Administracinė byla Nr. eA-3925-968/2019
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02461-2016-5
Procesinio sprendimo kategorija 21.2
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2019 m. balandžio 30 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Romano Klišausko (kolegijos pirmininkas), Ryčio Krasausko (pranešėjas) ir Ramutės Ruškytės,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo A. J. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. sausio 23 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo A. J. skundą atsakovui Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos dėl įsakymo panaikinimo.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Pareiškėjas A. J. 2016 m. birželio 14 d. kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – NŽT) direktoriaus 2016 m. gegužės 4 d. įsakymą Nr. 1PS1-391-(2.1.) „Dėl A. J. tarnybinio nusižengimo tyrimo“ (toliau – ir Įsakymas).
2. Pareiškėjas skunde nurodė, kad:
2.1. Įsakymu tarnybinė nuobauda (pastaba) 2016 m. gegužės 4 d. pareiškėjui paskirta už jo 2015 m. spalio 20 d. priimtą sprendimą einant NŽT Vilniaus miesto skyriaus vedėjo pareigas. Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo (toliau – VTĮ) 30 straipsnio 1 dalyje nustatytas 6 mėnesių terminas, skaičiuojamas nuo tarnybinio nusižengimo dienos, o jo praleidimas paskirtą nuobaudą savaime daro negaliojančia. NŽT nepagrįstai taikė 3 metų terminą tarnybinei nuobaudai skirti, nes Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybai (toliau – ir STT), kuri 2016 m. sausio 13 d. raštu pranešė NŽT apie galimus pažeidimus, nesuteikti įgaliojimai vykdyti NŽT teritorinių skyrių priimtų administracinių aktų atitikimo aukštesnės galios teisės aktams patikrinimus, jeigu tai nesusiję su korupcinio pobūdžio veikomis. Iš STT nuostatų akivaizdu, kad nagrinėjamu atveju STT nelaikytina kompetentinga institucija, turėjusia teisę atlikti tarnybinį ar kitokį patikrinimą VTĮ 30 straipsnio prasme. STT nenagrinėjo, ar projektuojant 1 aro žemės plotą greta Kalvarijų turgavietės buvo padaryti kokie nors teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų pažeidimai, bet sprendė klausimą dėl Lietuvos Respublikos baudžiamajame kodekse numatytų nusikalstamų veikų padarymo. STT, konstatavusi, kad ji nėra kompetentinga institucija, galinti priimti administracinės procedūros sprendimą dėl NŽT Vilniaus miesto skyriaus 2015 m. spalio 20 d. rašto Nr. 49SJN-1811-(14.49.105.) „Dėl žemės sklypo, esančio Vilniaus m. sav. Vilniaus m. Kalvarijų g. formavimo ir pertvarkymo projekto derinimo“ (toliau – ir 2015 m. spalio 20 d. raštas) teisėtumo, klausimo nagrinėjimą persiuntė NŽT. Darant prielaidą, kad STT galėtų būti kompetentinga institucija VTĮ 30 straipsnio prasme, tarnybinio nusižengimo tyrimas buvo pradėtas praleidus 5 darbo dienų terminą nuo informacijos apie galimą pažeidimą gavimo (STT raštas gautas 2016 m. sausio 15 d. (atsiliepime nurodyta data – 2015 m. sausio 15 d., laikytina rašymo apsirikimu), o tyrimas pradėtas 2016 m. kovo 8 d.). Be to, pranešimas apie tarnybinį nusižengimą buvo surašytas ne per 10 darbo dienų, o per 40 darbo dienų, t. y. tyrimas pradėtas ir nuobauda paskirta pažeidžiant procedūrinius reikalavimus ir nesilaikant nustatytų terminų, todėl tai yra savarankiškas pagrindas panaikinti Įsakymą.
2.2. NŽT 2016 m. kovo 15 d. pranešime Nr. 1PS17-35-(2.30.) „Apie tarnybinio nusižengimo tyrimą“ (toliau – ir Pranešimas apie tarnybinį nusižengimą) nebuvo nurodytos jokios esminės aplinkybės, tik nuoroda į R. G. 2016 m. kovo 1 d. tarnybinį pranešimą Nr. 1VV-110-(5.41.) ,,Dėl Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos pateiktos informacijos“ (toliau – ir 2016 m. kovo 1 d. tarnybinis pranešimas). Iš Pranešimo apie tarnybinį nusižengimą turinio negalima suprasti, kaip gatvių kampe esančio žemės sklypo tariamas formavimas ir projekto rengimas yra susijęs su etikos taisyklių, pareigybės aprašyme nustatytų funkcijų ir teisės aktų nesilaikymu. Tokių paaiškinimų nėra ir R. G. 2016 m. kovo 1 d. tarnybiniame pranešime. Nei pareiškėjas, nei jo vadovaujamas NŽT teritorinis skyrius nerengė 1 aro žemės ploto žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto, kaip teigiama 2016 m. kovo 1 d. tarnybiniame pranešime, ir žemės sklypas nebuvo suformuotas. Pareiškėjui nebuvo pateiktas Pranešime apie tarnybinį nusižengimą nurodytas 5 priedas – NŽT Vilniaus miesto skyriaus 2016 m. vasario 1 d. raštas. R. G. surašytas 2016 m. vasario 9 d. faktinių duomenų patikrinimo vietoje aktas neatitinka tokiam aktui keliamų reikalavimų. Pranešime apie tarnybinį nusižengimą nėra tiksliai nurodyta, kokio pažeidimo padarymu pareiškėjas yra įtariamas, nenurodyti jokie konkretūs jo veiksmai, kitos reikšmingos aplinkybės, todėl pareiškėjui nebuvo sudarytos sąlygos gintis ir tinkamai atsakyti į inkriminuojamus kaltinimus.
2.3. STT nutarime liudytoja yra nurodžiusi, kad į projektuojamą 1 aro žemės plotą pateko ne tik dalis pastato-kavinės, bet ir apie 6 metrus turgavietės tvoros (saugomas kultūros paveldo objektas). Šios aplinkybės Vilniaus miesto skyriaus vyriausiojo specialisto E. K., Žemes administravimo departamento Žemės tvarkymo planavimo skyriaus vyriausiosios specialistės V. F. ir buvusio Vilniaus miesto skyriaus vedėjo A. J. galimiems tarnybiniams nusižengimams ištirti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos komisijos (toliau – ir Komisija) 2016 m. balandžio 7 d. išvadoje Nr. 1PS17-57-(2.30.) „Dėl buvusio Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Vilniaus miesto skyriaus vedėjo A. J. tarnybinio nusižengimo tyrimo“ (toliau – ir Tyrimo išvada) nebuvo nagrinėjamos, nors R. G. 2016 m. kovo 1 d. tarnybiniame pranešime faktas dėl tvoros taip pat paminėtas. Tuo atveju, jeigu dalis tvoros pateko į turgavietei skirtą sklypą, tai būtų savarankiškas pagrindas suformuoti 1 aro žemės plote atskirą žemės sklypą ir jį sujungti su pagrindiniu žemės sklypu. Tai, kad Vilniaus miesto savivaldybė pastatą-kavinę buvo įrašiusi į griautinų objektų sąrašą nėra teisiškai reikšminga, nes pareiškėjas, derindamas projektą, apie tai negalėjo žinoti. Tai, kad pastatas pastatytas 1958 metais, neapriboja Vilniaus miesto savivaldybės teisės jį išnuomoti ir rekonstruoti arba statyti naujus pastatus vietoje jo. Galiausiai visa Kalvarijų turgavietės teritorija yra reikšmingas Vilniaus miesto objektas ir turi būti tinkamai sutvarkytas ir eksploatuojamas. Tuo atveju, jeigu NŽT mano, kad pagal Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2014 m. sausio 2 d. įsakymu Nr. 3D-1/D1-1 patvirtintų Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimo ir įgyvendinimo taisyklių 2.4 punktą, žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektas gali būti rengiamas tik kai statinys tinkamai eksploatuojamas, tai vadovaujantis tokia samprata, turėtų būti nutrauktos valstybinės žemės nuomos sutartys dėl visų griautinų Kalvarijos turgavietės teritorijoje esančių statinių. Dėl šio paminėtų taisyklių punkto taikymo nusistovėjusios teismų praktikos kol kas nėra, tačiau teismų praktikoje pažymima, kad Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (toliau – ir TPĮ) 22 straipsnio 1 dalies 7 punkte pateikta statinio naudojimo sąvoka nereikalauja statinio naudojimo pagal viešame registre nurodytą jo paskirtį. Be to, nurodyta taisyklių 2.4 punkto nuostata yra taikoma kartu su kitų teisės aktų normomis, taip pat ir su Lietuvos Respublikos žemės įstatymu, kuris nustato, kad žemės santykiai reguliuojami taip, kad būtų sudarytos sąlygos tenkinti visuomenės, fizinių ir juridinių asmenų poreikius racionaliai naudoti žemę. Nagrinėjamu atveju turėtų būti vadovaujamasi protingumo principu ir pastatui-kavinei, kurios savininkas yra Vilniaus miesto savivaldybė, galėtų būti formuojamas žemės sklypas statiniui eksploatuoti numatomai naudojimo paskirčiai. Visa turgavietės teritorija užima daugiau nei 28 000 kv. m teritoriją, todėl akivaizdu, kad turgavietės teritorijoje esantis nesuformuotas 1 aro žemės plotas, kaip turtinio komplekso (turgavietės) dalis, turi būti perduotas savivaldybei arba turgavietę valdančiai UAB „KVTG“ ir tai atitiktų Žemės įstatyme numatytą racionalaus žemės naudojimo principą.
