Administracinė byla Nr. A-727-502/2018

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-01754-2016-9

Procesinio sprendimo kategorijos: 29.1.3; 29.9; 32

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2018 m. balandžio 23 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Dalios Višinskienės ir Virginijos Volskienės,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo valstybės įmonės Lietuvos žemės ūkio ir maisto produktų rinkos reguliavimo agentūros apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. gruodžio 12 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Lietuvos žemės ūkio ir maisto produktų rinkos reguliavimo tarnybos skundą atsakovui VĮ Europos socialinio fondo agentūrai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministerijai, Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijai, dėl išvados ir sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

1. Pareiškėjas valstybės įmonė Lietuvos žemės ūkio ir maisto produktų rinkos reguliavimo agentūra (toliau – ir Reguliavimo agentūra) kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su skundu, prašydamas panaikinti atsakovo viešosios įstaigos Europos socialinio fondo agentūros (toliau – ir Fondo agentūra) 2016 m. kovo 29 d. pažeidimo tyrimo išvadą Nr. 01 (toliau – ir Išvada) ir sprendimą dėl grąžintinų lėšų Nr. G01 (toliau – ir Sprendimas).
2. Reguliavimo agentūra nurodė, kad nesutinka su Išvadoje pateiktu atsakovo išaiškinimu dėl pirkimo sąlygų 3.7 punkte įtvirtinto kvalifikacinio reikalavimo. Paaiškino, kad siekis įsigyti aukštos kokybės maisto produktus, kurie dideliu mastu būtų tinkamai ir laiku tiekiami labiausiai socialiai pažeidžiamai visuomenės grupei, kartu siekiant ir racionaliai panaudoti lėšas, įpareigojo pareiškėją nustatyti atitinkamus kokybės reikalavimus, neskaidyti pirkimo objekto į atskiras dalis, pasirinkti patikimą, stabilų, ekonomiškai pajėgų tiekėją, kuris, būdamas bent vienos iš prekių gamintoju, galėtų pasiūlyti ir mažesnę kainą. Pareiškėjas, įvertinęs pirkimo objekto svarbą ir specifinę vartotojų grupę, nustatė pagrįstus techninės specifikacijos reikalavimus, sudarė vienodas galimybes pirkime dalyvauti visiems tiekėjams. Atsakovo pritaikyta 10 proc. sutarties sumos finansinė korekcija yra neproporcinga tariamai padarytiems pažeidimams, kadangi pareiškėjas, vykdydamas pirkimą, vadovavosi Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo (toliau – ir VPĮ) reikalavimais, rekomendacijomis, savo nuožiūra nustatė būtinus ir pirkimo objekto svarbą atitinkančius reikalavimus maisto produktų kokybei bei tiekėjams, pirkimo sąlygas suderino su atsakovu ir Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministerija, nepagrįstai neapribojo konkurencijos (gavo keturis pasiūlymus) ir sėkmingai įvykdė projektą, taip visas projektui skirtas lėšas panaudodamas pagal paskirtį.

3. Atsakovas VĮ Europos socialinio fondo agentūra atsiliepime į pareiškėjo prašymą (II t., b. l. 29–40) prašė jį atmesti.
4. Atsakovas nurodė, kad nėra jokio pagrįsto priežastinio ryšio tarp tikslinės grupės bei pareiškėjos apsisprendimo neskaidyti pirkimo į dalis. Aplinkybė, kad pirkimo objektą sudarė įvairūs maisto produktai, besąlygiškai patvirtina galimybę be jokių trukdžių maisto produktų pirkimą skaidyti į atskiras dalis, nes bet kurios iš maisto rūšies pardavimas ir pristatymas į sandėlį būtų vykdomas pagal grafiką savarankiškai ir nepriklausomai. Aplinkybė, kad pareiškėjas labai didelės vertės pirkimo neskaidė į dalis bei nustatė nepagrįstai aukštus kvalifikacinius reikalavimus tiekėjų patirčiai ir apyvartai, leidžia daryti išvadą, kad vertinamo pirkimo kontekste nustatyti kriterijai neatitiko Viešųjų pirkimų tarnybos direktoriaus įsakymu Nr. 1S-100 patvirtintų rekomendacijų tikslo, Viešųjų pirkimų tarnybos įsakymu Nr. 1S-139 patvirtintų rekomendacijų tikslo, VPĮ 3 straipsnio 1 dalyje bei 32 straipsnio 2 dalyje įtvirtinto nediskriminavimo principo. Konkurso techninėje specifikacijoje keliami reikalavimai produktams buvo pertekliniai ir ribojo konkurenciją. Eliminavimas iš pirkimo tų tiekėjų, kurie vertėsi maisto produktų didmenine prekyba (bet jų negamino) visiškai nepagrįstai apribojo konkurenciją bei platesnį tiekėjų pasiūlytų kainų spektrą.

5. Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministerija atsiliepime į pareiškėjo skundą nurodė, kad su skundu nesutinka, prašė jį atmesti kaip nepagrįstą (t. I, b. l. 184–187). Nurodė, kad pareiškėjas oficialaus pirkimo sąlygų derinimo su Socialinės apsaugos ir darbo ministerija neatliko ir pagal jos nuostatus Socialinei apsaugos ir darbo ministerijai nepriskirta funkcija vertinti pirkimo sąlygų atitikties Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatoms.

6. Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerija atsiliepime į pareiškėjo skundą palaikė pareiškėjo poziciją, prašė panaikinti ginčijamus sprendimus (t. III, b. l. 78–82), atsiliepime iš esmės nurodydamas tokius pačius argumentus, kaip pareiškėjas.

II.

7. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2016 m. gruodžio 12 d. sprendimu (t. III, b. l. 98-106) pareiškėjo VĮ Lietuvos žemės ūkio ir maisto produktų rinkos reguliavimo agentūros skundą atmetė kaip nepagrįstą.
8. Pirmosios instancijos teismas nustatė, kad pareiškėjas ir Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministerija 2014 m. balandžio 30 d. pasirašė biudžeto lėšų naudojimo sutartį Nr. D4-132, pagal kurios 5.1 punktą pareiškėjui iš Europos pagalbos labiausiai skurstantiems asmenims fondo bei bendrojo finansavimo lėšų skirta iki 11 765 000 Lt projektui „Parama maisto produktais“ Nr. EPSF-2014-V-01-01-01 vykdyti.
9. Pareiškėjas 2014 m. vasario 27 d. paskelbė apie tarptautinį atviro konkurso būdu Labiausiai skurstantiems asmenims skiriamų maisto produktų ir jų tiekimo pirkimą Nr. 148489 (toliau – ir pirkimas).
10. Atsakovas atliko pirkimo patikrinimą, taip pat 2016 m. kovo 9 d. raštu papildomai kreipėsi į pareiškėją su prašymu patikslinti informaciją. Pareiškėjas 2016 m. kovo 18 d. raštu informavo, kad papildomų paaiškinimų neturi. Atsakovas, vadovaudamasis Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos 2014 m. rugpjūčio 27 įsakymu Nr. Al-426 patvirtintų taisyklių 6.9.5 punktu ir 2015m. gegužės 22 d. įsakymu Nr. Al-288 patvirtintų Europos pagalbos labiausiai skurstantiems asmenims fondo projektų administravimo ir finansavimo taisyklių XII skirsnio normomis, ginčijamoje Išvadoje konstatavo viešųjų pirkimų pažeidimus, už kuriuos Europos Komisijos 2013 m. gruodžio 19 d. sprendimu Nr. C(2013) 9527 patvirtintų Gairių dėl Komisijos finansinių korekcijų, taikytinų Europos Sąjungos išlaidoms, valdomoms pagal pasidalijamojo valdymo principą, kai nesilaikyta viešojo pirkimo taisyklių, nustatymo (toliau – ir COCOF gairės) 2 lentelės 9 ir 11 punktų pagrindu, pareiškėjui taikė 10 proc. pagal pirkimo sutartį deklaruotų išlaidų finansinę korekciją – 332 184,08 Eur, 2016 m. kovo 29 d. Grąžintinų lėšų formos Nr. G01 pagrindu nurodydamas šią sumą išmokėti į Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos sąskaitą.
11. Teismas, spręsdamas pirkimo skaidymo tikslingumo klausimą, nurodė, kad šiuo atveju pirkimo objektą sudarė 9 įvairūs maisto produktai (kvietiniai miltai, makaronai, trijų grūdų kruopos, žirniai, ryžių kruopos, sausi pusryčiai, rapsų aliejus, cukrus, gabalinės mėsos konservai), pirkimo suma sudarė 9 172 774, 05 Lt, produktams nustatytos skirtingos techninės specifikacijos, todėl sprendė, kad išskaidžius pirkimo objekte nurodytus maisto produktus į atskiras dalis, būtų sudarytos palankios sąlygos didesniam kiekiui tiekėjų dalyvauti viešuosiuose pirkimuose. Teismas, remdamasis į bylą pateiktais duomenimis, nustatė, kad Viešųjų pirkimų tarnybos 2016 m. vasario 18 d. Viešųjų pirkimų vertinimo išvadoje, taip pat atsakovo 2016 m. kovo 29 d. surašytoje Pažeidimo tyrimo išvadoje pateikta skirtingų maisto produktų kainų analizė patvirtina, jog pirkimo nugalėtojo AB „Kauno grūdai“ pateiktų dalies produktų kainos buvo žymiai aukštesnės nei kitų tiekėjų, todėl padarė išvadą, kad didesnio tiekėjų kiekio dalyvavimas viešuosiuose pirkimuose būtų paskatinęs konkurenciją rinkoje, o tai būtų leidę įsigyti maisto produktus mažesne kaina. Teismas sprendė, kad pareiškėjas, neišskaidęs pirkimo objekto į atskiras dalis, apribojo tiekėjų konkurenciją ir dėl to neracionaliai panaudojo turimas lėšas, įsigydamas produktus už didesnę, nei tą, kurią konkurencijos sąlygomis galėtų pasiūlyti keli tiekėjai, kainą.
12. Teismas, spręsdamas kvalifikacinių reikalavimų tiekėjams nustatymo klausimą, pažymėjo, kad konkurenciją riboja pernelyg aukšti arba specifiniai, neadekvatūs pirkimo pobūdžiui ar neproporcingi jo sąlygoms reikalavimai, kurie atima galimybę pirkimo procedūrose dalyvauti sutartį gebantiems įvykdyti kandidatams ar dalyviams. Teismas nustatė, kad pirkimų sąlygų 2 lentelėje nurodyta, kad tiekėjas, norėdamas dalyvauti pirkime objekto viešuosiuose pirkimuose, turėjo pateikti 6 420 521,84 Lt vertės vykdomą arba įvykdytą bent vieną sutartį, taip pat tiekėjas privalėjo perkančiajai organizacijai pateikti informaciją apie pastarųjų 3 finansinių metų vidutinę bendrąją metinę apyvartą, kuri būtų 13 758 261,08 Lt. Taigi teismas padarė išvadą, kad pirkimo objekto neskaidymas į dalis tiesiogiai darė įtaką pernelyg aukštų kvalifikacinių reikalavimų pirkimo sąlygose įtvirtinimui, kas lėmė konkurencijos ribojimą, kadangi nustačius itin aukštus kvalifikacinius reikalavimus tiekėjams iš objekto viešųjų pirkimų buvo eliminuotos smulkiojo bei vidutinio verslo įmonės, kurios galėjo pasiūlyti pirkimo objektu esančius produktus už mažesnę kainą.
13. Teismas, vertindamas pirkimo sąlygų „Techninė specifikacija“ nustatytus kokybės reikalavimus kvietiniams miltams ir atsižvelgdamas į Viešųjų pirkimų vertinimo išvadoje nurodytus argumentus, sprendė, kad tikslinei grupei – socialinės paramos gavėjams – pakaktų statistinio namų ūkio vartotojo poreikius atitinkančių miltų, kuriuose baltymų kiekis sudarytų 10–12 proc., o objektyvių aplinkybių, kodėl socialinės paramos gavėjams būtų būtina tiekti miltus, skirtus sudėtingų technologijų miltinės konditerijos gamybai, nenustatė. Teismas padarė išvadą, kad pareiškėjas nustatė perteklinius ir neproporcingus siekiamam tikslui reikalavimus, kas lėmė mažesnio kiekio miltų įsigijimą, todėl šiuo atveju nebuvo užtikrintas Viešųjų pirkimų įstatymo 3 straipsnio 2 dalyje nustatytas pirkimo tikslas.
14. Teismas, vertindamas nustatytus reikalavimus sausų pusryčių rodikliams, pažymėjo, kad šie reikalavimai labai tiksliai apibrėžia sausų pusryčių formą (stačiakampio formos pagalvėlės, pagalvėlės su įdaru, šokolado skonio, kt.), nors Techninėje specifikacijoje nurodyta sausų pusryčių forma ir skonis yra viena iš daugybės rinkoje egzistuojančių sausų pusryčių formų ir skonių rūšių. Teismas sprendė, kad pareiškėjas nepagrindė aplinkybės, kodėl buvo būtina pasirinkti būtent tokią sausų pusryčių formą, tokios formos pasirinkimo priežastys buvo subjektyvios ir pareiškėjo nustatytus konkrečius reikalavimus sausiems pusryčiams teismas vertino kaip ribojančius kitų potencialių teikėjų galimybę dalyvauti viešuosiuose pirkimuose.
15. Įvertinęs byloje nustatytas aplinkybes, teismas sprendė, kad šiuo atveju pareiškėjo pirkimų sąlygose nustatyti aukšti ir specifiniai reikalavimai nėra pateisinami argumentu, kad maisto produktai perkami labiausiai skurstantiems asmenims, pirkimo objektu esantys maisto produktai skirti naudoti kasdieninėje šių asmenų buityje, todėl reikalavimai siūlyti miltų rūšį, skirtą sudėtingų technologijų miltinės konditerijos gamybai, taip pat atitinkamos formos, dydžio, spalvos sausus pusryčius, nors kitus požymius turintys miltai ar sausi pusryčiai pilnai patenkintų vidutinio vartotojo buitinius reikalingiausius poreikius, nėra pateisinami.
16. Teismas pažymėjo, kad nustatyti pažeidimai nėra formalūs ar pavieniai, pareiškėjas padarė penkis reikšmingus pažeidimus, kuriais buvo ribojama konkurencija, pažeidė proporcingumo principą, diskriminavo kitus tiekėjus; šie pažeidimai nustatyti tinkamai ir aprašyti Išvadoje, todėl teismas atmetė pareiškėjo teiginius dėl pažeidimų formalumo ir 10 proc. finansinės korekcijos neproporcingumo.

III.

