Administracinė byla Nr. I-7-583/2016
Teisminio proceso Nr. 3-63-3-00209-2011-0
Procesinio sprendimo kategorijos: 1.17.2; 3.21
(S)
KLAIPĖDOS APYGARDOS ADMINISTRACINIS TEISMAS
S P R E N D I M A S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2016 m. gruodžio 5 d.
Klaipėda
Klaipėdos apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Remigijaus Armino (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Aušrelės Mažrimienės ir Vidos Stonkuvienės,
sekretoriaujant Dianai Šėperienei,
dalyvaujant pareiškėjo A. K. atstovui advokatui Aleksandrui Jokūbauskui,
atsakovų Palangos miesto savivaldybės tarybos ir Palangos miesto savivaldybės administracijos atstovui Vytautui Korsakui,
trečiojo suinteresuoto asmens Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos atstovei Virginijai Vermontaitei,
viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo A. K. prašymą atsakovams Palangos miesto savivaldybei, Palangos miesto savivaldybės tarybai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims Nacionalinei žemės tarnybai prie žemės ūkio ministerijos, Savivaldybės įmonei „Vilniaus planas“, dėl norminio administracinio akto dalies teisėtumo ištyrimo ryšium su individualia.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė :
Klaipėdos apygardos administraciniame teisme nagrinėjama administracinė Nr. I-5-386/2016 pagal pareiškėjo A. K. skundą atsakovui Palangos miesto savivaldybės administracijai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos ir Palangos miesto savivaldybės tarybai dėl sprendimų atsisakyti patvirtinti atkurtino nuosavybėn žemės sklypo ribas, apribojimus ir kitas sąlygas, panaikinimo bei įpareigojimo atlikti veiksmus.
Nagrinėjant individualią administracinę bylą, pareiškėjas kreipėsi prašymu į teismą dėl norminio administracinio akto teisėtumo, taikytino individualioje byloje, ištyrimo. Nurodė, kad atsakovas, priimdamas ginčijamus administracinius aktus, atsisakymą formuoti sklypus nuosavybės teisių atkūrimui, grindė Palangos miesto savivaldybės tarybos 2008 m. gruodžio 30 d. sprendimu Nr. T2-317 patvirtinto Palangos miesto bendrojo plano dalies dėl pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 10 punkto nuostata, numatančia, kad <...teritorijos, esančios Bendrojo plano nurodytose intensyviam ir ekstensyviam naudojimui įrengiamų želdynų funkcinėse zonose, traktuojamos kaip svarbūs miesto bendruomenei rekreacijos ir poilsio tikslams skirti objektai - teritorijos. Laikantis Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 3 skirsnio nuostatų, šios teritorijos priskiriamos Valstybės išperkamai žemei. Jeigu tokiose teritorijose jau atkurtos piliečių žemės nuosavybės teisės, grąžintame žemės sklype kapitalinių pastatų statyba - negalima, išskyrus poilsio aptarnavimo pastatų ir rekreacinės infrastruktūros objektų statybą, kurią numatys tokių objektų išdėstymo Specialusis planas...>.
Pareiškėjas prašyme ištirti norminio administracinio akto teisėtumą ryšium su individualia byla nurodė, kad Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 3 punkte nepasisakyta apie intensyviam ir ekstensyviam naudojimui įrengiamų želdynų funkcinių zonų teritorijas, kaip išperkamas valstybės. Kita vertus, Palangos miesto bendrojo plano, patvirtinto Palangos miesto savivaldybės tarybos 2008 m. gruodžio 30 d. sprendimu Nr. T2-317 „Pagrindinių tekstinių reglamentų“ 10 punkte konstatuota apie intensyviam ir ekstensyviam naudojimui įrengiamų (faktiškai visada buvusių ir nepakitusių) želdynų funkcinėse zonose esančias teritorijas, kuriose jau atkurtos piliečių nuosavybės teisės, kas sukelia prieštaravimą dėl teisėtų lūkesčių ir lygiateisiškumo principų vienodo taikymo visiems tos kategorijos asmenims. Be to, intensyviam ir ekstensyviam naudojimui įrengiamų želdynų funkcinių zonų teritorijos nepriskirtinos savivaldybių funkcijoms vykdyti reikalingų komunalinio ūkio, socialinių, švietimo, kurortinio gydymo, rekreacijos, reabilitacijos, poilsio tikslams skirtų objektų, kurių svarbą vietos bendruomenei savo sprendimu motyvuotai ir pagrįstai galėtų pripažinti savivaldybės taryba, eksploatacijai ir bendram (viešam) naudojimui skirtomis teritorijomis.