2.4. Iš Tyrimo išvados turinio galima spręsti, kad pareiškėjo kaltė grindžiama tuo, kad pareiškėjas elgėsi aplaidžiai ir nenumatė pasekmių (buvo nesilaikyta Tyrimo išvadoje paminėtų teisės aktų nuostatų, priimta teigiama projekto patikrinimo išvada sukėlė neigiamas pasekmes, nes jos pagrindu projektas buvo patvirtintas, NŽT teritorinio skyriaus 2015 m. spalio 20 d. raštas sukėlė neigiamas pasekmes, nes atsižvelgiant į jį buvo priimta teigiama projekto patikrinimo išvada, NŽT turės kreiptis į teismą, dėl ko padidės NŽT darbuotojų darbo krūvis ir sumažės NŽT autoritetas). Tokios pasekmės yra nepagrįstos, nes teisės aktų nesilaikymas gali būti laikomas priežastimi, bet ne pasekme (be to, sprendimas suderinti projektą buvo priimtas nepažeidžiant teisės aktų reikalavimų), NŽT neprivalėjo vadovautis teritorinio skyriaus derinimu, tačiau turėjo išsamiai patikrinti projekto rengimo teisėtumą bei parengti neigiamą išvadą. Teigiamą 2015 m. lapkričio 2 d. dokumentų patikrinimo aktą priėmė skyrius, kuriam vadovauja viena iš Komisijos narių. Darytina išvada, kad viso tarnybinio patikrinimo esmė yra perkelti atsakomybę už galimai neteisėtai patvirtintą projektą nuo NŽT centrinės įstaigos teritoriniam skyriui, kurio 2015 m. spalio 20 d. raštas negali būti laikomas esminiu pagrindu Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriui priimti sprendimą patvirtinti projektą. Dėl pasekmės, susijusios su kreipimusi į teismą, pažymėtina, kad tarnybinė nuobauda negali būti skiriama už pasekmes, kurios bus arba nebus ateityje. Taigi, Tyrimo išvadoje ir Įsakyme pareiškėjo veika kvalifikuota netinkamai, kaltinimas suformuluotas nekonkrečiai, pareiškėjo veiksmų nesusiejant su teisės aktų normomis, kurių, kaip įtvirtinančių imperatyvų elgesio variantą atitinkamoje situacijoje, pareiškėjas privalėjo laikytis.
2.5. Tarnybinį nusižengimą tyrusi Komisija galimai buvo šališka. R. G. inicijavo tyrimą dėl tarnybinio nusižengimo, o vėliau, būdama Komisijos nare, jį tyrė ir priėmė Tyrimo išvadą dėl tarnybinės nuobaudos skyrimo. Tai kelia abejonių dėl jos nešališkumo ir objektyvumo. D. M. vadovaujamas NŽT Žemės administravimo departamento Žemės tvarkymo planavimo skyrius 2015 m. lapkričio 2 d. žemėtvarkos planavimo dokumento patikrinimo aktu pritarė teikimui tvirtinti projektą. D. M. atsako už savo skyriaus darbą, todėl ji turėtų būti tiesiogiai atsakinga ir už minėtą aktą, kurio kopija pareiškėjui nepateikta. Pareiškėjui dėl jam pavaldžių darbuotojų parengto rašto tarnybinis patikrinimas pradėtas, o galimai atsakingam darbuotojui D. M. toks tarnybinis patikrinimas nepradėtas, todėl tikėtina, kad D. M. galėjo būti šališka ir suinteresuota perkelti savo galimą atsakomybę pareiškėjui. Pareiškėjui einant Vilniaus miesto skyriaus vedėjo pareigas G. G. ir D. G. buvo jam tiesiogiai pavaldžios, todėl tokiems asmenims sudėtinga būti nešališkiems. D. G. pasirašė Tyrimo išvadą, nors nebuvo paskirta Komisijos nare NŽT direktoriaus 2016 m. kovo 8 d. įsakymu Nr. 1PS1-214-(2.1.) „Dėl komisijos galimiems tarnybiniams nusižengimams ištirti sudarymo“ (toliau – ir NŽT direktoriaus 2016 m. kovo 8 d. įsakymas). Be to, šiuo įsakymu į Komisijos sudėtį nebuvo įtraukti nei pareiškėjo vadovas, nei jo įgaliotas asmuo, kurio dalyvavimu būtų užtikrintas objektyvus bei visapusiškas tarnybinio nusižengimo tyrimo atlikimas. Tyrimo išvadą pasirašę 4 Komisijos nariai dirbo Komisijos pirmininko vadovaujamame departamente, kas taip pat kelia abejonių dėl šių narių galimybės savarankiškai pareikšti nuomonę dėl Tyrimo išvados pagrįstumo (NŽT nepasižymi pliuralistinių nuomonių toleravimu).
2.6. VTĮ 30 straipsnio nuostatos, suteikiančios teisę valstybės institucijoms pradėti tarnybinius patikrinimus, atsistatydinusiems iš pareigų ar kitu pagrindu atleistiems iš pareigų, buvusiems valstybės tarnautojams prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai. Pradėti tarnybinį patikrinimą ir skirti nuobaudą praėjus daugiau kaip 6 mėnesiams ar net 3 metams po to, kai asmuo nebedirba įstaigoje, yra ne tik neproporcinga priemonė siekiamam tikslui, bet ir prasilenkia su elementariais protingumo principais. Dėl proporcingumo principo galimo pažeidimo buvo pasisakęs ir Lietuvos Respublikos Seimo Teisės departamentas, 2012 metais svarstant minėto VTĮ 30 straipsnio pakeitimo nuostatas, tačiau svarstymo metu buvo atsakyta, kad tai politinis sprendimas. Pareiškėjo nuomone, pernelyg ilgas laiko tarpas, per kurį gali būti skiriamos tarnybinės nuobaudos buvusiems valstybės tarnautojams, paneigtų šių asmenų teises į teisinį tikrumą ir teisinį saugumą, teisėtų lūkesčių apsaugą, be to, manytina, kad įstaigos vadovo, su kuriuo asmens (buvusio valstybės tarnautojo) nebesieja jokie darbo (tarnybiniai) santykiai, skiriamos tam asmeniui nuobaudos, nesiderina su teisinės valstybės principu. Įstaigoje nebedirbantis asmuo praranda galimybę tyrimo metu tinkamai gintis nuo pateiktų kaltinimų bei teisminio proceso metu tinkamai įgyvendinti savo teisę į gynybą. Dėl nurodytų priežasčių, pareiškėjo nuomone, yra pagrindas kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą su paklausimu, ar minėto VTĮ 30 straipsnio nuostatos neprieštarauja Konstitucijai.
3. Atsakovas NŽT atsiliepime prašė pareiškėjo skundą atmesti kaip nepagrįstą. Nurodė, kad nagrinėjamu atveju taikytinas 3 metų terminas tarnybinei nuobaudai skirti, nes Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnyba tyrė, ar nebuvo padaryta nusikalstama veika rengiant projektą, kurį suderino pareiškėjas, be teisinio pagrindo pasirašydamas 2015 m. spalio 20 d. raštą. Ikiteisminio tyrimo atlikimas prilyginamas VTĮ 30 straipsnyje nurodytam kompetentingos institucijos patikrinimui. NŽT taip pat nurodė, kad pareiškėjo aplaidus pareigų vykdymas ne tik diskreditavo NŽT, bet ir leido vykti neteisėtiems procesams, sukėlusiems kitoms šalims materialinius nuostolius.
II.
4. Vilniaus apygardos administracinis teismas2016 m. lapkričio 23 d. sprendimu pareiškėjo skundą patenkino, panaikino Įsakymą ir priteisė pareiškėjui iš NŽT 1 400 Eur bylinėjimosi išlaidų.
5. Teismas konstatavo, kad NŽT pažeidė 5 darbo dienų terminą tarnybinio nusižengimo tyrimui pradėti, o tuo atveju, jei ant STT 2016 m. sausio 13 d. rašto esančia 2016 m. sausio 18 d. viza M. B. NŽT direktorius pradėjo pareiškėjo tarnybinio nusižengimo tyrimą, NŽT pažeidė 5 darbo dienų terminą, per kurį pareiškėjas turėjo būti informuotas apie pradėtą tyrimą. Dėl šių priežasčių teismas sprendė, kad NŽT direktoriaus Įsakymas yra neteisėtas ir naikintinas. Dėl kitų skundo argumentų teismas nepasisakė, konstatavęs, kad jie neturi esminės reikšmės.