17. Pareiškėjas VĮ Lietuvos žemės ūkio ir maisto produktų rinkos reguliavimo agentūra pateikė apeliacinį skundą (t. III, b. l. 104-118), kuriame prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. gruodžio 12 d. sprendimą ir išspręsti ginčą iš esmės pareiškėjo skundą tenkinant.
18. Reguliavimo agentūra nurodo, kad teismas netinkamai vertino byloje esančius įrodymus ir šalių pateiktus argumentus, neteisingai taikė ir aiškino teisės aktų nuostatas, nevertino kai kurių pareiškėjo pateiktų duomenų. Teismas privalėjo atsižvelgti į vykdyto pirkimo tikslą, viešą interesą, kokios asmenų grupės interesai galėjo būti pažeisti, išanalizuoti visus pareiškėjos pateiktus argumentus, o ne vien formaliais pagrindais nagrinėti tiekėjams keltus kvalifikacinius reikalavimus.
19. Pažymi, kad VPĮ kiti ar kitų teisės aktų nuostatos įsakmiai nereikalauja, jog perkančioji organizacija išskaidytų pirkimo objektą į dalis net tuo atveju, kai pirkimo objektas yra sudėtinis. Pirkimo objekto skaidymo klausimo sprendimas priklauso perkančiosios organizacijos diskrecijai. Bendrame viešųjų pirkimų žodyne, patvirtintame 2007 m. lapkričio 28 d. Komisijos reglamentu (EB) Nr. 213/2008 (toliau – Komisijos reglamentas) įvairūs maisto produktai yra pažymėti vienu kodu „15800000-6 Įvairūs maisto produktai“. Pirkimo objektas „įvairūs maisto produktai“ gali būti ir kaip atskiras vientisas pirkimo objektas, nepriklausomai nuo to, kiek produktų jį sudaro. Pirkimas yra ypatingas tiek dėl pirkimo objekto vartotojų (labiausiai skurstančių asmenų) ir dėl paties pirkimo objekto – maisto produktų specifikos, nes jie turi tam tikrą tinkamumo vartoti laiką, turi būti laikomi atitinkamomis sąlygomis ir galutinį vartotoją turėtų pasiekti maksimaliai greitai, kad būtų suvartoti iki galiojimo termino pabaigos. Todėl viena iš esminių aplinkybių, kurią turi įvertinti perkančioji organizacija, yra efektyvus (savalaikis ir tinkamas) pasirašytos sutarties vykdymas, tam, kad būtų pasiekti vykdomu projektu siekiami tikslai. Be to, skaidant pirkimo objektą ir vykdant atskirus konkursus dėl kiekvieno maisto produkto pirkimo galėtų būti apskritai užkirsta galimybė tiekti visus reikiamus maisto produktus labiausiai skurstantiems asmenims kompleksiškai. Mano, kad jeigu kyla bet kokia grėsmė, jog suskaidžius pirkimo objektą į dalis nukentės viešasis interesas (labiausiai skurstančių asmenų teisės ir pagrįsti lūkesčiai), perkančiosios organizacijos sprendimas neskaidyti pirkimo objekto į dalis negali būti laikomas nepagrįstu ar neteisėtu.
20. Nurodo, kad perkančiosios organizacijos sprendimas neskaidyti pirkimo objekto neturi jokios įtakos pirkime galimai dalyvausiančių ar dalyvaujančių tiekėjų skaičiui. Aplinkybės, kad vykdant kitą projektą „Parama maisto produktais II“ ir pirkimo objektą suskaidžius buvo gautas vienas tiekėjo pasiūlymas, vykdant projektą „Parama maisto produktais III“ ir suskaidžius pirkimo objektą į dalis, daliai objektų buvo gauti du pasiūlymai, daliai vos po vieną, patvirtina jog pirkimo objekto skaidymas ar neskaidymas neturi jokios įtakos tiekėjų konkurencijai. Be to, pareiškėjas negavo tiekėjų pretenzijų dėl pirkimo objekto neskaidymo ir kitų sąlygų – kvalifikacinių reikalavimų tiekėjams.
21. Pažymi, kad pirkimo objekto neskaidymas nėra neįprasta praktika, tai patvirtina ir Viešųjų pirkimų tarnybos skelbiamos apžvalgos, tačiau teismas į tai visiškai neatsižvelgė ir dėl jų nepasisakė. Be to, šiuo atveju pirkimo neskaidymas neprieštarauja 2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2014/24/ES dėl viešųjų pirkimų preambulės 78 punktui.
22. Nustatant tiekėjų kvalifikacinius reikalavimus, šiuo atveju buvo svarbu įsitikinti, kad tiekėjas yra pajėgus įvykdyti pirkimo užduotį, turi patirties, resursų ir kt. Pareiškėjo nuomone, perkančiosios organizacijos pagrįstas siekis įsitikinti tiekėjo patikimumu, negali būti laikomas pertekliniu reikalavimu arba konkurenciją ribojančiu reikalavimu, nes priešingu atveju nebūtų įmanomas tinkamas ir savalaikis sutarčių įvykdymas, nukentėtų tiek perkančiosios organizacijos, tiek kitų asmenų interesai. Teismas nepaaiškino, kokiais alternatyviais būdais perkančioji organizacija galėtų įsitikinti tiekėjo patikimumu. Taigi pirkimo objekto neskaidymas ir reikalavimas pateikti duomenis apie didelės vertės sutartis, nesutrukdė net keturiems tiekėjams pateikti pasiūlymus. Be to, dėl viešojo intereso apsaugos šiuo atveju reikalavimai tiekėjams negali būti tik minimalūs. Pažymi, kad nebuvo ribojamos galimybės dalyvauti viešajame pirkime smulkiojo ir vidutinio verslo subjektams, nes pirkimo sąlygos neribojo tiekėjams galimybių remtis kitų asmenų pajėgumais bei sudarė sąlygas dalyvauti viešajame pirkime jungtinės veikslo sutarties pagrindais pasitelkiant subtiekėjus ar kitus ūkio subjektus ir pan.
23. VPĮ 24-25 straipsniai įpareigoja perkančiąją organizaciją pateikti kuo tikslesnius ir išsamesnius duomenis apie vykdomą pirkimą. Vien aplinkybė, kad perkančioji organizacija aiškiai aprašė perkamą objektą, nesuponuoja išvados, jog toks aprašymas yra ribojantis konkurenciją ar yra perteklinis ir neproporcingas siekiamam tikslui. Nei teisės aktai, nei teismų praktika nenustato pareigos nustatyti tik minimalius reikalavimus perkamiems produktams, o šiuo atveju maisto produktų kokybė ir maistinės savybės yra ne mažiau svarbios negu kaina, nes perkami maisto produktai yra skirti labiausiai skurstantiems asmenims, kurių mityba nėra visavertė.
24. Pažymi, kad vykdant kitus tokios pat techninės specifikacijos miltų pirkimus, nebuvo gauta jokių pastabų, pasiūlymų ar pretenzijų nei iš tiekėjų, nei iš paramos gavėjų dėl nustatytų kokybinių reikalavimų. Ši aplinkybė leidžia daryti išvadą, kad pareiškėjo vykdyto pirkimo Nr. 148489 dokumentuose nustatyti reikalavimai kvietiniams miltams nėra pertekliniai ar ribojantys tiekėjų konkurenciją. Be to, Viešųjų pirkimų tarnyba 2015 m. kovo 23 d. išvadoje Nr. 4S-945 vertindama analogišką pirkimą nurodė, kad keliami reikalavimai kvietiniams miltams užtikrina konkurenciją, nediskriminuoja tiekėjų ir atitinka VPĮ 25 straipsnio 2 dalies reikalavimus. Taip pat mano, kad pareiškėjo nustatyti reikalavimai kvietiniams miltams neturėjo esminės reikšmės ir jų kainai, nes kvietiniai miltai buvo įsigyti už rinkos kainas ir net pigiau negu žemesnės kokybės kvietiniai miltai, taigi lėšos buvo panaudotos racionaliai, tačiau teismas į tai neatsižvelgė.
25. Mano, kad vien aplinkybė, jog Techninėje specifikacijoje pateikti aiškūs ir išsamūs sausiems pusryčiams keliami reikalavimai (išvaizda, skonis ir kt.) negali būti vertinama kaip konkurenciją ribojanti aplinkybė, nes nesant jokių reikalavimų arba juos nustačius minimalius, tiekėjai nesuprastų, kokie yra reikalavimai, todėl perkančioji organizacija negalėtų įsigyti reikiamų prekių arba toks procesas būtų apsunkintas. Be to, vykdant viešąjį pirkimą tiekėjai galėjo teikti savo pasiūlymus, tačiau pareiškėjas negavo pretenzijų ar pastabų dėl sausiems pusryčiams keliamų reikalavimų. Taip pat Viešųjų pirkimų tarnybos 2015 m. kovo 23 d. išvadoje Nr. 4S-945 buvo nurodyta, kad techniniai reikalavimai sausiems pusryčiams atitinka VPĮ 25 straipsnio 2 dalies reikalavimus, o pareiškėjas nustatęs aiškius techninius reikalavimus kvietiniams miltams bei sausiems pusryčiams, tuo pačiu siekė skatinti tiekėjų konkurenciją ir didesnį aktyvumą.
26. Pažymi, kad siekiant taikyti bet kokias korekcijas, pirmiausia turi būti nustatomas toks pažeidimas, kuris keltų pavojų dėl galimų finansinių nuostolių Europos Sąjungos bendrajam biudžetui. Negalima teigti, kad Europos Sąjungos ir (ar) Lietuvos Respublikos biudžetas apskritai patirs kokią nors žalą, nes visa projekto esmė yra pagalba labiausiais skurstantiems asmenims. Pareiškėjas nesutinka, kad buvo padaryti esminiai pažeidimai, nes jis laikėsi teisės aktų reikalavimų, nepadarė jokių esminių pažeidimų, taigi finansinė korekcija buvo pritaikyta nepagrįstai. Be to, teismas, padaręs išvadą, kad atsakovas 10 proc. finansinę korekciją pritaikė pagrįstai, nepagrindė jos jokiais argumentais, nors pareiškėjas buvo nurodęs, kad tokia priemonė yra neproporcinga.

27. Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerija atsiliepime į apeliacinį skundą sutinka su skundo argumentais ir prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą panaikinti (III t., b. l. 124–129), iš esmės pakartodamas savo atsiliepime į pareiškėjo skundą pirmosios instancijos teismui nurodytus argumentus, taip pat pareiškėjo apeliaciniame skunde nurodytus argumentus. Papildomai pažymėjo, kad pirmosios instancijos teismas privalėjo atsižvelgti į pirkimo tikslą, viešąjį interesą, išanalizuoti pareiškėjos pateiktus dokumentus, tačiau teismas neišsamiai išanalizavo byloje esančius duomenų, dėl to padarė neteisingas išvadas, kad pareiškėjo nustatyti reikalavimai kvietiniams miltams ir sausiems pusryčiams yra pertekliniai. Taip pat teismas netinkamai aiškino VPĮ nuostatas dėl perkančiosios organizacijos diskrecijos teisės sprendžiant klausimus dėl pirkimo objekto skaidymo, reikalavimų pirkimo dokumentams ir tiekėjams, neįvertino pirkimo masto ir svarbos, taip pat su pirkimą laimėjusiu tiekėju pasirašytos pirkimo sutarties tinkamo ir laiku administravimo. Šiuo atveju pirkimo dokumentuose nustatyti reikalavimai kvietiniams miltams nėra pertekliniai ar ribojantys konkurenciją.