2011 m. gegužės 31 d. Klaipėdos apygardos administracinio teismo nutartimi individualioje byloje Nr. I-5-253-386/2011 (aktualus bylos numeris Nr. I-5-386/2016) pareiškėjo prašymas ištirti norminio administracinio akto dalies teisėtumą ryšium su individualia byla priimtas (individualios bylos b. l. 134-137; norminės bylos b. l. 2-5) ir apibrėžtos norminio akto teisėtumo tyrimo ribos, nutarta pradėti norminio akto tyrimą ta apimtimi, ar: Palangos miesto savivaldybės tarybos 2008 m. gruodžio 30 d. sprendimu Nr. T2-317 patvirtinto Palangos miesto bendrojo plano dalies dėl pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 10 punkto nuostata, kad <...teritorijos, esančios Bendrojo plano nurodytose intensyviam ir ekstensyviam naudojimui įrengiamų želdynų funkcinėse zonose, traktuojamos kaip svarbūs miesto bendruomenei rekreacijos ir poilsio tikslams skirti objektai - teritorijos. Laikantis Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 3 skirsnio nuostatų, šios teritorijos priskiriamos Valstybės išperkamai žemei. Jeigu tokiose teritorijose jau atkurtos piliečių žemės nuosavybės teisės, grąžintame žemės sklype kapitalinių pastatų statyba - negalima, išskyrus poilsio aptarnavimo pastatų ir rekreacinės infrastruktūros objektų statybą, kurią numatys tokių objektų išdėstymo Specialusis planas...> neprieštarauja šio sprendimo priėmimo metu ir dabar galiojančio Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 3 punkto (2002-04-02 įstatymo Nr. 1?-832 redakcija; Valstybės žinios, 2002-04-19, Nr. 41-1526) nuostatoms.
Pareiškėjo atstovas teisminio nagrinėjimo metu prašo tenkinti prašymą ir Palangos miesto savivaldybės tarybos 2008 m. gruodžio 30 d. sprendimu Nr. T2-317 patvirtinto Palangos miesto bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 10 punkto nuostatą pripažinti prieštaraujančia Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 3 punktui (2002-04-02 įstatymo Nr. 1?-832 redakcija; Valstybės žinios, 2002-04-19, Nr. 41-1526) ir šią bendrojo plano dalį laikyti panaikinta.
Atsakovai Palangos miesto savivaldybės administracija ir Palangos miesto savivaldybės taryba atsiliepimais (b. l. 17-18) prašė pareiškėjo prašymą atmesti kaip nepagrįstą. Nurodė, kad Palangos miesto savivaldybės tarybos 2008-12-30 sprendimu Nr. T2-317 patvirtinto Palangos miesto bendrojo plano Pagrindinių tekstinių reglamentų 10 punkte numatyta, kad teritorijos, esančios Bendrojo plano nurodytose intensyviam ir ekstensyviam naudojimui įrengiamų želdynų funkcinėse zonose, traktuojamos kaip svarbūs miesto bendruomenei rekreacijos ir poilsio tikslams skirti objektai - teritorijos, t. y. pagal Atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 3 punkto nuostatą, šios teritorijos yra priskiriamos Valstybės išperkamai žemei. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2003-03-25 nutartyje administracinėje byloje Nr. Al 1-263-03 aiškindamas Atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 3 punkto nuostatą pažymėjo: „kad joje nurodytus žemės išpirkimo atvejus jungia esminis ir pagrindinis požymis - konkretus visuomenės poreikis pageidaujamai grąžinti natūra žemei. Šio poreikio buvimas turi būti išreikštas atitinkamose nuorodose atitinkamos teritorijos detaliajame plane. Jeigu tokios nuorodos teritorijos detaliajame plane nėra, sklypas (piliečiui pageidaujant) turi būti jam grąžintas natūra. Išvardintos aplinkybės leidžia daryti išvadą ir konstatuoti, kad jeigu yra požymiai jog prašomas grąžinti natūra žemės sklypas turi visuomenės poreikį (pav. toks poreikis įžvelgiamai iš miesto bendrojo ar teritorijos specialiojo planų), o teritorijos, kurioje yra šis sklypas, detalusis planas dar nėra patvirtintas, žemės grąžinimas natūra nėra galimas kol toks detalusis planas bus patvirtintas ir jame nebus atitinkamos nuorodos į apibūdinančias visuomenės poreikį aplinkybes, išvardintas minėtame Atkūrimo įstatymo 12 straipsnio punkte. Tais atvejais, kai yra patvirtintas teritorijos, kurioje yra prašomas grąžinti natūra žemės sklypas, detalusis planas ir jame yra nurodytos aplinkybės, išvardintos Atkūrimo įstatymo 12 straipsnio punkte, žemės sklypas negrąžintinas natūra, o valstybės išperkamas.“
Akcentuoja, jog Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 9 straipsnio 2 dalis numato, kad patvirtinti bendrieji planai yra privalomi visiems planuojamoje teritorijoje esančio nekilnojamojo turto savininkams, valdytojams ar naudotojams, Lietuvos Respublikos Konstitucinis teismas taip pat yra suformavęs doktriną, jog būtina atsižvelgti į visuomenės poreikį. Šiuo atveju teritorijos visuomeninis poreikis ir svarba viešajam interesui pripažinta Palangos miesto savivaldybės tarybos 2008-12-30 sprendimu T2-317, tvirtinant Bendrąjį planą, numatantį miesto savivaldybės teritorijos perspektyvą iki 2015 metų. Taigi Palangos miesto savivaldybės tarybos 2008-12-30 sprendimu Nr. T2-317 patvirtinto Palangos miesto bendrojo plano Pagrindinių tekstinių reglamentų 10 punktas neprieštarauja Atkūrimo įstatymo 12 straipsnio nuostatoms.