III.
6. Atsakovas NŽT apeliaciniame skunde prašė pirmosios instancijos teismo sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą atmesti kaip nepagrįstą.
7. Apeliaciniame skunde NŽT nurodė, kad tarnybinio nusižengimo tyrimo pagrindas buvo NŽT Rizikų vertinimo departamento 2016 m. kovo 1 d. tarnybinis pranešimas, todėl 5 darbo dienų terminas buvo skaičiuojamas nuo jo datos, o ne nuo STT 2016 m. sausio 13 d. rašto gavimo datos. Teismas neįsigilino į pažeidimo esmę, išnagrinėjo bylą tik formaliuoju aspektu, todėl negalėjo panaikinti Įsakymo ir pareiškėjo atsakomybės už Įsakyme nustatytus pažeidimus.
8. Pareiškėjas atsiliepime prašė NŽT apeliacinį skundą atmesti. Nurodė, kad iš dalies sutinka su NŽT argumentais, jog teismas nenustatė visų kilusiam ginčui teisingai išspręsti reikšmingų aplinkybių, neįvertino visų byloje surinktų įrodymų ir toje dalyje nemotyvavo sprendimo, tačiau tokiu atveju byla turėtų būti perduodama nagrinėti iš naujo, o ne atmetamas pareiškėjo skundas. Pareiškėjas taip pat nurodė, kad tarnybinis patikrinimas buvo pradėtas ir nuobauda skirta pažeidžiant procedūrinius reikalavimus ir nesilaikant nustatytų terminų, todėl teismas pagrįstai panaikino Įsakymą.
IV.
9. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – ir LVAT) 2018 m. spalio 24 d. nutartimi atsakovo NŽT apeliacinį skundą patenkino iš dalies, Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. lapkričio 23 d. sprendimą panaikino ir perdavė bylą šiam teismui nagrinėti iš naujo.
10. LVAT pažymėjo, kad teismo sprendimas negali būti grindžiamas prielaidomis ir spėlionėmis, o nagrinėjamu atveju iš teismo sprendimo turinio matyti, kad teismas nebuvo įsitikinęs, ar viza ant STT 2016 m. sausio 13 d. rašto reiškė tarnybinio nusižengimo tyrimo pradžią, ar ne. Nepaisydamas šio neaiškumo, teismas darė išvadą, kad NŽT pažeidė terminą tarnybiniam nusižengimui pradėti. Be to, pareiškėjas savo skundo negrindė aplinkybe dėl termino tarnybiniam tyrimui pradėti praleidimo. Atitinkamai, NŽT nepateikė teismui su tuo susijusių argumentų ir įrodymų. LVAT nurodė, kad teismas panaikino Įsakymą, remdamasis spėjama faktine aplinkybe, dėl kurios NŽT nebuvo išklausyta.
11. LVAT taip pat pažymėjo, kad teismo sprendimo motyvavimas negali būti nurodomas sąlyginio pobūdžio aplinkybėmis, o nagrinėjamu atveju teismas sprendė, jog jei NŽT vis dėlto nepažeidė termino tarnybiniam nusižengimui pradėti, tai pažeidė kitą terminą, per kurį pareiškėjas turėjo būti informuotas apie pradėtą tyrimą. LVAT konstatavo, kad teismas sprendimo nemotyvavo objektyviai nustatytomis aplinkybėmis ir savo išvadų negrindė byloje surinktais įrodymais. Teismo išvada, kad NŽT pažeidė arba vieną, arba kitą teisės normą, negali lemti Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 86 straipsnio 1 dalies prasme pagrįsto sprendimo priėmimo. Teismas nesilaikė ABTĮ 86 straipsnio 2 dalyje įtvirtinto reikalavimo, kad, priimdamas sprendimą, teismas turi įvertinti teismo posėdyje ištirtus įrodymus bei konstatuoti, kurios aplinkybės, turinčios bylai esminės reikšmės nustatytos ir kurios nenustatytos.
12. LVAT taip pat konstatavo, kad pirmosios instancijos teismo sprendime nurodyti pažeidimai yra formalūs procedūriniai pažeidimai, kurie negali būti vertinami kaip besąlygiškai lemiantys tarnybinės nuobaudos neteisėtumą.
V.
13. Pareiškėjas 2018 m. lapkričio 14 d. pateikė teismui papildomus paaiškinimus, kuriuose nurodė, kad jis 2015 m. kovo 19 d. laišku buvo informuotas apie tarnybinio nusižengimo tyrimą, tačiau jam nebuvo aiškiai nurodyta, kuo jis yra kaltinamas ir dėl ko turėtų pasiaiškinti. Įsakyme buvo prirašyta kaltinimų, kurie nebuvo nurodyti pranešime, tačiau ir ten nėra aiškumo dėl nusižengimo sudėties. Racionaliausias 0,95 aro žemės ploto, esančio Kalvarijų turgavietės teritorijoje panaudojimas – suprojektuoti žemės sklypą ir palikti naudoti turgavietės reikmėms. Minėtos teritorijos vystymu ir panaudojimu yra suinteresuota Vilniaus miesto savivaldybės administracija (toliau – ir Administracija), kuri patvirtino ginčo projektą. Pareiškėjas siūlė į bylą įtraukti Administraciją, kaip išvadą teikiančią instituciją, kuri galėtų pareikšti savo nuomonę dėl tariamo pažeidimo esmės ir priimto sprendimo derinti projektą atitikimo teisės aktų ir teisės principų esmei.
14. Atsakovas 2018 m. lapkričio 15 d. pateikė teismui papildomus paaiškinimus, kuriuose nurodė, kad NŽT direktorius nusprendė pradėti tarnybinių nusižengimų tyrimus, gavęs NŽT Rizikų vertinimo departamento 2016 m. kovo 1 d. tarnybinį pranešimą. Komisija, sudaryta tyrimui atlikti, informavo pareiškėją apie galimus pažeidimus 2016 m. kovo 14 d. pranešimu. Pareiškėjas, susipažinęs su pranešimu, pateikė paaiškinimą. NŽT direktorius Įsakymu pripažino pareiškėją padarius tarnybinį nusižengimą ir skyrė jam pastabą.
VI.
15. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2019 m. sausio 23 d. sprendimu nutraukė bylos dalį pagal pareiškėjo skundą dėl reikalavimo panaikinti Tyrimo išvadą, o likusią pareiškėjo skundo dalį atmetė kaip nepagrįstą.
16. Teismas nustatė, kad pareiškėjas 2015 m. spalio 20 d. raštu informavo UAB „KTVG“ apie žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini) (toliau – ir Sklypas) formavimo ir pertvarkymo projekto (toliau – ir Sklypo formavimo ir pertvarkymo projektas) suderinimą. STT 2016 m. sausio 13 d. raštu informavo NŽT, kad pareiškėjas 2015 m. spalio 20 d. raštu suderino projektą, kurį ankstesniu NŽT sprendimu buvo atsisakyta derinti, nenustačius tam pagrindo. NŽT direktorius 2016 m. kovo 8 d. įsakymu sudarė Komisiją pareiškėjo galimiems tarnybiniams nusižengimams ištirti. Pareiškėjas buvo informuotas apie tyrimą 2016 m. kovo 15 d. ir 2016 m. kovo 24 d. pateikė paaiškinimą, kuriame, be kita ko, nurodė, kad jis nebuvo susipažinęs su 2015 m. spalio 9 d. raštu, kuriuo anksčiau buvo atsisakyta derinti tokį projektą. Pareiškėjas nurodė, kad vyriausiasis specialistas E. K. jo neinformavo dėl probleminės situacijos. Komisija nustatė, kad Sklypo formavimo ir pertvarkymo projektas buvo rengiamas suformuoti žemės sklypą pastato (kavinės) (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)) (toliau – ir Pastatas), kuris vietovėje nėra išlikęs, eksploatacijai. Komisija konstatavo, kad pažeidimą pareiškėjas padarė dėl aplaidumo.