28. Trečiasis suinteresuotas asmuo Socialinės apsaugos ir darbo ministerija atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį atmesti kaip nepagrįstą, pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą (III t., b. l. 131–134), pakartodamas atsiliepime į pareiškėjo skundą pirmosios instancijos teismui pateiktus argumentus.

29. Atsakovas Fondo agentūra atsiliepime į apeliacinį skundą prašo atmesti jį kaip nepagrįstą, o skundžiamą sprendimą palikti nepakeistą (III t., b. l. 137–146).
30. Fondo agentūra nurodo, kad pareiškėjas apeliaciniame skunde kaip naują argumentą dėl pirkimo objekto neskaidymo nurodė, kad 2007 m. lapkričio 28 d. Komisijos reglamentu (EB) Nr. 213/2008 patvirtiname Bendrajame viešųjų pirkimų žodyne įvairūs maisto produktai yra pažymėti vienu kodu „15800000-6 Įvairūs maisto produktai“. Tačiau Reglamento tikslas yra įtvirtinti standartizuotas prekių ir paslaugų nuorodas, o ne nustatyti objekto skaidymo taisykles, todėl pareiškėjo nurodytas kodas nepateisina pareiškėjo sprendimo neskaidyti laibai didelės vertės pirkimo.
31. Pažymi, kad pareiškėjo prielaida, jog maisto produktus į sandėlį pristačius ne vienam, bet keliems tiekėjams, jų pristatymo laikas būtų ilgesnis ir vartotojai nesuspėtų juos suvartoti iki produktų galiojimo pabaigos, neturi jokio pagrįsto priežastinio ryšio, nes prekių pristatymo į sandėlius terminai galiotų tiek vienam, tiek keliems tiekėjams vienodai, pagal sutartyje įtvirtintas sąlygas.
32. Pirkimo sąlygos ir projekto aprašymas patvirtina, kad pareiškėjas įsipareigojo atlikti pirkimą ir pagal parengtą grafiką koordinuoti du maisto produktų pristatymus į partnerių sandėlius (nepriklausomai nuo tiekėjų skaičiaus). Aplinkybė, kad maisto produktus į sandėlį pristatytų vieno tiekėjo atstovai ar kelių tiekėjų atstovai, jokių sunkumų pareiškėjui ir partneriams nesukeltų.
33. Priešingai nei nurodo pareiškėjas, pirkimo objekto skaidymas suprantamas kaip palankesnių sąlygų tiekėjams sukūrimas. Pareiškėjo vykdytas pirkimas ne tik atitiko didelės apimties pirkimo apibrėžimą, pirkimas viršijo tarptautinio pirkimo ribą, kurio vertė 2014 m. buvo 462 300 Lt, t. y. šią ribą viršijo beveik 20 kartų (9 172 774,05/462 300), todėl pareiškėjas nepagrįstai vengė pirkimo skaidymo.
34. Nors pareiškėjas nurodė, kad pirkime buvo pateikti keturi pasiūlymai, tačiau vieninteliu, atitinkančiu visus reikalavimus, buvo pripažintas tik laimėtojo AB „Kauno grūdai“ pasiūlymas. Priešingai nei nurodo pareiškėjas, vienas iš tiekėjų – UAB „Sanitex“ 2014 m. kovo 14 d. pateikė pretenziją būtent dėl kvalifikacinio reikalavimo būti bent vieno pirkimo objekte nurodyto maisto produkto gamintoju, tačiau pareiškėjas atsisakė nagrinėti pretenziją dėl termino pretenzijai pateikti praleidimo. Aplinkybė, kad pirkime, kurio vertė buvo per 9 mln. Lt, visus reikalavimus atitiko tik vienas tiekėjas, patvirtina, jog pirkimo sąlygos buvo itin nepalankios ne tik mažesniems rinkos dalyviams, bet ir stambiems maisto produktų prekyba užsiimantiems subjektams. Pirkimo sąlygos ir reikalavimai, kai labai didelės vertės pirkimo objektas yra populiarūs maisto produktai, parengiami taip, kad neužtikrinamas net minimalus varžymasis, nesuderinama su VPĮ 3 straipsnio 1 dalyje nurodytais principais bei 2 dalyje įtvirtintu tikslu racionaliai naudoti lėšas. Pažymi, kad galimybė pateikti pasiūlymą ūkio subjektų grupei VPĮ įtvirtinta kaip tiekėjų teisė, bet ne pareiga.
35. Teismas aiškiai nurodė, kad būtent pernelyg aukštų kvalifikacinių reikalavimų įtvirtinimas lėmė konkurencijos ribojimą.
36. Pareiškėjo poziciją, kad reikalavimai kvietiniams miltams nėra pertekliniai ar ribojantys konkurenciją, teismas paneigė byloje esančia ekspertės technologijų mokslų daktarės ekspertizės išvada Nr. 4S-945, kurioje aiškiai nurodyta, kad kasdieniam vartojimui ruošiamiems produktams pilnai tiktų pagal baltymingumą (baltymų ir glitimo kiekį) miltai, kuriuose baltymų kiekis s. m. sudarytų 10-12 proc., o ne 15 proc. kaip nustatė pareiškėjas. Taigi teismas pagrįstai konstatavo, kad nebuvo jokių aplinkybių, kodėl socialinės paramos gavėjams būtų būtina tiekti miltus, skirtus sudėtingų technologijų miltinės konditerijos gamybai.
37. Dėl reikalavimų sausiems pusryčiams Fondo agentūra pažymi, kad išorinė sausų pusryčių forma, dydis, spalva bei konkretus pasirinktas skonis niekaip neįrodo sausų pusryčių kokybės, todėl teismas pagrįstai konstatavo, jog sausų pusryčių formų ir skonių rūšių nustatymas ribojo kitų potencialių tiekėjų galimybę dalyvauti viešuosiuose pirkimuose. Pažymi, kad teismų praktikoje draudimas diskriminuoti yra aiškinamas plačiai, apimant net ir potencialius dalyvių teisių pažeidimus.
38. Akivaizdu, kad eliminavimas iš pirkimo tų tiekėjų, kurie vertėsi maisto produktų didmenine prekyba, bet jų negamino, visiškai nepagrįstai apribojo konkurenciją bei platesnį tiekėjų pasiūlytų kainų spektrą, nors šiuo atveju nebuvo jokios būtinybės dirbtinai apriboti tam tikrų tiekėjų dalyvavimo pirkime motyvuojant pareiškėjo subjektyviu įsitikinimu, kad dalis tiekėjų negalės pasiūlyti konkurencingos kainos.
39. Pareiškėjo vykdytame pirkime buvo nustatyti 5 reikšmingi pažeidimai, be to, nustatytas ne atskiras pavienis neatitikimas, o visa sistema pažeidimų, buvo ribojama konkurencija, pažeistas proporcingumo principas, diskriminuojami kiti tiekėjai, todėl teismas pagrįstai sprendė, kad taikyta 10 proc. finansinė korekcija yra proporcinga.
40. Atsakovo nuomone, teismas visapusiškai, išsamiai ir detaliai įvertino reikšmingas bylos aplinkybes, skundžiamo sprendimo atskirose dalyse aptarė įrodymus bei pareiškėjo padarytus viešųjų pirkimų pažeidimus, poziciją grindė remdamasis norminiu reglamentavimu ir teismų praktika.

41. Pareiškėjas pateikė papildomus rašytinius paaiškinimus prašydamas pridėti prie bylos naujus įrodymus. Pažymėjo, kad LVAT 2018 m. kovo 13 d. priėmė sprendimą administracinėje byloje Nr. A-235-6002/2018 ir pareiškėjo skundą tenkino, panaikino atsakovo surašytą išvadą ir sprendimą grąžinti lėšas, todėl, pareiškėjo nuomone, teismas turėtų vadovautis šiuo sprendimu.