Atsakovų atstovas Vytautas Korsakas teismo posėdžio metu palaiko atsiliepimo argumentus ir teismą prašo Palangos miesto savivaldybės tarybos 2008 m. gruodžio 30 d. sprendimu Nr. T2-317 „Dėl Palangos miesto bendrojo plano patvirtinimo“ patvirtintą Palangos miesto bendrojo 10 punkto sprendinį pripažinti teisėtu, o pareiškėjo prašymą atmesti.
Trečiojo suinteresuotojo asmens Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos atstovė Virginija Vermontaitė prašymo tenkinimo klausimą palieka spręsti teismo nuožiūra, kadangi trečiasis suinteresuotas asmuo neturi teisinio suinteresuotumo.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
Pagal 2016 m. birželio 2 d. Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo Nr. VIII-1029 pakeitimo įstatymo Nr. XII-2399 8 straipsnio 1 dalį, administracinių bylų, pradėtų ir nebaigtų nagrinėti pirmąja instancija iki šio įstatymo įsigaliojimo, procesas pirmojoje instancijoje vyksta iki šio įstatymo įsigaliojimo galiojusia tvarka. Šioje dalyje nurodytų bylų, nagrinėjamų apeliacine tvarka, procesas ir proceso atnaujinimas vyksta šio įstatymo nustatyta tvarka.
Kadangi procesas administracinėje byloje pradėtas iki 2016 m. liepos 1 d., todėl byla nagrinėjama pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) redakciją galiojusią iki 2016 m. liepos 1 d.
Nagrinėjamoje byloje pareiškėjas į teismą kreipėsi prašydamas ištirti Palangos miesto savivaldybės tarybos 2008 m. gruodžio 30 d. sprendimu Nr. T2-317 „Dėl Palangos miesto bendrojo plano patvirtinimo“ (toliau ir – Bendrasis planas) patvirtinto Palangos miesto bendrojo plano Aiškinamojo rašto (byla Nr. 7.1) įvadinės dalies 1.1 skirsnio „Bendrojo plano principai ir naudojimas“ 10 punkto nuostatos ir Palangos miesto bendrojo plano sprendinių grafinės dalies (byla Nr. 7.2) pagrindinio brėžinio ir pagrindinio brėžinio reglamentų lentelės sprendinių, kuriais teritorijos, Bendrajame plane pažymėtos intensyviam naudojimui želdynų įrengimui ir ekstensyviam naudojimui, želdynų ir kurorto miškų įrengimui, atitiktį Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 3 punkto (2002-04-02 įstatymo Nr. 1?-832 redakcija; Valstybės žinios, 2002-04-19, Nr. 41-1526) nuostatai. Kartu pareiškėjas prašė minėtas Bendrojo plano sprendinių nuostatas pripažinti prieštaraujančiomis minėtam įstatymui ir laikyti jas panaikintomis.
Teisėjų kolegija konstatuoja, kad būtent šia apimtimi apibrėžiamas norminio akto tyrimas, kadangi Palangos miesto bendrojo plano Aiškinamojo rašto (byla Nr. 7.1) įvadinės dalies 1.1 skirsnio „Bendrojo plano principai ir naudojimas“ 10 punkto nuostatos grafinių sprendinių pavidalu yra atvaizduotos Palangos miesto bendrojo plano sprendinių grafinės dalies (byla Nr. 7.2) pagrindiniame brėžinyje ir pagrindinio brėžinio reglamentų lentelėje, kaip teritorijos, pažymėtos intensyviam naudojimui želdynų įrengimui ir ekstensyviam naudojimui, želdynų ir kurorto miškų įrengimui, todėl jų teisėtumas ir atitiktis teisiniam reglamentavimui turi būti vertinama sistemiškai.
Dėl tiriamo akto priskyrimo norminių teisės aktų grupei
Remiantis tikrinamų sprendimų priėmimo metu galiojusiomis aktualiomis įstatymų ir juos lydinčių teisės aktų nuostatomis, bendrojo teritorijų planavimo dokumentai Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje pripažįstami norminiais administraciniais aktais, pažymint, kad bendrasis teritorijos planas atitinka ABTĮ 2 straipsnio 13 dalyje įtvirtintus norminio teisės akto požymius (pvz., 2005 m. balandžio 7 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS8-115/2005; 2011 m. gegužės 2 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A822-1415/2011 ir kt.). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2012 m. lapkričio 15 d. nutartyje, remdamasis ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. kovo 15 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A662-1285/2010, yra konstatavęs, kad 2008 m. sprendimas patvirtinti Bendrąjį planą yra norminis administracinis aktas.