17. Teismas konstatavo, kad NŽT nepažeidė VTĮ 30 straipsnio 1 dalyje nustatyto 3 metų termino nuo nusižengimo padarymo dienos, pareiškėjui 2016 m. kovo 15 d. pranešime buvo nurodyti konkretūs veiksmai ir buvo pateikta susipažinti visa tyrimo medžiaga. Pareiškėjas turėjo realią galimybę suprasti, kokiais veiksmais jis padarė tarnybinį nusižengimą. Be to, pareiškėjas skunde išsamiai nurodė, kodėl nesutinka su Įsakymu paskirta nuobauda ir netvirtino, kad jam nežinoma inkriminuoto nusižengimo sudėtis. Pastato, kurio eksploatacijai buvo formuojamas Sklypas nebuvo, todėl nebuvo ir teisinio pagrindo rengti projektą. Pareiškėjas, pasirašydamas raštą, turėjo realią galimybę įsitikinti ir įvertinti, kad Pastato nebėra. Nesant teisinio pagrindo projekto suderinimui, Sklypo formavimo ir pertvarkymo projektas buvo suderintas ir šio suderinimo pagrindu vyko tolesni Sklypo formavimo darbai. Teismas darė išvadą, kad visi tarnybinio nusižengimo sudėties elementai buvo nustatyti. Pareiškėjo kaltės forma (aplaidumas) detalizuota ir tinkamai individualizuota.
18. Pareiškėjo skundo argumentus dėl Komisijos šališkumo teismas vertino kaip hipotetinius ir nepagrįstus. Teismas pastebėjo, kad pareiškėjas turėjo teisę reikšti nušalinimą Komisijai ar atskiriems jos nariams. Teismas darė išvadą, kad tyrimas buvo išsamus, detalus ir objektyvus.
19. Teismas taip pat konstatavo, kad pareiškėjas skundė ne tik Įsakymą, bet ir Tyrimo išvadą, tačiau ji kaip tarpinis procedūrinis sprendimas negali būti savarankišku ginčo objektu. Atsižvelgdamas į tai, teismas bylos dalį dėl reikalavimo panaikinti Tyrimo išvadą nutraukė.
VII.
20. Pareiškėjas apeliaciniame skunde prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. sausio 23 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – panaikinti Tyrimo išvadą ir Įsakymą.
21. Pareiškėjas apeliaciniame skunde nurodo, kad:
21.1. Derindamas Sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą, pareiškėjas nepažeidė teisės aktų reikalavimų. Faktinių duomenų patikrinimo aktu užfiksuoti duomenys apie neišlikusį Pastatą praėjus beveik 4 mėnesiams po projekto derinimo. Nagrinėjamu atveju turėjo būti remiamasi antstolės N. Š. 2015 m. spalio 14 d. faktinių aplinkybių konstatavimo protokolu Nr. 33-15-27 (toliau – ir 2015 m. spalio 14 d. faktinių aplinkybių konstatavimo protokolas), kuriame užfiksuota, kad išlikę Pastato sienų dalys. Tai, kad suderinus Sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą Pastatas buvo visiškai ar iš dalies nugriautas, teisinės reikšmės nagrinėjamoje byloje neturi. Be to, Sklype buvo ne tik Pastato sienos, bet ir apie 6 m mūrinės tvoros, kuri yra kultūros ir paveldo objektas. Taigi, Sklypo formavimo ir pertvarkymo projektas buvo rengiamas dviem statiniams (Pastatui ir mūrinei tvorai) eksploatuoti. Projekto derinimo metu duomenų apie Pastato išregistravimą ar nugriovimą nebuvo. Sklype buvęs statinys atitiko rekonstruojamo statinio būklę. Sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto derinimas buvo galimas. Toks projektas galėjo būti parengtas ir atsižvelgiant į tai, kad Sklypas yra uždaroje turgavietės teritorijoje, kuriai yra parengtas detalusis planas ir ši teritorija skirta turgavietės veiklai. Sklype esantis Pastatas priklausė savivaldybei, o Sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto iniciatoriumi taip pat buvo savivaldybė, todėl buvo pakankamas pagrindas laikyti, kad savivaldybė rengiasi Pastatą naudoti ar rekonstruoti.
21.2. Teismo posėdžio metu pareiškėjui uždavus klausimus NŽT atstovui dėl Sklype esančių statinių, teritorijos naudojimo ar savavališko valstybinės žemės užėmimo ir naudojimo turgavietės reikmėms, teismas šalino šiuos klausimus, todėl nebuvo galimybės detaliau išsiaiškinti faktines aplinkybes ir buvo pažeista pareiškėjo teisė į teisingą teismą. Tai yra pagrindas panaikinti sprendimą ir bylą grąžinti nagrinėti iš naujo.
21.3. STT nelaikytina kompetentinga institucija VTĮ 30 straipsnio prasme, o jos raštas prilygintinas bet kurio fizinio ar juridinio asmens pranešimui apie galimai priimtus neteisėtus administracinius aktus. Tarnybinę atsakomybę nustatančios įstatymo normos negali būti aiškinamos plečiamai, išplečiant atvejų skaičių, kai tarnybinė nuobauda galėtų būti skiriama praėjus 6 mėnesiams nuo nusižengimo padarymo. Jei STT būtų laikoma kompetentinga institucija VTĮ prasme, tai VTĮ įpareigoja sprendimą dėl nuobaudos taikymo priimti per 2 mėnesius nuo kompetentingos institucijos patikrinimo užbaigimo, motyvuotos išvados apie tyrimo rezultatus surašymo dienos. Nagrinėjamu atveju šis terminas buvo praleistas, todėl tyrimas privalėjo būti nutrauktas.
21.4. Mėnesį praleistas 5 dienų terminas pradėti tarnybinį patikrinimą yra esminis procedūrinis pažeidimas. Be to, patikrinimas buvo pradėtas nesant įsakymo dėl Komisijos sudarymo. Tyrimą atliko vienas asmuo – tarnybinį pranešimą surašiusi R. G., kuri vėliau buvo paskirta Komisijos nare ir pati nagrinėjo savo pranešimą bei perrašė jo turinį į Tyrimo išvadą. Įtraukus į Komisiją naujus narius (R. G.) ir apie tai neinformavus pareiškėjo, pareiškėjas neturėjo galimybės teikti nušalinimus Komisijos nariams, apie kurių įtraukimą į Komisiją jis nežinojo. Pagal LVAT praktiką, aplinkybė, kad tie patys asmenys surašė tarnybinį pranešimą dėl valstybės tarnautojo elgesio, tuo inicijuodami tyrimą dėl tarnybinio nusižengimo, ir yra komisijos nariai, priimantys sprendimą dėl siūlymo skirti nuobaudą, kelia abejonių jų nešališkumu ir objektyvumu (2011 m. sausio 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A146-80/2011). Komisijos pirmininkas M. B. galėjo būti šališkas, nes inicijavo tyrimą ir dalyvavo rengiant pranešimą dėl galimo nusižengimo. D. M. vadovaujamas skyrius 2015 m. lapkričio 2 d. aktu pritarė teikimui tvirtinti projektą, todėl ji galėjo būti šališka ir suinteresuota perkelti savo galimą atsakomybę pareiškėjui.
21.5. Galimi pažeidimai turėjo būti konkretizuoti pranešime, nurodant visas svarbias aplinkybes, tam, kad pareiškėjas galėtų pateikti paaiškinimus. Net ir šiuo metu į bylą nėra pateiktas derintas projektas ar schema, pagal kurią būtų galima identifikuoti atliktus patikrinimus, taip pat nustatyti, kokia dalis pastato (kavinės) pateko į projektuojamą plotą, o kokia jo dalis buvo suformuotame žemės sklype.
22. Atsakovas atsiliepime prašo pareiškėjo apeliacinį skundą atmesti, o pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą. Nurodo, kad NŽT 2015 m. spalio 8 d. atliko Sklypo naudojimo patikrinimą ir konstatavo, kad Pastatas nėra išlikęs, išlikusios tik statybinės medžiagos, grindų ir pamatų likučiai. Atitinkamai, 2015 m. spalio 9 d. raštu buvo atsisakyta derinti Sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą, nes buvo nustatyta, kad Sklype statinių nėra, tačiau Vilniaus miesto savivaldybė 2015 m. spalio 16 d. raštu pakartotinai paprašė suderinti šį projektą, pridėdama 2015 m. spalio 14 d. faktinių aplinkybių fiksavimo protokolą, kuriame nurodyta, kad Sklype yra išlikusios Pastato pamatų ir sienų dalys. Pareiškėjas 2015 m. spalio 20 d. raštu suderino Sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą, nors tam, kad būtų pagrindas rengti tokį projektą, Sklype turėjo būti statinys, naudojamas pagal Nekilnojamojo turto registre (toliau – ir Registras) įrašytą paskirtį (Sklypo formavimo ir pertvarkymo projektas buvo rengiamas tam, kad būtų suformuotas žemės sklypas jame esančio Pastato eksploatacijai). Nagrinėjamu atveju buvo taikytas 3 metų terminas nuobaudai skirti, nes buvo atliekamas tyrimas (STT patikrinimas) ir apie nustatytus galimus nusižengimus informacija buvo perduota NŽT 2016 m. sausio 13 d. raštu. Komisiją sudarė 7 nariai, kurie išanalizavo visas aplinkybes ir priėmė išvadą, todėl pareiškėjo argumentai, kad tyrimą atliko vienas asmuo yra nepagrįsti. Taip pat nepagrįsti pareiškėjo argumentai dėl neaiškaus Pranešimo apie tarnybinį nusižengimą. Šiame pranešime buvo aiškiai bei detaliai nurodyta faktinė galimo tarnybinio nusižengimo situacija.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
VIII.