42. Atsakovas pateikė atsiliepimą į pareiškėjo rašytinius paaiškinimus, nurodydamas, kad pareiškėjo teiginiai šiuose paaiškinimuose ir klaidinantys ir neatitinka LVAT 2018 m. kovo 13 d. priimto sprendimo motyvų. Pažymėjo, kad nurodytame sprendime teismas apskritai nevertino pažeidimų pagrįstumo ir dėl jų nepasisakė, be to, Viešųjų pirkimų tarnyba pirkimo sąlygų rengimo metu oficialiais raštais patvirtino, kad neprieštarauja tolimesnių pirkimo procedūrų vykdymui, taigi faktinės aplinkybės nuo nagrinėjamos bylos skiriasi, nes šioje byloje tarnyba nevertino pareiškėjo pirkimo dokumentų jų rengimo metu, o surašė išvadą jau po įvykdyto pirkimo.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

43. Skundžiamas pirmosios instancijos teismo sprendimas yra priimtas ir apeliacinis skundas dėl šio sprendimo pateiktas po 2016 m. liepos 1 d. naujos Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo redakcijos įsigaliojimo. Vadovaujantis 2016 m. birželio 2 d. Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) Nr. VIII-1029 pakeitimo įstatymo Nr. XII-2399 8 straipsnio 1 dalimi, administracinių bylų, pradėtų ir nebaigtų nagrinėti pirmąja instancija iki šio įstatymo įsigaliojimo, procesas pirmojoje instancijoje vyksta iki šio įstatymo įsigaliojimo galiojusia tvarka. Šioje dalyje nurodytų bylų, nagrinėjamų apeliacine tvarka, procesas ir proceso atnaujinimas vyksta šio įstatymo nustatyta tvarka. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, administracinė byla apeliacine tvarka nagrinėjama pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo redakciją, galiojančią nuo 2016 m. liepos 1 d.
44. Byloje sprendžiama dėl atsakovo Fondo agentūros 2016 m. kovo 29 d. surašytos Pažeidimo tyrimo išvados Nr. 01 ir 2016 m. kovo 29 d. sprendimo dėl grąžintinų lėšų Nr. G01 (I t., b. 1. 14-26, 61-62), teisėtumo ir pagrįstumo.
45. Pirmosios instancijos teismas, išnagrinėjęs bylą, pareiškėjo skundą atmetė kaip nepagrįstą ir nepanaikino minėtos Išvados bei Sprendimo, padarydamas išvadas, kad pareiškėjas, neišskaidęs pirkimo objekto į atskiras dalis, apribojo tiekėjų konkurenciją ir dėl to neracionaliai panaudojo turimas lėšas, pirkimo nugalėtojo AB „Kauno grūdai“ pateiktų dalies produktų kainos buvo žymiai aukštesnės nei kitų tiekėjų, konkurenciją ribojo pernelyg aukšti arba specifiniai, neadekvatūs pirkimo pobūdžiui ir neproporcingi jo sąlygoms reikalavimai teikėjui, o nustatyti aukšti ir specifiniai reikalavimai maisto produktams nepateisinami aplinkybe, kad jie perkami labiausiai skurstantiems asmenims.
46. Pareiškėjas Reguliavimo agentūra, nesutikdamas su pirmosios instancijos teismo 2016 m. gruodžio 12 d. sprendimu nurodė, kad pirkimas buvo neskaidytas dėl specifinio objekto – maisto produktų, be to, būtų padidėjusi rizika negauti tiekėjų pasiūlymų kuriai nors vienai savarankiškai pirkimo objekto daliai; nustatydamas kvalifikacinius reikalavimus tiekėjams pareiškėjas norėjo įsitikinti tiekėjo patikimumu, o reikalavimai kvietiniams miltams bei sausiems pusryčiams nėra pertekliniai ar ribojantys konkurenciją, todėl teismas neteisingai vertino faktines aplinkybes ir įrodymus, neatsižvelgė į visus pareiškėjo pateiktus argumentus, į vykdyto pirkimo tikslą, viešąjį interesą, tikslinės asmenų grupės, kuriai buvo perkami maisto produktai, interesus, taip pat nepagrindė išvados, kad 10 proc. finansinė korekcija yra šiuo atveju proporcinga.
47. Pagal ABTĮ 140 straipsnio 1 dalį teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo teisėtumą ir pagrįstumą neperžengdamas apeliacinio skundo ribų.
48. Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija, patikrinusi bylą įrodymų vertinimo ir teisės taikymo aspektu, sprendžia, kad Vilniaus apygardos administracinis teismas tinkamai išnagrinėjo bylą, priimdamas skundžiamą sprendimą, rėmėsi įstatymo nustatyta tvarka surinktais ir teisminio bylos nagrinėjimo metu patikrintais įrodymais, tinkamai taikė teisės aktų nuostatas, sprendime nuosekliai išdėstė, kuriais įrodymais grindžiamos teismo išvados, o kurie įrodymai atmetami, visapusiškai ir objektyviai išanalizavo bei įvertino teismo posėdyje ištirtus įrodymus ir padarė faktines aplinkybes atitinkančias išvadas.
49. Europos Žmogaus Teisių Teismo (toliau – ir EŽTT) ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) praktikoje ne kartą akcentuota, jog teismo pareiga pagrįsti priimtą sprendimą neturėtų būti suprantama kaip reikalavimas detaliai atsakyti į kiekvieną argumentą, o atmesdamas apeliacinį skundą, apeliacinės instancijos teismas gali tiesiog pritarti žemesnės instancijos teismo priimto sprendimo motyvams (EŽTT 1994 m. balandžio 19 d. sprendimas byloje Van de Hurk prieš Nyderlandus; 1997 m. gruodžio 19 d. sprendimas byloje Helle prieš Suomiją; LVAT 2011 m. lapkričio 14 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A261-355/2011). Taip pat akcentuotina, jog vadovaujantis ABTĮ 142 straipsnio 3 dalimi, pirmosios instancijos teisme ištirti įrodymai apeliacinėje instancijoje gali būti pakartotinai arba papildomai tiriami tik tuomet, jeigu teismas pripažino, jog tai būtina. Taigi apeliacija administraciniame procese yra ne pakartotinis bylos nagrinėjimas, o jau priimto teismo sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo tikrinimas, remiantis jau byloje esančia medžiaga. Apeliacinis procesas nėra bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme pratęsimas apeliacinės instancijos teisme. Apeliacinės instancijos teismas paprastai bylą gali tikrinti tik ta apimtimi, kuria byla buvo išnagrinėta pirmosios instancijos teisme ir kuri buvo užfiksuota pirmosios instancijos teismo sprendimu (žr., pvz., LVAT 2007 m. rugsėjo 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-747/2007, 2013 m. birželio 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A822-1321/2013 ir kt.).
50. Bylos duomenimis nustatyta, kad pareiškėjas valstybės įmonė Lietuvos žemės ūkio ir maisto produktų rinkos reguliavimo agentūra, vykdydamas projektą „Parama maisto produktais“ Nr. EPSF-2014-V-01-01-01, 2014 m. vasario 27 d. paskelbė apie tarptautinį Labiausiai skurstantiems asmenims skiriamų maisto produktų ir jų tiekimo pirkimą Nr. 148489 atviro konkurso būdu (t. II, b. l. 91–102). Pirkimas yra susijęs su programa „Europos pagalbos labiausiai skurstantiems asmenims fondas“, finansuojama Europos Sąjungos fondų lėšomis. Pirkimo objektas – maisto produktai (kvietiniai miltai, makaronai, trijų grūdų kruopos, žirniai, ryžių kruopos, sausi pusryčiai, rapsų aliejus, cukrus, gabalinės mėsos konservai), pirkimo suma sudarė 9 172 774,05 Lt, produktams buvo nustatytos skirtingos techninės specifikacijos (t. I, b. l. 63-122). Pasiūlymus pateikė 4 tiekėjai, laimėtoju buvo pripažintas UAB „Kauno grūdai“ (t. I, b. l. 123-126). Fondo agentūra, patikrinusi pirkimo dokumentus, 2016 m. kovo 29 d. pažeidimo tyrimo išvadoje nustatė, kad Reguliavimo agentūra, vykdydama pirkimą, pažeidė Viešųjų pirkimų įstatymo reikalavimus (I t., b. 1. 14–26). Išvadoje konstatuota, kad Fondo agentūra netinkamomis finansuoti išlaidomis ir susigrąžintina suma pripažįsta 332 184,08 Eur (ES lėšos – 282 356,47 Eur, BF lėšos – 49 827,61 Eur). Fondo agentūra, remdamasi Išvada, 2016 m. kovo 29 d. priėmė sprendimą dėl grąžintinų lėšų Nr. G01, kurio pagrindu nurodydamas šią sumą išmokėti į Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos sąskaitą (I t., b. 1. 61–62). Taigi nagrinėjamoje byloje kilęs ginčas dėl Išvadoje nustatytų VPĮ pažeidimų, bei Sprendimo grąžinti lėšas (10 proc. proporcingumo).