Dėl Palangos miesto savivaldybės tarybos 2008 m. gruodžio 30 d. sprendimu Nr. T2-317 patvirtinto Palangos miesto bendrojo plano norminio pobūdžio pasisakyta ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2016 m. spalio 6 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. A-1022-492/2016 m.
Dėl ginčijamo akto nuostatų atitikties įstatymui
Nagrinėjamos administracinės norminės bylos dalykas yra Palangos miesto savivaldybės tarybos 2008 m. gruodžio 30 d. sprendimu Nr. T2-317 patvirtinto Palangos miesto bendrojo plano aiškinamojo rašto 1.1 Bendrojo plano principai ir naudojimas“ 10 punkto nuostatos, numatančios, kad <...teritorijos, esančios Bendrojo plano nurodytose intensyviam ir ekstensyviam naudojimui įrengiamų želdynų funkcinėse zonose, traktuojamos kaip svarbūs miesto bendruomenei rekreacijos ir poilsio tikslams skirti objektai - teritorijos. Laikantis Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 3 skirsnio nuostatų, šios teritorijos priskiriamos Valstybės išperkamai žemei. Jeigu tokiose teritorijose jau atkurtos piliečių žemės nuosavybės teisės, grąžintame žemės sklype kapitalinių pastatų statyba - negalima, išskyrus poilsio aptarnavimo pastatų ir rekreacinės infrastruktūros objektų statybą, kurią numatys tokių objektų išdėstymo Specialusis planas...> ir Palangos miesto bendrojo plano sprendinių grafinės dalies (byla Nr. 7.2) pagrindinio brėžinio ir pagrindinių brėžinio sprendinių ir reglamentų lentelės dėl teritorijos žymėjimo ekstensyviam naudojimui įrengiant želdynus ir kurorto miškus bei intensyviam naudojimui įrengiant želdynus, atitikties Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 3 punktui (2002-04-02 įstatymo Nr. 1?-832 redakcija; Valstybės žinios, 2002-04-19, Nr. 41-1526), įvertinimas.
Pareiškėjas ginčijamų Bendrojo plano nuostatų prieštaravimą Nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 3 punktui argumentuoja tuo, kad atsakovas, nustatydamas Palangos miesto bendrojo teritorijų planavimo principus ir naudojimą Palangos miesto Bendrojo plano, byla Nr. 7.1, skirsnis 1.1 „Bendrojo plano principai ir naudojimas“
10 punkte numatydamas, kad <...teritorijos, esančios Bendrojo plano nurodytose intensyviam ir ekstensyviam naudojimui įrengiamų želdynų funkcinėse zonose, traktuojamos kaip svarbūs miesto bendruomenei rekreacijos ir poilsio tikslams skirti objektai - teritorijos. Laikantis Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 3 skirsnio nuostatų, šios teritorijos priskiriamos Valstybės išperkamai žemei. Jeigu tokiose teritorijose jau atkurtos piliečių žemės nuosavybės teisės, grąžintame žemės sklype kapitalinių pastatų statyba - negalima, išskyrus poilsio aptarnavimo pastatų ir rekreacinės infrastruktūros objektų statybą, kurią numatys tokių objektų išdėstymo Specialusis planas...> ir Bendrojo plano Grafinės dalies, byla 7.2, pagrindiniame brėžinyje ir pagrindinio brėžinio reglamentuose, žymėdamas šias teritorijas ekstensyviam naudojimui įrengiant želdynus ir kurorto miškus bei intensyviam naudojimui įrengiant želdynus, nepagrindė konkretaus visuomenės poreikio dėl šių teritorijų priskyrimo visuomenės poreikiui, neatsižvelgė asmenų, kuriems turi būti atkuriamos nuosavybės teisės į išlikusį nekilnojamąjį turtą interesus, pažeidė Konstitucinį lygybės principą.
Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 punkte numatyta, kad nuosavybės teisės į žemę, iki 1995 m. birželio 1 d. buvusią miestams nustatyta tvarka priskirtose teritorijose, atkuriamos grąžinant natūra laisvą (neužstatytą) žemę turėtoje vietoje piliečiui ar piliečiams bendrosios nuosavybės teise, taip pat piliečiui, nuosavybės teise turinčiam pastatus, jo naudojamą teritorijų planavimo dokumentuose nustatytų ribų žemės sklypą, išskyrus žemę, pagal šio įstatymo 12 straipsnį priskirtą valstybės išperkamai žemei, ir žemę, kurios susigrąžinti turėtoje vietoje pilietis nepageidauja. Kaip matyti iš individualioje byloje teikiamos planinės medžiagos (administracinė bylos Nr. I-5-386/2016, b. l.59-58) žemės sklypas, į kurį pretenduoja atkurti nuosavybės teises pareiškėjas, pagal bendrojo plano Grafinės dalies pagrindinio brėžinio ir pagrindinio brėžinio reglamentuose numatytus sprendinius, patenka į ekstensyviam naudojimui įrengiamų želdynų ir kurorto miškų bei intensyviam naudojimui įrengiamų želdynų teritorijas (individualios bylos b. l. 62).
Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 3 punktas numato, kad žemė iš šio įstatymo 2 straipsnyje nurodytų piliečių išperkama valstybės ir už ją atlyginama pagal šio įstatymo 16 straipsnį, jeigu ji iki 1995 m. birželio 1 d. buvo miestams nustatyta tvarka priskirtose teritorijose ir pagal įstatymus nustatyta tvarka patvirtintuose detaliuosiuose planuose yra užimta: pastatams, statiniams ar įrenginiams (statomiems arba pastatytiems) eksploatuoti reikalingų žemės sklypų; kitų naudojamų ar naujų infrastruktūros objektų – įvairių veiklos sričių, aptarnaujančių ūkį ir gyventojus, užtikrinančių krašto, gyventojų saugumą, gamtos ir kultūros vertybių apsaugą, komplekso (energetika, transportas, ryšiai, statyba, švietimas, sveikatos apsauga, rekreacija bei turizmas, gamtos ir kultūros vertybių apsauga bei atliekų sutvarkymas, krašto, civilinė ir priešgaisrinė sauga) teritorijų; žemės sklypų, numatomų naudoti uostams ir jų įrenginiams, valstybiniams geležinkeliams, magistraliniams vamzdynams, aukštos įtampos elektros linijoms tiesti, svarbioms valstybinės reikšmės statyboms, bendroms gyventojų reikmėms, visuomeninei statybai bei rekreacijai; valstybinių geodezinių, gravimetrinių ir astronominių tinklų punktams įtvirtinti; gamtos, archeologijos ir istorijos kompleksų bei objektų apsaugos reikalams; savivaldybių funkcijoms vykdyti reikalingų komunalinio ūkio, socialinių, švietimo, kurortinio gydymo, rekreacijos, reabilitacijos, poilsio tikslams skirtų objektų, kurių svarbą vietos bendruomenei savo sprendimu pripažįsta savivaldybės taryba, eksploatacijai ir bendram (viešam) naudojimui; įgyvendinti valstybei svarbius ekonominius projektus, kurių valstybinę svarbą savo sprendimu pripažįsta Seimas arba Vyriausybė; žemės sklypų, numatomų perduoti individualiai statybai nuosavybėn neatlygintinai asmenims, pagal šio įstatymo 5 straipsnio 2 dalį, jeigu jie jau suprojektuoti grąžintinoje piliečiui žemėje.
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, jog įgyvendinant Konstitucijos laiduojamą savivaldos teisę, susiklosto ypatingi teisiniai santykiai. Šių santykių srityje, viena vertus, savivaldybės turi sprendimų priėmimo laisvę ir savarankiškumą, kita vertus, savivaldybės privalo veikti neperžengdamos įstatyme nustatytų kompetencijos ribų. Konstitucijos 120 straipsnyje nustatyta, kad savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai. Įstatymais nustatant savivaldybių funkcijas ir kompetenciją, realizuojamas konstitucinis savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principas. Tačiau Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies norma, kad savivaldybės veikia laisvai ir savarankiškai, negali būti atsiejama nuo toje pačioje dalyje įtvirtintos nuostatos, kad savivaldybių veikimo laisvė ir savarankiškumas yra saistomi Konstitucijoje ir įstatymuose apibrėžtos jų kompetencijos. Pati savivaldos teisinė prigimtis suponuoja tai, kad savivaldybės savo funkcijas turi vykdyti atsižvelgdamos į vietos sąlygas ir aplinkybes, tačiau visais atvejais jos privalo laikytis Konstitucijos ir įstatymų (Konstitucinio Teismo 2000 m. birželio 23 d., 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimai).
Teritorijų planavimo įstatymo (redakcija, galiojusi nuo 2008 m. lapkričio 25 d. iki 2010 m. sausio 1 d.) 3 straipsnio 1 dalies 7 punktas numatė, kad teritorijų planavimo tikslu yra, be kita ko, suderinti fizinių ir juridinių asmenų ar jų grupių, visuomenės, savivaldybių ir valstybės interesus dėl teritorijos ir žemės sklypų naudojimo bei veiklos plėtojimo šioje teritorijoje sąlygų. Naujos redakcijos Teritorijų planavimo įstatyme (2013 m. birželio 27 d. įstatymo Nr. XII-407 redakcija) pastaroji 3 straipsnio 1 dalies 7 punkto nuostata pakeista nežymiai, nurodant, kad vienas iš teritorijų planavimo tikslų – derinti fizinių ir juridinių asmenų ar jų grupių, savivaldybių ir valstybės interesus dėl teritorijos naudojimo ir veiklos plėtojimo teritorijoje sąlygų. Teritorijų planavimo įstatymo 3 straipsnio 2 dalies nuostatų redakcija galiojusi ankstesnėje redakcijoje numatė, kad: „Nustatant konkrečių teritorijų planavimo tikslus, būtina atsižvelgti į visuomenės poreikius, planuojamos teritorijos kraštovaizdžio ypatumus, geografinę padėtį, geologines sąlygas, urbanistikos, architektūros, techninius, aplinkosaugos, paveldosaugos, žemės ūkio paskirties žemės naudojimo ir tvarkymo reikalavimus, žemės ir kito nekilnojamojo turto savininkų ir trečiųjų asmenų teises, valstybės saugumo ir gynybos poreikius.“, o naujoje redakcijoje – „Nustatant konkrečios teritorijos planavimo tikslus, būtina atsižvelgti į visuomenės poreikius, planuojamos teritorijos kraštovaizdį ir biologinę įvairovę, geografinę padėtį, geologines sąlygas, esamas urbanistines, inžinerines, susisiekimo, agrarines sistemas, žemės ir kito nekilnojamojo turto valdytojų, naudotojų ir trečiųjų asmenų interesus ir teises, architektūros, aplinkosaugos, visuomenės sveikatos saugos, gamtos apsaugos, paveldosaugos reikalavimus, valstybės ir viešojo saugumo, gynybos ir kitus poreikius“.