23. Administracinėje byloje ginčas kilo dėl NŽT direktoriaus Įsakymo, kuriuo pareiškėjui paskirta tarnybinė nuobauda – pastaba, teisėtumo ir pagrįstumo.
24. Pirmosios instancijos teismas bylos dalį pagal pareiškėjo skundą dėl reikalavimo panaikinti Tyrimo išvadą nutraukė ir, nenustatęs pagrindų panaikinti Įsakymą, kitą pareiškėjo skundo dalį atmetė kaip nepagrįstą. Pareiškėjas su tokiu teismo sprendimu nesutinka, o apeliacinį skundą grindžia argumentų grupėmis, susijusiomis su, jo nuomone, netinkamai ištirtais ir įvertintais įrodymais, pagrindžiant tarnybinio nusižengimo sudėtį (žr. nutarties 21.1 ir 21.2 p.) bei procedūriniais pažeidimais atliekant tarnybinį tyrimą (žr. nutarties 21.3 – 21.5 p.).
25. Vadovaujantis ABTĮ 140 straipsnio 1 dalimi, šioje byloje priimtas pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumas ir teisėtumas tikrinamas neperžengiant apeliacinio skundo ribų. Byloje nenustatytos aplinkybės, nurodytos ABTĮ 140 straipsnio 2 dalyje, t. y. aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos. Šiame kontekste paminėtina, kad pirmosios instancijos teismas skundžiamu sprendimu bylos dalį dėl reikalavimo panaikinti Tyrimo išvadą nutraukė, tačiau šios teismo sprendimo dalies pareiškėjas apeliaciniame skunde neginčija (t. y. dėl to neteikia jokių argumentų), todėl šiuo aspektu teismo sprendimas nevertinamas.
Dėl teismo atlikto įrodymų vertinimo nustatinėjant tarnybinio nusižengimo sudėtį
26. Atsakydama į pareiškėjo apeliacinio skundo argumentus dėl, jo nuomone, netinkamai ištirtų ir įvertintų įrodymų, teisėjų kolegija pirmiausiai pabrėžia, kad aplinkybė, jog pirmosios instancijos teismas kitaip vertino pareiškėjo pateiktus argumentus ir bylos duomenis ar jiems nepritarė (su jais nesutiko), savaime nesudaro pagrindo konstatuoti, jog teismas netinkamai taikė įrodymų vertinimą reglamentuojančias proceso normas ir padarė bylos faktais ir galiojančios teisės normomis nepagrįstą išvadą. Pagal ABTĮ 57 straipsnio 6 dalį, teismas įvertina įrodymus pagal vidinį savo įsitikinimą, pagrįstą visapusišku, išsamiu ir objektyviu visų bylos aplinkybių viseto išnagrinėjimu, vadovaudamasis įstatymu, taip pat teisingumo ir protingumo kriterijais.
27. Iš Įsakymo ir Tyrimo išvados matyti, kad pareiškėjui tarnybinė nuobauda skirta už tai, kad jis, 2015 m. spalio 20 d. raštu (I t., b. l. 120) suderindamas Sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą, aplaidžiai vykdė savo pareigas, nesilaikė Žemės įstatymo 40 straipsnio 1 dalies 3 punkte, Vyriausybės 1999 m. kovo 9 d. nutarimo Nr. 260 „Dėl naudojamų kitos paskirties valstybinės žemes sklypų pardavimo ir nuomos“ (toliau – ir Nutarimas Nr. 260) 2.4 punkte, Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. spalio 4 d. įsakymu Nr. 3D-452/D1-513 patvirtintų Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimo ir įgyvendinimo taisyklių (toliau – ir Projektų rengimo taisyklės) 2.4 punkte nurodytų reikalavimų, suformuotos teismų praktikos, ir tokiu būdu pažeidė aktualios redakcijos 2012 m. vasario 27 d. įsakymu Nr. lPI-(2.1.)-64 patvirtinto Vilniaus miesto skyriaus vedėjo pareigybės aprašymo (toliau – ir Pareigybės aprašymas; I t., b. l. 152–158) 7.1, 7.4.14, 7.13 ir 7.29 punktus (juose nustatyta, kad NŽT Vilniaus miesto skyriaus vedėjas: vadovauja, organizuoja, kontroliuoja ir koordinuoja šiam skyriui pavestų uždavinių ir funkcijų įgyvendinimą (7.1 p.), pagal NŽT direktoriaus suteiktus įgaliojimus pasirašo dokumentus ir atlieka veiksmus, susijusius su valstybinės žemės patikėtinio funkcijų įgyvendinimu rengiant teritorijų planavimo dokumentus (7.4.14 p.), organizuoja ir vykdo žemės naudojimo valstybinę kontrolę – atlieka patikras vietoje (7.13 p.), pagal kompetenciją nagrinėja ir dalyvauja nagrinėjant piliečių, kitų asmenų, įstaigų ir institucijų pateiktus prašymus, paklausimus, pareiškimus ir skundus bei rengia ir dalyvauja rengiant atsakymus į juos (7.29 p.), NŽT direktoriaus 2012 m. sausio 25 d įsakymu Nr. lP-(1.3.)-28 patvirtintų Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos vidaus tvarkos taisyklių (toliau – ir Vidaus tvarkos taisyklės) 5 punktą (jame nurodyta pareiga laikytis Lietuvos Respublikos įstatymų, Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimų, NŽT direktoriaus įsakymų, kitų teisės aktų (dėl tokio aktualios redakcijos Vidaus tvarkos taisyklių 5 p. turinio, kuris cituojamas Tyrimo išvadoje ginčo nėra), VTĮ 3 straipsnio 2 dalies 8 punktą (jame įtvirtintas pavyzdingumo principas, pagal kurį valstybės tarnautojas privalo deramai atlikti savo pareigas, nuolat tobulėti, būti nepriekaištingos reputacijos, tolerantiškas, pagarbus ir tvarkingas), 15 straipsnio 1 dalies 1, 4 ir 5 punktus (juose nustatyta, kad valstybės tarnautojai, be kita ko, privalo: laikytis Lietuvos Respublikos Konstitucijos, įstatymų ir kitų teisės aktų (1 p.), tinkamai atlikti pareigybės aprašyme nustatytas funkcijas ir laiku atlikti pavedamas užduotis (4 p.), laikytis šiame Įstatyme, kituose teisės aktuose nustatytų valstybės tarnautojų veiklos etikos principų ir taisyklių, vengti viešųjų ir privačių interesų konflikto, teisės aktų nustatyta tvarka deklaruoti privačius interesus, nepiktnaudžiauti tarnyba (5 p.).
28. Vertinant pareiškėjo argumentus dėl jam paskirtos tarnybinės nuobaudos pagrįstumo, pirmiausiai konstatuotina, kad 2015 m. spalio 20 d. raštu, kurį pasirašė pareiškėjas, buvo priimtas sprendimas suderinti Sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą, nes būtent tokia suderinimo forma buvo nustatyta tuo metu galiojusios redakcijos Projektų rengimo taisyklių 64 punkte, kuria ir vadovavosi pareiškėjas.
29. Bylos duomenimis nustatyta, kad Sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą pareiškėjas suderino, tenkindamas Vilniaus miesto savivaldybės 2015 m. spalio 16 d. prašymą (I t., b. l. 112), prie kurio buvo pridėti UAB „KTVG“ prašymas ir 2015 m. spalio 14 d. faktinių aplinkybių konstatavimo protokolas, kuriame, be kita ko, konstatuota, jog Sklype yra išlikusios pastato (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)) (Pastato) pamatų bei sienų dalys (I t., b. l. 113–119). Nustatyta ir tai, kad prieš tai, kai pareiškėjas 2015 m. spalio 20 d. raštu priėmė sprendimą suderinti Sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą, NŽT Vilniaus miesto skyrius 2015 m. spalio 9 d. sprendimu (I t., b. l. 111) buvo atsisakęs šį projektą derinti, o tokį atsisakymą grindė 2015 m. spalio 9 d. žemės naudojimo patikrinimo aktu, kuriuo nustatyta, kad Sklype „pastato nėra, išlikusios tik statybinės atliekos“ (I t., b. l. 108–110). Vėliau NŽT 2016 m. vasario 9 d. faktinių duomenų patikrinimo vietoje akte konstatuota, kad Sklype Pastatas yra neišlikęs, o išlikę tik jo fragmentai (II t., b. l. 140–153). Nustatyta ir tai, kad Sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto tikslas – formuoti naujus valstybinės žemės sklypus esantiems statiniams eksploatuoti pagal Nekilnojamojo turto kadastre įrašytą jų tiesioginę paskirtį (žr. Administracijos direktoriaus 2015 m. gegužės 7 d. įsakymą, I t., b. l. 106; Administracijos Miesto plėtros departamento 2015 m. gegužės 13 d. prašymą, I t., b. l. 104; NŽT Vilniaus miesto skyriaus 2015 m. gegužės 20 d. žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimo reikalavimus, I t., b. l. 105). Bylos duomenimis nustatyta ir tai, kad dar Administracijos direktoriaus 2013 m. sausio 7 d. įsakymu Nr. 30-5 (II t. b. l. 139) Sklype esantis Pastatas įtrauktas į Pripažįstamo nereikalingu ir netinkamu (negalimu) naudoti Vilniaus miesto savivaldybei nuosavybės teise priklausančio nekilnojamojo turto (duomenys neskelbtini) sąrašą (toliau – ir Nereikalingo ir netinkamo (negalimo) naudoti turto sąrašas); šis įsakymas skelbiamas viešai (https://vilnius.lt/lt/savivaldybe/teises-aktai/).