51. Pareiškėjo teigimu, pirkimo objekto skaidymas priklauso perkančios organizacijos diskrecijai, teisės aktuose nenumatyta pareiga skaidyti pirkimo objektą, be to, Bendrame viešųjų pirkimų žodyne įvairūs maisto produktai yra pažymėti vienu kodu „15800000-6 Įvairūs maisto produktai“. Pirmosios instancijos teismas, nagrinėdamas pirkimo skaidymo tikslingumo klausimą, atsižvelgė į aplinkybes, kad šiuo atveju pirkimo objektą sudarė 9 skirtingi maisto produktai, pirkimo suma buvo itin didelės vertės, produktams nustatytos skirtingos techninės specifikacijos, todėl sprendė, kad pareiškėjas, neišskaidęs pirkimo objekto į atskiras dalis, apribojo tiekėjų konkurenciją ir dėl to neracionaliai panaudojo turimas lėšas, įsigydamas produktus už didesnę kainą, nors turėjo būti sudaryti palankesnes sąlygas didesniam tiekėjų skaičiui dalyvauti viešuosiuose pirkimuose. Šiuo aspektu teisėjų kolegija sutinka su pareiškėju, kad VPĮ ar kituose teisės aktuose perkančiajai organizacijai nėra nustatyta pareiga išskaidyti sudėtinį pirkimo objektą į kelis objektus, tačiau pažymi, jog perkančioji organizacija neturi šiuo aspektu visiškos diskrecijos. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas yra suformavęs taisyklę, kad viešųjų pirkimų teisiniu reguliavimu yra siekiama išvengti situacijų, kai perkančioji organizacija turėtų neribotą diskreciją. Viešųjų pirkimų principai yra ne tik perkančiųjų organizacijų ir tiekėjų teisių bei pareigų viešojo pirkimo srityje tiesioginis šaltinis, bet ir tiesiogiai taikytinos teisės normos. Vien viešųjų pirkimų principų pažeidimo konstatavimas, nesiremiant jokia papildoma norma, yra pakankamas pagrindas reikalauti teismo pripažinti neteisėtais perkančiosios organizacijos veiksmus. Taigi viešųjų pirkimų principai yra tos imperatyviosios normos, pagal kurias vertinama daugelis viešųjų pirkimų proceso elementų, taip pat kuriomis galima tiesiogiai remtis ginant dalyvaujančių viešųjų pirkimų procedūrose asmenų teises (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2010 m. balandžio 6 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-150/2010 ir joje nurodyta praktika).
52. Pažymėtina, kad be objektyvių priežasčių ir racionalaus pagrindimo neskaidant pirkimo į dalis atsiranda tikimybė, jog nebus užtikrintas VPĮ 3 straipsnio 2 dalyje nustatytas pirkimo tikslas – sudaryti pirkimo sutartį, leidžiančią įsigyti perkančiajai organizacijai reikalingų darbų racionaliai naudojant tam skirtas lėšas. Pagrįstų argumentų ir trukdžių, dėl kurių nereikėjo skaidyti šio pirkimo objekto atskiras dalis, byloje nėra, pareiškėjas jų nenurodė ir kartu apeliaciniu skundu, todėl iš bylos duomenų viseto darytina išvada, kad bet kurios iš 9 maisto rūšies pardavimas ir pristatymas į sandėlį būtų vykdomas pagal grafiką savarankiškai ir nepriklausomai. Atkreiptinas dėmesys, kad Viešųjų pirkimų tarnybos Viešųjų pirkimų vertinimo 2016 m. vasario 18 d. išvadoje, kaip ir ginčo Išvadoje pateikta skirtingų maisto produktų kainų analizė patvirtina, jog pirkimo nugalėtojo AB „Kauno grūdai“ pateiktų dalies produktų kainos buvo žymiai aukštesnės nei kitų tiekėjų, todėl didesnio tiekėjų kiekio (nei dalyvavę 4) dalyvavimas viešuosiuose pirkimuose būtų paskatinęs konkurenciją rinkoje, dėl ko būtų buvus sudaryta galimybė įsigyti maisto produktus mažesne kaina. Todėl apeliacinės instancijos teismas sutinka su pirmosios instancijos teismo išvadomis, kad pareiškėjas, neišskaidęs pirkimo objekto į atskiras dalis, apribojo tiekėjų konkurenciją ir dėl to neracionaliai panaudojo turimas lėšas, įsigydamas produktus už didesnę, nei tą, kurią konkurencijos sąlygomis galėtų pasiūlyti keli tiekėjai, kainą. Taip pat teisėjų kolegijos vertinimu, Komisijos reglamentas nustato prekių ir paslaugų nuorodų standartus, taigi jis nėra susijęs su sąlygų dėl pirkimo objekto ar kitų su tuo susijusių klausimų reguliavimu, todėl pareiškėjo nurodytas argumentas dėl pažymėto vieno kodo „15800000-6 Įvairūs maisto produktai“ Komisijos reglamente, nepatvirtina pareiškėjo sprendimo neskaidyti didelės vertės pirkimo teisingumo. Pažymėtina, kad šioje byloje ginčo dėl aplinkybės, kad pareiškėjo vykdytas pirkimas laikomas didelės vertės, ginčo nėra.
53. Pagal VPĮ 32 straipsnio 1 dalį, 34–37 straipsnius perkančioji organizacija turi pareigą išsiaiškinti, ar tiekėjas yra kompetentingas, patikimas ir pajėgus įvykdyti pirkimo sąlygas, turi teisę nustatyti minimalius kandidatų ar dalyvių kvalifikacijos (teisės verstis atitinkama veikla, finansinio, ekonominio ir techninio pajėgumo) reikalavimus ir pareikalauti, kad kandidatai ar dalyviai pateiktų pirkimo dokumentuose nurodytą informaciją ir kvalifikaciją patvirtinančius dokumentus. Taigi teisė pačiai perkančiajai organizacijai nustatyti tiekėjų kvalifikaciją apibūdinančius kriterijus įtvirtinta tiek pačiame VPĮ, tiek Lietuvos Respublikos finansų ministro 2009 m. gegužės 29 d. įsakymu Nr. IK-173VPĮ patvirtintose Metodinėse pažeidimų tyrimo ir nustatymo rekomendacijose. Tačiau šiuo aspektu atkreiptinas dėmesys, kad viešojo pirkimo tikslas yra sudaryti pirkimo sutartį, leidžiančią įsigyti projekto vykdytojui partneriui reikalingų prekių ar paslaugų, racionaliai naudojant tam skirtas lėšas, ir projekto vykdytojas ir (arba) partneris pirkimus turi vykdyti taip, kad būtų užtikrintas kuo didesnis tiekėjų varžymasis ir pirkimo rezultatas – įsigytų prekių ar paslaugų kainos neviršytų analogiškų prekių ar paslaugų vidutinių rinkos kainų. Projekto vykdytojas ir (arba) partneris užtikrina, kad, atliekant pirkimo procedūras, nustatant laimėtoją ir vykdant pirkimo sutarties reikalavimus, būtų laikomasi lygiateisiškumo, nediskriminavimo, abipusio pripažinimo, proporcingumo, skaidrumo principų (VPĮ 3 str. 1 d.). Taigi nors perkančioji organizacija, vykdydama šią pareigą, turi teisę pasirinkti, kokius minimalius tiekėjų kvalifikacijos reikalavimus nustatyti pirkimo sąlygose, tačiau ši perkančiųjų organizacijų pasirinkimo laisvė nėra neribota ir jos privalo nepažeisti viešųjų pirkimų principų, taip pat negali nustatyti perteklinių, neproporcingų, su pirkimo objektu ir kitais teisės aktais nesuderinamų reikalavimų, todėl VPĮ 32 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta būtent „minimalių“ tiekėjų kvalifikacijos reikalavimų sąvoka, suponuojanti atitinkamos (pakankamos pirkimo sutarčiai įvykdyti) kvalifikacijos tiekėjams lygias galimybes dalyvauti pirkime.