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas Atkūrimo įstatymo 12 straipsnį, yra konstatavęs, kad Atkūrimo įstatymo 12 straipsnis nustato atvejus, kai žemė yra išperkama valstybės ir už ją atlyginama pagal šio įstatymo 16 straipsnį. Tai reiškia, kad žemė, atitinkanti šiame straipsnyje nurodytus kriterijus, negali būti grąžinta natūra. Taigi aiškinant Atkūrimo įstatymo 12 straipsnio reikšmę šio įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 punkto taikymo kontekste, konstatuotina, kad jame nurodyti užimtos žemės atvejai atitinka situaciją, kai žemė negali būti pripažinta laisva (neužstatyta), o nurodyto žemės statuso buvimas yra savarankiškas ir tuo pačiu pakankamas pagrindas negrąžinti žemės natūra, t. y. taikyti valstybės ar visuomenės (atitinkamos jos dalies) interesų prioritetą prieš buvusių žemės savininkų (Atkūrimo įstatymo nustatytų jų teisių perėmėjų) teisėtus interesus (žr. pvz., 2005 m. liepos 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A11-799-05; 2006 m. gegužės 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A143-962-06; 2009 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A63-401-09).
Administracinių teismų praktikoje ne kartą yra nurodyta (pavyzdžiui, bylos Nr. A502-927/2008, A5-1061/2006), jog iš nuosavybės teisių atkūrimą (restituciją) reglamentuojančių teisės normų matyti, kad įstatymų leidėjas pasirinko ne restitutio in integrum, bet ribotą restituciją. Įstatymais reguliuojant paneigtų nuosavybės teisių atkūrimą, buvo būtina atsižvelgti į tai, kad per okupacijos metus susiformavo kiti žmonių turtiniai, socialiniai ir ekonominiai santykiai, atsirado kitos objektyvios aplinkybės, dėl kurių visiškai atkurti nuosavybės teisių (grįžti į pirminę padėtį) nebuvo įmanoma. Įstatymų leidėjas, nustatęs nuosavybės teisių atkūrimo tvarką ir sąlygas, pabrėžė pirmenybę nacionalizuotą turtą susigrąžinti natūra. Tačiau kartu numatyta galimybė natūra turto negrąžinti, o jį iš buvusių savininkų išpirkti, nuosavybės teisę atkuriant kitais įstatyme numatytais būdais.
Konstitucinio Teismo aktuose taip pat suformuota konstitucinės restitucijos – piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo doktrina. Aiškinant ir taikant Atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 3 punkto nuostatas, būtina atsižvelgti į konstitucinius nuosavybės apsaugos principus, į restitucijos instituto paskirtį, taip pat į skirtingais visuomenės ir valstybės raidos etapais susiformavusius turtinius ir kitus socialinius - ekonominius santykius, kurie gali būti aktualūs ir šiuo metu ir kurių negalima nepaisyti sprendžiant nuosavybės teisių atkūrimo klausimus. Formuodamas oficialiąją konstitucinę nuosavybės teisių atkūrimo doktriną, inter alia atskleisdamas iš Konstitucijos kylančius reikalavimus, kurių privalu paisyti teisės aktais reguliuojant nuosavybės teisių atkūrimo santykius, Konstitucinis Teismas yra konstatavęs:
– Lietuvos valstybė, siekdama atkurti pažeistas nuosavybės teises, pasirinko ne restitutio in integrum, bet ribotą restituciją; nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimą reguliuojančiuose įstatymuose gali būti nustatyta, kad nuosavybės objektai asmenims, turintiems teisę atkurti nuosavybės teises, natūra nėra grąžinami, o yra valstybės išperkami; įstatymų nuostata, kad jei negalima grąžinti turto natūra, turi būti skiriama kompensacija, neprieštarauja nuosavybės neliečiamumo ir nuosavybės teisių gynimo principams, nes teisinga kompensacija taip pat užtikrina nuosavybės teisių atkūrimą; teisinis reguliavimas, kuriuo nustatomos nuosavybės teisių atkūrimo natūra alternatyvos, neprieštarauja restitucijos tikslams ir konstituciniam nuosavybės teisių apsaugos principui (Konstitucinio Teismo 2008 m. gegužės 20 d., 2010 m. kovo 9 d. nutarimai);
– natūra gali būti negrąžinamas tas iki neteisėtos nacionalizacijos ar kitokio neteisėto nusavinimo asmeniui nuosavybės teise priklausęs turtas, kuris yra būtinas visuomenės poreikiams; žemė, kuri dėl jos būtinumo visuomenės poreikiams nėra savininkams grąžinama natūra, yra valstybės išperkama, o savininkams už ją atlyginama įstatyme nustatytais būdais ir tvarka (Konstitucinio Teismo 2008 m. gegužės 20 d. nutarimas).
