų nuostatoms) fiksuoja konkrečios nagrinėjamos administracinės bylos proceso eigą ir yra tos bylos procesinis dokumentas, tačiau kartu ši nutartis yra ir kitos (norminės) administracinės bylos procesinis dokumentas, kuriuo ta kita byla pradedama. Konkrečią administracinę bylą nagrinėjančio teismo nutartyje pradėti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą yra apibrėžiamas tokio tyrimo dalykas ir ribos (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. gruodžio 15 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A442‑3065/2011). 

72.       Išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad Vilniaus apygardos administracinis teismas 2023 m. kovo 20 d. nutartyje pradėti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą, kurioje apibrėžtas šios bylos tyrimo dalykas ir ribos, neprašė ištirti Taisyklių 442 punkto atitikties Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintoms Grąžintinų lėšų taisyklėms. Todėl, nors byloje pateiktuose procesiniuose dokumentuose ir dėstomi su minėtomis taisyklėmis susiję argumentai, Taisyklių 442 punkto atitiktis Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintoms Grąžintinų lėšų taisyklėms nėra šios norminės administracinės bylos tyrimo dalykas, todėl nėra pagrindo vertinti Taisyklių 442 punkto atitiktį Vyriausybės Nutarimu Nr. 137 patvirtintoms Grąžintinų lėšų taisyklėms.

73.       Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad žemės ūkio ministras, nustatydamas Taisyklių 442 punkto teisinį reguliavimą Vilniaus apygardos administracinio teismo kvestionuojamu aspektu dėl NMA įgaliojimų priimti sprendimą dėl neteisėtai išmokėtų ir (arba) panaudotų Europos Sąjungos paramos lėšų susigrąžinimo, nepažeidė konstitucinio teisinės valstybės principo suponuojamų reikalavimų ir Viešojo administravimo įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punkto. Šiuo atveju konstatuotina, kad priimdamas Taisyklių 442 punktą žemės ūkio ministras veikė pagal savo kompetenciją bei paisė iš konstitucinio teisinės valstybės principo išplaukiančio įpareigojimo teisėkūros subjektams leidžiant teisės aktus neviršyti savo įgaliojimų, taip pat priimant poįstatyminius teisės aktus remtis įstatymais. Tai sudaro pagrindą Taisyklių 442 punktą pripažinti teisėtu ir neprieštaraujančiu konstituciniam teisinės valstybės principui ir Viešojo administravimo įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punktui.

 

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 87 straipsniu, 116 straipsniu, 117 straipsnio 1 dalies 1 punktu, išplėstinė teisėjų kolegija

 

nusprendžia:

 

        Pripažinti, kad Informavimo apie žemės ūkio produktus ir jų pardavimų skatinimo vidaus rinkoje ir trečiosiose šalyse programų administravimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2012 m. liepos 12 d. įsakymu Nr. 3D-585 (2021 m. rugpjūčio 26 d. įsakymo Nr. 3D-527 redakcija, galiojanti nuo 2021 m. rugsėjo 1 d.), 442 punktas neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punktui.

Sprendimas neskundžiamas.

 

 

Teisėjai        Artūras Drigotas

 

 

        Rytis Krasauskas

 

 

Iveta Pelienė        

        

 

Ernestas Spruogis

 

 

Skirgailė Žalimienė