54. Apibendrindama nurodytą teisinį reguliavimą, teisėjų kolegija daro išvadą, kad perkančiosios organizacijos neturėtų kelti perteklinių (nors ir teisėtų) pirkimo sąlygų tiekėjams, net siekdamos papildomos apsaugos. Pareiškėjo teigimu, pirkimo sąlygose nustatyti kvalifikaciniai reikalavimai dėl įvykdytos sutarties vertės ir apyvartos atitiko VPĮ 32 straipsnio 2 dalį, t. y. buvo minimalūs ir neribojo konkurencijos. Nagrinėjamoje byloje nustatyta, kad pareiškėjas pirkimų sąlygų 2 lentelėje reikalavo, jog tiekėjas norėdamas viešajame pirkime, be kita ko, turėjo pateikti 6 420 521,84 Lt vertės vykdomą arba įvykdytą bent vieną sutartį, įrodyti, kad 3 finansinių metų vidutinė bendroji metinė apyvarta yra 13 758 261,08 Lt, būti bent vieno pirkimo objekte nurodyto maisto produkto gamintoju. Teisėjų kolegijos vertinimu, šiuo atveju tokie reikalavimai tiekėjams yra pagrįstai pripažinti kaip pernelyg aukšti, neproporcingi ir ribojantys konkurenciją, kadangi iš esmės vien pareiškėjo nurodytas motyvas įsitikinti tiekėjo patikimumu ir pajėgumu tinkamai vykdyti įsipareigojimus, negali pateisinti tokio ribojimo ir visiškai laisvai gali būti įgyvendinamas kitomis priemonėmis, kurios nesudarytų kliūčių dalyvauti viešajame pirkime ir smulkiojo bei vidutinio verslo įmonėms. Pažymėtina, kad pareiškėjas nei pirmosios instancijos teisme, nei apeliaciniame procese nepagrindė objektyviais argumentais nurodytų kvalifikacinių reikalavimų poreikio, taip pat pareiškėjas nepagrįstai teigia, kad pirmosios instancijos teismas nepateikė skundžiamame sprendime nei vieno alternatyvaus būdo, kaip įsitikinti tiekėjo patikimumu, kadangi teismas neturi teikti tokių siūlymų perkančiajai organizacijai. Be to, teisėjų kolegijos vertinimu, vien nurodytų kvalifikacinių reikalavimų – patirties ir metinės apyvartos vertės žymus sumažinimas bei reikalavimo būti bent vieno iš perkamų produkto gamintoju eliminavimas, būtų žymiai padidinęs konkurenciją ir leidę kitoms didelėms ar mažesnėms ir nebūtinai gamyba užsiimančioms įmonėms dalyvauti pirkime siūlant produktus už mažesnę kainą. Taigi šiuo atveju darytina išvada, kad pirmosios instancijos teismas, remdamasis visų nustatytų aplinkybių visuma, padarė visiškai teisingą ir pagrįstą išvadą, jog pernelyg aukštų kvalifikacinių reikalavimų įtvirtinimas lėmė konkurencijos ribojimą bei pažeidė VPĮ 3 straipsnio 1 dalyje bei 32 straipsnio 2 dalyje įtvirtintą nediskriminavimo principą bei dirbtinai ribojo konkurenciją.
55. Vadovaujantis VPĮ 25 straipsnio 1 ir 2 dalių nuostatomis, perkamų prekių, paslaugų ar darbų savybės apibūdinamos pirkimo dokumentuose pateikiamoje techninėje specifikacijoje, kuri turi užtikrinti konkurenciją ir nediskriminuoti tiekėjų. Pirmosios instancijos teismas, vertindamas pirkimo sąlygų „Techninė specifikacija“ nustatytus kokybės reikalavimus kvietiniams miltams ir sausiems pusryčiams, nurodė, kad pareiškėjo pirkimų sąlygose nustatyti aukšti ir specifiniai reikalavimai šiems produktams nėra pateisinami argumentais, jog maisto produktai skirti labiausiai skurstantiems asmenims, kurių mityba nevisavertė, o pats pirkimo objektas – maisto produktai yra specifinis, nes greitai genda ir turi būti suvartoti nustatytais terminais. Teismas savo išvadą, kad reikalavimai kvietiniams miltams yra pertekliniai ir ribojantys konkurenciją, grindė byloje esančiu įrodymu, jog į ekspertės technologijų mokslų daktarės ekspertizės išvadoje yra paaiškinta, jog kasdieniam vartojimui ruošiamiems produktams pilnai tiktų pagal baltymingumą (baltymų ir glitimo kiekį) miltai, kuriuose baltymų kiekis s. m. sudarytų 10-12 proc., o ne 15 proc. kaip nustatė pareiškėjas. Apeliacinės instancijos teismas pritaria šiai pozicijai, pažymėdamas, kad objektyvių aplinkybių, kodėl socialinės paramos gavėjams būtina tiekti miltus, skirtus sudėtingų technologijų miltinės konditerijos gamybai, nenustatyta. Pažymėtina, kad pareiškėjo dokumentus vertino ir Viešųjų pirkimų tarnyba, kuri įgyvendino savo VPĮ nustatytą kompetenciją. Viešųjų pirkimų tarnyba 2016 m. vasario 18 d. Viešųjų pirkimų vertinimo išvadoje, aktualioje šiam ginčui, taip pat konstatavo, jog tokie reikalavimai kvietiniams miltams nėra pagrįsti specialiu poreikiu, maistinių savybių reikalingumu vartotojams ir perkančioji organizacija galėjo racionaliau panaudoti lėšas, nupirkdama didesnį kiekį prekių (t. I, b. l. 46-50). Perkančioji organizacija šiuo atveju nepagrindė savo sprendimo pirkimo sąlygų techninėje specifikacijoje nustatyti itin aukštus ir specifinius reikalavimus kvietiniams miltams. Taigi konstatuotina, kad šiuo aspektu pareiškėjas turėjo siekti, kad perkamus miltus asmenys galėtų naudoti kuo platesnei įvairių rūšių kepinių gamybai ir tinkamos kokybės miltų, kuriuose baltymų kiekis sudarytų 10–12 proc., galėtų įsigyti miltų kuo daugiau, kad būtų pasiekti galutiniai vykdomo projekto tikslai. Taigi darytina pagrįsta išvada, kad pareiškėjas nustatė perteklinius ir neproporcingus siekiamam tikslui reikalavimus, lėmusius mažesnio kiekio miltų įsigijimą, todėl nebuvo užtikrintas Viešųjų pirkimų įstatymo 3 straipsnio 2 dalyje nustatytas pirkimo tikslas.
56. Pareiškėjo teiginys, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai neatsižvelgė į Viešųjų pirkimų tarnybos 2015 m. kovo 23 d. išvadą Nr. 4S-945 (t. ,I, b. l. 58-60), kurioje Viešųjų pirkimų tarnyba vertindama analogišką pirkimą nurodė, jog keliami reikalavimai kvietiniams miltams užtikrina konkurenciją, nediskriminuoja tiekėjų ir atitinka VPĮ 25 straipsnio 2 dalies reikalavimus, yra atmestini, nes nurodyta 2015 m. kovo 23 d. vertinimo išvada yra surašyta remiantis kito pirkimo faktiniais duomenimis, kurie nesusiję su nagrinėjamu klausimu, t. y. nurodyta išvada yra skirta kito konkretaus vykdyto viešojo pirkimo įvertinimui, be to, ji yra parengta daugiau kaip metais anksčiau nei Viešųjų pirkimų tarnybos 2016 m. vasario 18 d. išvada Nr.4S-472, kuri yra aktuali nagrinėjam ginčui šioje byloje, todėl Viešųjų pirkimų tarnybos 2015 m. kovo 23 d. išvada ir joje pateikti išaiškinimai negali būti nei vertinami, nei lyginami šioje byloje dėl atsakovo Išvados ir Sprendimo panaikinimo.
57. Pirmosios instancijos teismas, vertindamas Techninės specifikacijos 6 skyriuje nustatytus reikalavimus sausiems pusryčiams, pažymėjo, kad šie reikalavimai labai tiksliai apibrėžia sausų pusryčių formą, t. y. stačiakampio formos pagalvėlės su įdaru, kurių dydis ne mažesnis kaip 15x20 mm, rudos spalvos, saldaus skonio, šokolado skonio, nors Techninėje specifikacijoje nurodyta sausų pusryčių forma ir skonis yra viena iš daugybės rinkoje esančių sausų pusryčių formų ir skonių rūšių. Su tokiais argumentais teisėjų kolegija visiškai sutinka, pažymėdama, kad projekto naudos gavėjams (labiausiai skurstantiems asmenims) nurodyti kriterijai sausiems pusryčiams neužtikrina nei pareiškėjo nurodyto visavertės mitybos tikslo, nei objektyvaus minėtų asmenų poreikio gauti būtent tokios formos, dydžio ir skonio sausus pusryčius. Taigi keliami reikalavimai sausiems pusryčiams yra per daug tikslūs, konkrečiai apibrėžiantys formą, spalvą bei patį įdarą, o perkančioji organizacija nepagrindė savo sprendimo pirkimo sąlygų techninėje specifikacijoje nustatyti būtent tokius specifinius reikalavimus, todėl pagrįstai pripažinta, kad Techninėje specifikacijoje nustatyti reikalavimai sausiems pusryčiams yra aiškiai ribojantys kitų teikėjų galimybę dalyvauti viešuosiuose pirkimuose ir pažeidžiantys VPĮ 3 straipsnio 2 dalį, 25 straipsnio 2 dalį.
58. Teisėjų kolegija, pasisakydama dėl 10 proc. finansinės korekcijos (taikytos pagal atsakovo 2016 m. kovo 29 d. priimtą sprendimą dėl grąžintinų lėšų Nr. G01) tikslingumo ir proporcingumo, atkreipia dėmesį, kad 2006 m. liepos 11 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006, nustatančio bendrąsias nuostatas dėl Europos regioninės plėtros fondo, Europos socialinio fondo ir Sanglaudos fondo bei panaikinančio Reglamentą (EB) N. 1260/1999, 2 straipsnio 7 punkte išdėstyta, kad pažeidimas – Bendrijos teisės nuostatų pažeidimas, susijęs su ūkio subjekto veiksmais ar neveikimu, kai dėl nepagrįstų Europos Sąjungos bendrojo biudžeto išlaidų padaroma arba gali būti padaryta žala bendrajam biudžetui. Teisingumo Teismas, 2016 m. liepos 14 d. prejudiciniame sprendime, byloje Wrocław - Miasto na prawach powiatu v. Minister Infrastruktury i Rozwoju (C-406/14), kalbėdamas apie Reglamento Nr. 1083/2006 98 straipsnyje numatytą finansinio koregavimo mechanizmą pasisakė, kad pagal šio straipsnio 1 ir 2 dalis reikalaujama, kad valstybės narės atliktų finansinį koregavimą, jeigu nustatomas pažeidimas. Tačiau Bendrojo reglamento 98 straipsnio 2 dalies pirmoje pastraipoje taip pat reikalaujama, kad kompetentinga nacionalinė institucija taikytinos korekcijos sumą nustatytų, atsižvelgdama į tris kriterijus, t. y. pažeidimų pobūdį, svarbą ir fondų finansinius nuostolius.