Konstitucinis Teismas savo priimtuose nutarimuose taip pat ne vieną kartą yra pabrėžęs, jog nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo procese turi būti siekiama pusiausvyros tarp asmenų, kuriems atkuriamos nuosavybės teisės, ir visos visuomenės interesų (Konstitucinio Teismo 2003 m. kovo 4 d. nutarimas, 2005 m. rugpjūčio 23 d. nutarimas, 2007 m. liepos 5 d. nutarimas, 2007 m. rugsėjo 6 d. nutarimas, 2010 m. gruodžio 22 d. nutarimas). Reguliuodamas nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimą, įstatymų leidėjas turi atsižvelgti tiek į konstitucinius nuosavybės apsaugos principus, tiek į tai, kad atkuriant nuosavybės teises į išlikusį nekilnojamąjį turtą būtina apsaugoti ir kitas Konstitucijoje įtvirtintas vertybes, inter alia atviros, darnios, teisingos pilietinės visuomenės siekį, užtikrinti, kad atkuriant vienų asmenų – savininkų nuosavybės teises nebūtų pažeistos kitų asmenų teisės ir teisėti interesai, visos visuomenės interesai (2010 m. gruodžio 22 d. nutarimas).
Įstatymų leidėjas, nustatęs nuosavybės teisių atstatymo tvarką ir sąlygas, pabrėžė pirmenybę žemę susigrąžinti natūra. Tačiau jeigu dėl susiklosčiusių faktinių žemėnaudos santykių ir visuomenės poreikių nėra galimybių grąžinti žemę natūra, buvusiam savininkui yra garantuota teisė pasirinkti kitą įstatymo numatytą nuosavybės teisės atkūrimo būdą. Kaip pažymėta Konstitucinio Teismo 2002 m. gegužės 10 d. nutarime, visuomenės poreikiai – tai visos visuomenės ar jos dalies interesai, kuriuos valstybė, vykdydama savo funkcijas, yra konstituciškai įpareigota užtikrinti ir tenkinti. Minėtame Konstitucinio Teismo nutarime taip pat pažymėta, kad visuomenės poreikiai – tai visuomet konkretūs ir aiškiai išreikšti poreikiai konkrečiam nuosavybės objektui, kurie objektyviai negalėtų būti patenkinti, jeigu tas turtas būtų grąžintas natūra. Sprendžiant nuosavybės teisių atkūrimo klausimus būtina atsižvelgti ir į skirtingais visuomenės ir valstybės raidos etapais susiformavusius turtinius ir kitus socialinius - ekonominius santykius.
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamoje praktikoje taip pat pažymėta (bylos Nr. A11-263/2003, A5-1061/2006, A502-927/2008), jog žemės išpirkimo atvejus jungia esminis ir pagrindinis požymis – konkretus visuomenės poreikis pageidaujamai grąžinti natūra žemei. Šio poreikio buvimas turi būti išreikštas atitinkamose nuorodose atitinkamos teritorijos detaliajame plane. Jeigu tokios nuorodos teritorijos detaliajame plane nėra, sklypas (piliečiui pageidaujant) turi būti jam grąžintas natūra; jeigu yra požymiai, jog prašomas grąžinti natūra žemės sklypas turi visuomenės poreikį (pavyzdžiui, toks poreikis įžvelgiamas iš miesto bendrojo ar teritorijos specialiojo planų), o teritorijos, kurioje yra šis sklypas, detalusis planas dar nėra patvirtintas, žemės grąžinimas natūra nėra galimas, kol toks detalusis planas bus patvirtintas ir jame nebus atitinkamos nuorodos į apibūdinančias visuomenės poreikį aplinkybes, išvardintas Atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 3 punkte. Tuo tarpu detaliojo plano nebuvimas nėra pakankamas pagrindas pripažinti žemę laisva (neužstatyta), jeigu savivaldybės institucija atlieka teritorijų planavimo procedūras, kurių pagrindu atitinkama konkreti teritorija detaliuoju planu bus priskirta įstatyme numatytiems objektams (byla Nr. A7-276/2004).