30. Žemės įstatymo 40 straipsnio 1 dalies 3 punkte (2013 m. birželio 27 d. įstatymo Nr. XII-411 redakcija, galiojusi nuo 2014 m. sausio 1 d.) nustatyta, kad žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektai rengiami, kai formuojami žemės sklypai esamiems statiniams ir įrenginiams eksploatuoti pagal Nekilnojamojo turto kadastre įrašytą jų tiesioginę paskirtį. Nutarimo Nr. 260 (redakcija, galiojusi nuo 2015 m. vasario 11 d. iki 2018 m. gegužės 1 d.) 2.4 punkte, inter alia (be kita ko) nustatyta, kad žemės sklypai formuojami pagal Žemės įstatymo nustatyta tvarka parengtus ir patvirtintus žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektus. Pagal Projektų rengimo taisyklių (redakcija, galiojusi nuo 2015 m. balandžio 4 d. iki 2016 m. balandžio 19 d.) 2.4 punktą žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projektas rengiamas, kai formuojami žemės sklypai esamiems statiniams eksploatuoti pagal Nekilnojamojo turto kadastre įrašytą jų tiesioginę paskirtį.
31. Teisėjų kolegija nutarties 29 punkte nurodytas faktines aplinkybes įvertinusi jos 30 punkte paminėto aktualaus teisinio reguliavimo kontekste, pareiškėjo teiginius, kad jis 2015 m. spalio 20 d. raštu suderindamas Sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą nepažeidė teisės aktų reikalavimų atmeta kaip nepagrįstus. Teisėjų kolegija pabrėžia, kad pareiškėjo nurodyta aplinkybė, jog jis, priimdamas sprendimą suderinti Sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą, vadovavosi 2015 m. spalio 14 d. faktinių aplinkybių konstatavimo protokolu (I t., b. l. 113–119), neatleido jo nuo pareigos sprendimą dėl Sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto suderinimo priimti tik įsitikinus, kad tam yra visos teisės aktuose įtvirtintos sąlygos. Iš ginčui aktualaus teisinio reguliavimo, įtvirtinto Žemės įstatymo 40 straipsnio 1 dalies 3 punkte (2013 m. birželio 27 d. įstatymo Nr. XII-411 redakcija, galiojusi nuo 2014 m. sausio 1 d.) ir Projektų rengimo taisyklių (redakcija, galiojusi nuo 2015 m. balandžio 4 d. iki 2016 m. balandžio 19 d.) 2.4 punkte, matyti, kad sklypo formavimo ir pertvarkymo projektas paminėtų nuostatų pagrindu galėjo būti rengiamas, kai formuojami žemės sklypai esamiems statiniams eksploatuoti pagal Nekilnojamojo turto kadastre įrašytą jų tiesioginę paskirtį. Būtent toks tikslas ir buvo nurodomas aktualiuose dokumentuose (žr. I t., b. l. 104–106), iš kurių turinio matyti, kad prašymas suderinti Sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą buvo siejamas su konkretaus Pastato eksploatavimo būtinybe. Vadinasi, Pastatas, kuriam eksploatuoti pagal Nekilnojamojo turto kadastre įrašytą jo tiesioginę paskirtį sprendimo suderinti Sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą priėmimo metu (t. y. 2015 m. spalio 20 d.) turėjo būti realiai naudojamas pagal Nekilnojamojo turto kadastre įrašytą jų tiesioginę paskirtį (t. y. jame turėjo veikti kavinė), tačiau, kaip minėta, jis dar 2013 m. sausio 7 d. įsakymu Nr. 30-5 buvo įtrauktas į Nereikalingo ir netinkamo (negalimo) naudoti turto sąrašą, todėl šis pastatas nebuvo ir negalėjo būti naudojamas pagal paskirtį.
32. Atsižvelgdama į nurodytus argumentus, teisėjų kolegija kaip nepagrįstus atmeta pareiškėjo teiginius, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai nesirėmė 2015 m. spalio 14 d. faktinių aplinkybių konstatavimo protokolu dėl išlikusių Pastato sienų, kad projekto derinimo metu duomenų apie Pastato išregistravimą ar nugriovimą nebuvo, o Sklype buvęs statinys atitiko rekonstruojamo statinio būklę, todėl projekto derinimas buvo galimas.
33. Nustačius, kad prašymas suderinti Sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą buvo siejamas tik su Pastato eksploatavimo būtinybe, o pareiškėjas pažeidė tokį suderinimą reglamentuojančius teisės aktus, pareiškėjo argumentai, kad Sklype taip pat buvo ir kitas statinys (mūrinė tvora), vertintini kaip teisiškai nereikšmingi kilusio ginčo kontekste. Jokios įtakos nagrinėjamam tarnybiniam ginčui išspręsti neturi ir klausimai, susiję su teritorijos naudojimu ar savavališku valstybinės žemės užėmimu ir naudojimu turgavietės reikmėms. Teisėjų kolegijos vertinimu, pirmosios instancijos teismas teismo posėdžio metu pagrįstai pareiškėjo klausimus dėl šių aplinkybių nustatymo šalino kaip nesusijusius su nagrinėjamo ginčo dalyku, todėl pareiškėjo teiginiai, kad dėl to jam nebuvo sudaryta galimybė detaliau išsiaiškinti faktines aplinkybes ir buvo pažeista jo teisė į teisingą teismą, atmetami kaip nepagrįsti.
Dėl procedūrinių pažeidimų
34. Pareiškėjas teigia, kad tarnybinį tyrimą atlikusios Komisijos nariai buvo šališki, o atliekant tarnybinio nusižengimo tyrimą buvo padaryti esminiai procedūriniai pažeidimai, sudarantys savarankišką pagrindą panaikinti Įsakymą. Su tokia pareiškėjo pozicija teisėjų kolegija nesutinka.
35. Byloje nėra ginčo dėl šių pirmosios instancijos teismo nustatytų ir byloje esančiais įrodymais pagrįstų su pareiškėjo tarnybiniu nusižengimo tyrimu susijusių faktinių aplinkybių, t. y. dėl to, kad: NŽT 2016 m. sausio 15 d. gavo STT 2016 m. sausio 13 d. raštą, prie kurio buvo pridėti STT 2015 m. lapkričio 16 d. nutarimas, kuriuo atsisakyta pradėti ikiteisminį tyrimą ir Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros 2015 m. gruodžio 23 nutarimas, kuriuo atmestas skundas dėl nutarimo atsisakyti pradėti ikiteisminį tyrimą (I t., b. l. 30–39); l. e. p. NŽT direktoriaus pavaduotoja, atliekanti direktoriaus funkcijas, A. K. 2016 m. sausio 18 d. rezoliucija ant STT 2016 m. sausio 13 d. rašto šį raštą nukreipė NŽT Rizikų vertinimo departamento direktoriui M. B., o pastarasis 2016 m. sausio 19 d. rezoliucija – NŽT Rizikų vertinimo departamento vyriausiajai specialistei R. G. (I t. 30–31); NŽT Rizikų vertinimo departamento vyriausioji specialistė R. G. NŽT direktoriui pateikė 2016 m. kovo 1 d. tarnybinį pranešimą (I t., b. l. 25–29), kuriame įvertintas STT 2016 m. sausio 13 d. raštas, kartu su juo pateikta informacija ir susijusi medžiaga, pasiūlyta pradėti tarnybinį patikrinimą NŽT Vilniaus miesto skyriaus vedėjo A. J., šio skyriaus vyriausiojo specialisto E. K., suderinusio Sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą, ir jį patikrinusios NŽT Žemės administravimo departamento Žemės tvarkymo planavimo skyriaus vyriausiosios specialistės V. F. atžvilgiu; NŽT direktorius 2016 m. kovo 2 d. rezoliucija „Pradėti tarnybinį tyrimą“ pavedė Personalo skyriui sudaryti komisiją ir pradėti tarnybinių nusižengimų tyrimus Tarnybiniame pranešime nurodytų darbuotojų ir jų veiksmų atžvilgiu; NŽT direktorius priėmė 2016 m. kovo 8 d. įsakymą (I t., b. l. 51–52), kuriuo sudarė Komisiją (M. B. (Rizikų vertinimo departamento direktoriaus, Komisijos pirmininkas), R. G. (Rizikų vertinimo departamento Veiklos kokybės užtikrinimo skyriaus vyriausioji specialistė), G. G. (l. e. p. Vilniaus miesto skyriaus vedėja), J. L. (Rizikų vertinimo departamento Veiklos kokybės užtikrinimo skyriaus vyriausioji specialistė), D. M. (Žemės administravimo departamento Žemės tvarkymo planavimo skyriaus vedėja), V. V. (Personalo skyriaus vyriausioji specialistė), V. V. (Rizikų vertinimo departamento Veiklos kokybės užtikrinimo skyriaus vedėjas); NŽT direktoriaus 2016 m. balandžio 6 d. įsakymu (I t., b. l. 151) Komisijos sudėtis pakeista, į ją įtraukiant dar vieną narę – D. G. (l. e. p. Vilniaus miesto skyriaus vedėjo pavaduotoja) ir nurodant pasikeitusias G. G. pareigas (Rizikų vertinimo departamento Veiklos kokybės užtikrinimo skyriaus vyriausioji specialistė); pareiškėjui 2016 m. kovo 15 d. išsiųstas Pranešimas apie tarnybinį nusižengimą su priedais (I t., b. l. 53–55); pareiškėjas 2015 m. kovo 24 d. pateikė paaiškinimus dėl pradėto galimo tarnybinio nusižengimo tyrimo (II t., b. l. 156–166); Komisija 2016 m. balandžio 7 d. NŽT direktoriui pateikė Tyrimo išvadą (I t., b. l. 68–86), kurioje pasiūlė pripažinti, kad pareiškėjas padarė tarnybinį nusižengimą ir skirti tarnybinę nuobaudą – pastabą; NŽT direktorius 2016 m. gegužės 4 d. priėmė skundžiamą Įsakymą, kuriuo pareiškėjui skyrė pastabą.