59. Teisėjų kolegija pažymi, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nagrinėdamas analogiško pobūdžio bylas ir pasisakydamas dėl viešųjų pirkimų pažeidimų, yra pažymėjęs, kad vien tik aplinkybė, jog nekilo konkretūs, apčiuopiami padariniai, nereiškia, kad neigiamų padarinių apskritai nekilo. Teisės aktai nenustato, kad finansinės korekcijos negali būti taikomos, jei nustatyti iš pirmo žvilgsnio formalūs teisės aktų pažeidimai iki galo nebuvo realizuoti (įgyvendinti) arba nesukėlė tiesioginių, betarpiškų, matomų neigiamų padarinių. Pastebėtina, kad net ir formalūs pirkimo dokumentų trūkumai faktiškai gali atgrasyti potencialius dalyvius nuo dalyvavimo viešajame pirkime, o esamiems dalyviams gali realiai sutrukdyti pateikti tinkamą pasiūlymą. Taigi net ir formalūs viešojo pirkimo trūkumai konkrečioje situacijoje gali patvirtinti, kad pirkimas buvo atliktas pažeidžiant skaidrumo, viešumo, vienodo vertinimo ar kitus pagrindinius viešųjų pirkimų vykdymo imperatyvus. Vien tik šių principų pažeidimas gali sudaryti pagrindą taikyti griežtas poveikio priemones, nes tokie pirkimo trūkumai paprastai negali būti laikomi mažareikšmiais (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. kovo 31 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-2868-502/2016; 2013 m. gruodžio 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A756-2046/2013).
60. Kaip matyti iš ginčijamos Išvados, atsakovas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministro 2015 m. gegužės 22 d. įsakymu Nr. A1-288 patvirtintų Europos pagalbos labiausiai skurstantiems asmenims fondo administravimo ir finansavimo taisyklių 216 punktu ir Europos Komisijos 2013 m. gruodžio 19 d. sprendimu Nr. C(2013) 9527 patvirtintų Gairių dėl Komisijos finansinių korekcijų, taikytinų Europos Sąjungos išlaidoms, valdomoms pagal pasidalijamojo valdymo principą, kai nesilaikyta viešojo pirkimo taisyklių, nustatymo (toliau – ir COCOF gairės) 2 lentelės 9 ir 11 punktų pagrindais, pripažino netinkamomis išlaidomis 10 proc. pagal sutartį pareiškėjo atsakovui deklaruotų išlaidų ir su šiomis išlaidomis tiesiogiai susijusią fiksuoto dydžio išlaidų dalį (t. y. iš viso netinkamomis ir grąžintinomis išlaidomis pripažino 332 184,08 Eur). Pažymėtina, kad COCOF gairės nevaržo kompetentingos institucijos diskrecijos, atsižvelgus į pažeidimo padarymo aplinkybes ir vadovaujantis proporcingumo principu, vykdytojui taikyti mažesnį ar didesnį korekcijos dydį. Šiuo atveju atsakovas netaikė leistinų didesnių finansinių korekcijų (25 proc.) būtent dėl aplinkybės, kad net šiuo atveju apribojus tiekėjų konkurenciją, buvo gauti 4 tiekėjų pasiūlymai, todėl, teisėjų kolegijos vertinimu, atsižvelgiant į teisinį reguliavimą ir faktines bylos aplinkybes (pažeidimų kiekį, pobūdį ir poveikį), akivaizdu, kad 10 proc. finansinė korekcija yra visiškai proporcinga, pagrįsta teisės normomis ir COCOF gairėmis, o pareiškėjas nepateikė priešingas išvadas leidžiančių daryti įrodymų ar pagrįstų argumentų.
61. Atkreiptinas dėmesys, jog Europos Bendrijų Teisingumo Teismas yra ne kartą nurodęs, kad lygiateisiškumo principas yra viešųjų pirkimų procedūrų reglamentavimo pagrindas (žr., pvz., Europos Bendrijų Teisingumo Teismo 1996 m. balandžio 25 d. sprendimą byloje Komisija prieš Belgiją, C-87/94, Rink. p. I-2043), o perkančiųjų organizacijų pareiga laikytis šio principo atitinka viešųjų pirkimų direktyvų esmę, net šio principo expressis verbis neįtvirtinant viešųjų darbų pirkimų direktyvoje (žr., pvz., Europos Bendrijų Teisingumo Teismo 1993 m. birželio 22 d. sprendimą byloje Komisija prieš Daniją, C-243/89, Rink. 1993, p. I-3353). Be to, Europos Bendrijų Teisingumo Teismas 2004 m. gruodžio 14 d. sprendime byloje A. A., C-434/02, pasisakydamas dėl nediskriminavimo principo, yra akcentavęs, jog, remiantis nusistovėjusia Teisingumo Teismo praktika, vienodo traktavimo principas reikalauja, kad panašios aplinkybės nebūtų vertinamos skirtingai, o skirtingos aplinkybės – vienodai, jeigu tokio traktavimo negalima pateisinti objektyviomis priežastimis (taip pat žr. 2004 m. rugsėjo 9 d. sprendimo byloje Ispanija prieš Komisiją, C-304/01, Rink. p. I-7655, 31 punktą). Taigi, pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją lygiateisiškumo ir su juo itin susijęs nediskriminavimo principai bendrąja prasme reiškia perkančiųjų organizacijų pareigą tapačias situacijas vertinti vienodai ir nevertinti vienodai skirtingų situacijų, jeigu toks vertinimas negali būti objektyviai pagrįstas.
62. Taigi šiuo atveju teisingai konstatavus, jog buvo nustatyti neproporcingai aukšti, diskriminuojantys ir dirbtinai ribojantys konkurenciją reikalavimai pirkimo objektui bei paslaugų teikėjų kvalifikacijai, nepagrįstai neišskaidytas pirkimo objektas į atskiras dalis, pareiškėjo atžvilgiu buvo priimtas pagrįstas sprendimas susigrąžinti 10 proc. lėšų būtent dėl VPĮ pažeidimų, kuriais buvo apribota tiekėjų konkurencija ir neracionaliai panaudotos skiriamos paramos lėšos. Darytina išvada, kad nustatyti Išvadoje ir šioje nutartyje VPĮ pažeidimai savo esme turėjo įtakos viešojo pirkimo rezultatams,  todėl negali būti įvertinti kaip formalūs ir mažareikšmiai, todėl skundžiamu Sprendimu paskirta finansinė korekcija savo dydžiu laikytina adekvačia keliamų tikslų aspektu ir visiškai proporcinga.
63. Teisėjų kolegija, pasisakydamas dėl pareiškėjo pateiktų naujų įrodymų ir argumentų, kad teismas turėtų vadovautis LVAT 2018 m. kovo 13 d. sprendimu, priimtu administracinėje byloje Nr. A-235-6002/2018, pažymi, kad nurodytame sprendime nagrinėjamo ginčo pirkimo objektas buvo išskaidytas, Viešųjų pirkimų tarnyba atliko pirkimo dokumentų vertinimą dar jų rengimo metu (ir pritarė pirkimo procedūrų tęsimui), todėl atsakovo nurodytos išnagrinėtos administracinės bylos Nr. A-235-6002/2018 ir nagrinėjamos bylos teisiškai reikšmingos aplinkybės nėra tapačios ar esmingai panašios, t. y. šių dviejų bylų ratio decidendi (argumentas, kuriuo grindžiamas sprendimas) nesutampa, todėl minėtame sprendime pateiktu teisės aiškinimu negalima remtis šioje byloje. 
64. Kiti apeliacinio skundo argumentai neturi teisinės reikšmės teisingam klausimo išnagrinėjimui, todėl teisėjų kolegija plačiau dėl jų nepasisako.
65. Dėl aukščiau paminėtų argumentų pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas, o apeliacinis skundas atmetamas.

Remdamasi išdėstytais argumentais ir vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjo valstybės įmonės Lietuvos žemės ūkio ir maisto produktų rinkos reguliavimo agentūros apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. gruodžio 12 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai                                                        Artūras Drigotas

Dalia Višinskienė

Virginija Volskienė