Kaip jau minėta, nagrinėjamu atveju ginčas individualioje byloje yra kilęs dėl žmės sklypo patenkančio į teritorijas, esančias bendrajame plane nurodytose intensyviam ir ekstensyviam naudojimui įrengiamų želdynų funkcinėse zonose. Palangos miesto bendrojo plano sprendinių 10 punkte (apibrėžiančiame nurodytų teritorijų statusą) ir pagrindiniame brėžinyje bei pagrindinio brėžinio reglamentų lentelėje be kita ko, nurodyta, kad šios teritorijos, laikantis Atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 3 punkto nuostatų, priskiriamos valstybės išperkamai žemei. Jos, kaip jau minėta, patenka į teritorijas, vertinamas kaip svarbias bendruomenei rekreacijos ir poilsio tikslams skirtiems objektams. Kitaip tariant, ginčo žemės sklypas Palangos miesto bendruoju planu priskirtas teritorijoms, kurioms egzistuoja visuomenės poreikis. Be to, ginčo teritorija turi požymių, būdingų rekreaciniams ištekliams, nes yra prie jūros ir miško. Šių požymių visuma be kita ko yra konstatuota ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išnagrinėtoje individualioje byloje (žr.: 2012 m. balandžio 2 d. LVAT nutartis administracinėje byloje Nr. A525-1694/2012), kurioje pasisakyta dėl analogiškos teritorijos statuso.
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija išnagrinėjusi administracinę bylą Nr. A-1022-492/2016 pagal pareiškėjos Lietuvos Respublikos Seimo narės Irenos Šiaulienės pareiškimą dėl norminių administracinių aktų ištyrimo, 2016 m. spalio 6 d. nutarties 82 punkte konstatavo, kad 2008 m. gruodžio 30 d. sprendimu Nr. T2-317 patvirtintas Palangos miesto bendrasis planas atitinka Visuomenės informavimo, konsultavimo ir dalyvavimo, priimant sprendimus dėl teritorijų planavimo nuostatų 27.3 ir 28 punktus (Visuomenės dalyvavimo teritorijų planavimo procese nuostatų 20.4, 21 ir 27 p.). Taigi rengiant Bendrojo plano sprendinius buvo informuojama visuomenė, vyko konsultavimosi ir dalyvavimo, priimant sprendimus dėl teritorijų planavimo procesas, kurio metu buvo išreikštas poreikis šią teritoriją pripažinti reikalinga visuomenės poreikiams. Būtent faktas apie konkretų visuomenės dalies poreikį ginčo teritorijai ir galimybės patenkinti šį poreikį praradimas grąžinus natūra ginčo sklypą asmenims, turintiems teisę į nuosavybės teisių atkūrimą, laikytinas esminiu kriterijumi pagrindžiančiu būtinybę Bendrojo plano sprendiniuose, atitinkamus žemės sklypus pripažinti valstybės išperkama. Kaip pabrėžė Konstitucinis Teismas 2010 m. gruodžio 22 d. nutarime, sprendžiant ginčus dėl nuosavybės teisių atkūrimo į išlikusį nekilnojamąjį turtą, visais atvejais turi būti siekiama pusiausvyros tarp asmenų, kuriems atkuriamos nuosavybės teisės, ir visos visuomenės (tam tikros jos dalies) interesų.
Todėl visos nurodytos aplinkybės, teisėjų kolegijos vertinimu, atsižvelgiant į nurodytoje administracinių teismų praktikoje suformuluotas teisės aiškinimo taisykles, sudaro vienareikšmišką pagrindą konstatuoti, jog bendrojo plano sprendiniais nustačius, kad šios teritorijos turi visuomenės poreikį, šie sprendiniai yra teisėti ir pagrįsti bei neprieštarauja Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 3 punktui.
Vadovaujantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 114 straipsnio 1 dalimi, 115 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
n u s p r e n d ž i a :
Palangos miesto savivaldybės tarybos 2008 m. gruodžio 30 d. sprendimu Nr. T2-317 „Dėl Palangos miesto bendrojo plano patvirtinimo“ patvirtinto Palangos miesto bendrojo Aiškinamojo rašto 1.1 skirsnio „Bendrojo plano principai ir naudojimas“ 10 punkto nuostatas ir Palangos miesto bendrojo plano pagrindinio brėžinio ir pagrindinio brėžinio reglamentų lentelės žymėjimą, kuriuo kaip valstybės išperkama žemė yra žymima intensyviam naudojimui įrengiamos želdynų ir ekstensyviam naudojimui įrengiamos želdynų ir kurorto miškų teritorijos, pripažinti teisėtu.
Pareiškėjo A. K. prašymą atsakovams Palangos miesto savivaldybei, Palangos miesto savivaldybės tarybai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims Nacionalinei žemės tarnybai prie žemės ūkio ministerijos, Savivaldybės įmonei „Vilniaus planas“ dėl norminio administracinio akto dalies teisėtumo ryšium su individualia byla ištyrimo ir jo panaikinimo, atmesti.
Sprendimas per vieną mėnesį nuo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas apeliaciniu skundu Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, apeliacinį skundą paduodant tiesiogiai Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui arba per Klaipėdos apygardos administracinį teismą.
Teisėjai Remigijus Arminas
Aušrelė Mažrimienė
Vida Stonkuvienė