36. Pareiškėjas teigia, kad STT nelaikytina kompetentinga institucija VTĮ 30 straipsnio prasme, todėl turėjo būti taikomas 6 mėnesių terminas nuobaudai skirti. Iš skundžiamo pirmosios instancijos teismo sprendimo turinio matyti, kad, teismo nuomone, nagrinėjamu atveju pareiškėjui tarnybinė nuobauda turėjo būti skiriama ne vėliau kaip per trejus metus nuo nusižengimo padarymo dienos (t. y. nuo 2015 m. spalio 20 d.). Teismas konstatavo, kad pareiškėjo padaryto tarnybinio nusižengimo aplinkybės paaiškėjo tik atlikus STT 2016 m. sausio 13 d. rašte nurodytų aplinkybių tyrimą, jas objektyviai ištyrus ir įvertinus 2016 m. kovo 1 d. tarnybiniame pranešime, ir sprendė, kad nagrinėjamu atveju nėra pagrindo pripažinti, kad atsakovas praleido 3 metų terminą tarnybinei nuobaudai paskirti. Iš esmės sutinka su tokiu pirmosios instancijos teismo vertinimu.
37. Papildomai paminėtina, kad aktualios redakcijos VTĮ 30 straipsnio 1 dalyje (redakcija, galiojusi nuo 2012 m. lapkričio 1 d. iki 2019 m. sausio 1 d.) buvo, be kita ko, nustatyta, kad tarnybinė nuobauda neskiriama, jeigu nuo nusižengimo padarymo dienos praėjo 6 mėnesiai, išskyrus atvejus, kai inter alia (be kita ko) „tarnybinis nusižengimas nustatomas atliekant auditą, piniginių ar kitokių vertybių reviziją (inventorizaciją) arba kai Seimo kontrolierius atlieka tyrimą, taip pat kai atliekamas tarnybinis ar kitas kompetentingos institucijos patikrinimas“, nes šiais atvejais tarnybinė nuobauda turi būti paskirta ne vėliau kaip per 3 metus nuo tarnybinio nusižengimo padarymo dienos. Teisėjų kolegija, aiškindama šį teisinį reguliavimą, pabrėžia, kad VTĮ 30 straipsnio 1 dalyje (redakcija, galiojusi nuo 2012 m. lapkričio 1 d.) buvo įtvirtintas nebaigtinis sąrašas „kompetentingų institucijų“, galinčių atlikti patikrinimą, kurio metu gali būti nustatomas tarnybinis nusižengimas. Taip pat nurodytame teisiniame reguliavime sąvoka „kitą patikrinimą“ reiškia, kad VTĮ 30 straipsnio 1 dalyje (redakcija, galiojusi nuo 2012 m. lapkričio 1 d. iki 2019 m. sausio 1 d.) nebuvo įtvirtintas baigtinis tokių „patikrinimų“ sąrašas.
38. Nustatyta, kad informaciją apie pareiškėjo galimai padarytą tarnybinį pažeidimą NŽT gavo iš STT 2016 m. sausio 13 d. raštu, prie kurio pridėti STT 2015 m. lapkričio 16 d. nutarimas atsisakyti pradėti ikiteisminį tyrimą ir Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros 2015 m. gruodžio 23 nutarimas atmesti skundą dėl nutarimo atsisakyti pradėti ikiteisminį tyrimą (I t., b. l. 30–39). Įvertinusi paminėtus įrodymus, teisėjų kolegija sprendžia, kad STT atliktas tyrimas laikytinas „kitu patikrinimu“, už kurio metu nustatytą pareiškėjo galimai padarytą tarnybinį pažeidimą pagal VTĮ 30 straipsnio 1 dalį (redakcija, galiojusi nuo 2012 m. lapkričio 1 d. iki 2019 m. sausio 1 d.) tarnybinė nuobauda turėjo būti paskirta ne vėliau kaip per 3 metus nuo tokio tarnybinio nusižengimų padarymo dienos.
39. Nustatyta, kad STT 2016 m. sausio 13 d. raštas NŽT gautas 2016 m. sausio 15 d., NŽT direktorius pareiškėjo tarnybinio pažeidimo tyrimą pradėjo 2016 m. kovo 2 d., o Įsakymas, kuriuo pareiškėjui skirta tarnybinė nuobauda, priimtas 2016 m. gegužės 4 d. (žr. nutarties 35 p.). Atsižvelgiant į tai, sutiktina su pareiškėju, kad atliekant pareiškėjo tarnybinį patikrinimą buvo pažeista Vyriausybės 2002 m. birželio 25 d. nutarimu Nr. 977 patvirtintų Tarnybinių nuobaudų skyrimo valstybės tarnautojams taisyklių (toliau – ir Taisyklės; redakcija, galiojusi nuo 2012 m. rugsėjo 1 d. iki 2019 m. sausio 1 d.) 3 punkto 2 pastraipoje įtvirtinta nuostata, pagal kurią, gavus oficialią informaciją, tarnybinio nusižengimo tyrimas pradedamas per 5 darbo dienas nuo šios informacijos gavimo, taip pat VTĮ 30 straipsnio 1 dalyje (redakcija, galiojusi nuo 2012 m. lapkričio 1 d. iki 2019 m. sausio 1 d.) įtvirtintas 2 mėnesių terminas, per kurį pareiškėjui turėjo būti skirta tarnybinė nuobauda. Kita vertus, teisėjų kolegija pabrėžia, kad nurodytieji terminai nėra naikinamieji, o LVAT praktikoje pripažįstama, jog ne kiekvienas formalios procedūros pažeidimas yra pagrindas pripažinti administracinį aktą neteisėtu, jeigu įstatymas tiesiogiai nenustato tokios procedūros pažeidimo pasekmės; kriterijus, pagal kurį turi būti vertinama procedūros pažeidimo įtaka priimto administracinio akto teisėtumui, yra tikimybė, kad dėl šio pažeidimo buvo priimtas nepagrįstas sprendimas (žr., pvz., LVAT 2005 m. balandžio 22 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A14-416/2005). Šiuo atveju teisėjų kolegija, įvertinusi STT 2016 m. sausio 13 d. raštu pateiktos informacijos turinį, veiksmus, kurių NŽT direktorius ėmėsi gavęs šią informaciją, taip pat tai, kad, kaip minėta Tyrimo išvadoje ir Įsakyme, nustatytą tarnybinį pažeidimą pareiškėjas padarė, konstatuoja, kad nustatytas procedūrinis pažeidimas neturėjo ir negalėjo turėti įtakos Įsakymo nepagrįstumui. Teisėjų kolegijos vertinimu, šių procedūrinių terminų formalus pažeidimas neturėjo jokios įtakos pareiškėjo subjektinių teisių pažeidimui, atliekant tarnybinio nusižengimo tyrimą. Atsižvelgdama į tai, apeliacinės instancijos teisėjų kolegija sprendžia, kad paminėti nurodytų terminų pažeidimai negali būti vertinami kaip esminiai, todėl nesudaro savarankiško pagrindo Įsakymo naikinimui.
40. Teisėjų kolegija, visų byloje surinktų įrodymų kontekste įvertinusi Pranešimo apie tarnybinį nusižengimą (I t., b. l. 53–55) ir pareiškėjo 2015 m. kovo 24 d. pateiktų paaiškinimų dėl pradėto galimo tarnybinio nusižengimo tyrimo (II t., b. l. 156–166) turinį, pritaria pirmosios instancijos teismo motyvams, kuriais remiantis kaip nepagrįsti atmesti pareiškėjo teiginiai, kad Pranešimas apie tarnybinį nusižengimą nebuvo išsamus ir informatyvus (žr. pirmosios instancijos teismo sprendimo 7–8 psl.). Konstatuotina, kad nagrinėjamu atveju nėra jokio pagrindo teigti, jog pareiškėjui nebuvo užtikrinta galimybė suvokti, kad jis įtariamas padaręs tarnybinį nusižengimą, už kurį skundžiamu Įsakymu jam skirta tarnybinė nuobauda – pastaba, ar kad jis negalėjo tinkamai įgyvendinti savo teisės į gynybą, be kita ko, pateikdamas paaiškinimus dėl nusižengimo, kurio padarymu buvo įtariamas. Pranešimas apie tarnybinį nusižengimą buvo pakankamai aiškus ir išsamus ir sudarė visas prielaidas nagrinėjamu atveju pareiškėjo atžvilgiu atlikti išsamų ir objektyvų tyrimą.
41. Pareiškėjas teigia, kad tarnybinio nusižengimo tyrimą atliko vienas asmuo – tarnybinį pranešimą surašiusi R. G., o Komisija ir atskiri jos nariai buvo šališki. Atsakydama į šiems teiginiams pagrįsti nurodytus nutarties 21.4 punkte išdėstytus pareiškėjo argumentus, teisėjų kolegija, pirmiausiai pabrėžia, kad pareiškėjo teiginys, jog nebuvo sudaryta Komisija jo padarytam tarnybiniam nusižengimui ištirti prieštarauja byloje nustatytoms faktinėms aplinkybėms ir paties pareiškėjo teiginiams. Taip pat pabrėžtina, kad vien tai, jog R. G. atliko išankstinį STT 2016 m. sausio 13 d. rašto ir su juo pateiktos informacijos, susijusios medžiagos vertinimą ir NŽT direktoriui pateikė 2016 m. kovo 1 d. tarnybinį pranešimą su siūlymu pradėti tarnybinį patikrinimą pareiškėjo atžvilgiu, o M. B. kaip tiesioginis jos vadovas jai davė tokį pavedimą, savaime nereiškia, kad minėti NŽT darbuotojai negalėjo būti įtraukti į Komisiją, ar kad jie buvo šališki pareiškėjo atžvilgiu. Šiuo aspektu reikšminga aplinkybe laikytinas faktas, kad apie galimai pareiškėjo padarytus tarnybinius pažeidimus buvo pranešta STT 2016 m. sausio 13 d. raštu, o R. G. M. B. pavedimu tik tikrino faktus.
42. Savo teiginius dėl R. G. ir M. B. šališkumo pareiškėjas, be kita ko, grindžia LVAT 2011 m. sausio 24 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. A146-80/2011, pateiktais išaiškinimais. Pasisakydama dėl pareiškėjo cituojamoje LVAT 2011 m. sausio 24 d. nutartyje pateiktų išaiškinimų taikymo nagrinėjamoje byloje, teisėjų kolegija pirmiausiai atkreipia dėmesį į tai, kad, kaip ne kartą konstatuota LVAT praktikoje (žr., pvz., LVAT išplėstinės kolegijos 2019 m. kovo 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-3147-662/2019), teismas, nagrinėdamas bylas, teisės normas aiškina ir taiko ne a priori (nepatikrinus faktų iš anksto), o konkrečioje byloje, atsižvelgdamas į konkrečios bylos faktines aplinkybes ir šias siedamas su taikytina teisės norma; dėl to kiekvienas teismo pateiktas teisės aiškinimas gali ir turi būti suprantamas ir aiškinamas tik konkrečios bylos kontekste, nes šis aiškinimas yra ne aiškinimas a priori (nepatikrinus faktų iš anksto), o teismo sprendimo konkrečioje byloje ratio decidendi (argumentas, kuriuo grindžiamas sprendimas); taigi tam, jog būtų teisinis pagrindas atsižvelgti į ankstesnėse bylose suformuluotas teisės aiškinimo ir taikymo taisykles, būtina, kad būtų tapačios arba esminių panašumų turėtų tos aplinkybės, kurios buvo suformuluotų teisės aiškinimo ir taikymo taisyklių ratio decidendi, t. y. kad būtų tapačios arba esminių panašumų turėtų tos teisiškai reikšmingos aplinkybės, kurių pagrindu ir buvo suformuluota atitinkama taisyklė. Nagrinėjamu atveju pareiškėjo nurodomos bylos ir nagrinėjamos bylos ratio decidendi skiriasi, todėl pagrindo remtis minėtoje byloje suformuluotomis teisės aiškinimo taisyklėmis nėra. Atsižvelgdama į tai, teisėjų kolegija sprendžia, kad nėra pagrindo pareiškėjo nurodytais argumentais pripažinti, jog Komisijos nariai R. G. ir M. B. buvo šališki.
43. Pasisakydama dėl galimo D. M. šališkumo, teisėjų kolegija pritaria pirmosios instancijos teismo pozicijai, kad pareiškėjui buvo sudarytos visos galimybės susipažinti su atliekamo tarnybinio pažeidimo tyrimo medžiaga ir pasinaudoti Taisyklių 9 punkte įtvirtinta teise reikšti nušalinimus, tačiau pastarąja teise pareiškėjas nepasinaudojo. Teisėjų kolegijos vertinimu, tai, kad, kaip teigia pareiškėjas, D. M. vadovaujamas skyrius 2015 m. lapkričio 2 d. aktu pritarė teikimui tvirtinti Sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą, savaime niekaip nesusiję su jos galimu šališkumu, interesu perkelti savo galimą atsakomybę pareiškėjui ar suinteresuotumu, kad pareiškėjui būtų taikoma tarnybinė atsakomybė. Atsižvelgiant į tai, pareiškėjo argumentai dėl galimo Komisijos narės D. M. šališkumo vertintini kaip abstraktūs ir atmetami.
44. Vertindama Komisijos sudėties teisėtumą, teisėjų kolegija pabrėžia, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai nurodė, jog į Komisijos sudėtį neįtraukus tiesioginio pareiškėjo vadovo ar jo įgalioto asmens buvo pažeista Taisyklių (redakcija, galiojusi nuo 2012 m. rugsėjo 1 d. iki 2019 m. sausio 1 d.) 5 punkto nuostata, pagal kurią į Komisiją įtraukiamas „valstybės tarnautojo, galimai padariusio tarnybinį nusižengimą, tiesioginis vadovas ar jo įgaliotas asmuo“. Šiuo aspektu pirmiausiai pabrėžtina, kad nagrinėjamu atveju Komisija apskritai nebuvo privaloma, nes Taisyklių 5 punkte buvo nustatyta, kad komisiją tarnybiniam nusižengimui tirti sudaryti būtina „esant pagrindui manyti, kad valstybės tarnautojas padarė tarnybinį nusižengimą, už kurį gali būti paskirta tarnybinė nuobauda – atleidimas iš valstybės tarnautojo pareigų“. Taip pat paminėtina, kad pareiškėjas, pažeidimo padarymo metu ėjęs NŽT Vilniaus miesto skyriaus vedėjo pareigas, buvo tiesiogiai pavaldus NŽT direktoriui (Pareigybės aprašymo (I t., b. l. 152–158) 8 p.), kuris priima sprendimą dėl tarnybinės nuobaudos skyrimo, todėl jo įtraukimas į Komisijos sudėtį nagrinėjamu atveju nebuvo įmanomas.
45. Apibendrindama tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas, atmetęs pareiškėjo skundą dėl Įsakymo panaikinimo kaip nepagrįstą, tinkamai įvertino byloje nustatytas aplinkybes, teisingai pritaikė ginčo teisinius santykius reglamentuojančias teisės normas, nenukrypo nuo LVAT praktikos ir priėmė pagrįstą ir teisėtą sprendimą, kurio apeliacinio skundo argumentais nėra pagrindo keisti ar naikinti. Todėl apeliacinis skundas atmetamas, o pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
n u t a r i a:
Pareiškėjo A. J. apeliacinį skundą atmesti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. sausio 23 d. sprendimą palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Romanas Klišauskas
Rytis Krasauskas
Ramutė Ruškytė