Administracinė byla Nr. AS-882-492/2016

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03127-2016-5

Procesinio sprendimo kategorija 61.3.3

(S)

 LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

2016 m. gruodžio 7 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas), Dainiaus Raižio ir Virginijos Volskienės (pranešėja), teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjų R. J., Z. S., A. P. (A. P.) ir E. R. atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. rugpjūčio 23 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjų R. J., Z. S., A. P. ir E. R. skundą atsakovui Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Vilniaus rajono skyriui dėl įsakymų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I.

Pareiškėjai R. J., Z. S., A. P. ir E. R.
2016 m. liepos 29 d. paštu Vilniaus apygardos administraciniam teismui išsiuntė skundą, kurį vėliau patikslino (toliau skundas ir patikslinti kartu vadinami skundu), prašydami: 1) panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos Vilniaus rajono skyriaus (toliau – ir NŽT Vilniaus rajono skyrius) 2016 m. birželio 7 d. įsakymą
Nr. 48VĮ-1050-(14.48.2.); 2) panaikinti NŽT Vilniaus rajono skyriaus 2016 m. rugpjūčio 3 d. įsakymą Nr. 48VĮ-1418-(14.48.2.); 3) įpareigoti NŽT Vilniaus rajono skyrių pakeisti eiliškumą pretendentų sąraše, suteikiant pretendentams L. J., G. J. M. bei E. P. pirmumą, nepriklausomai nuo nustatyto kitų sąraše esančių pretendentų eiliškumo pirmumo teisės atžvilgiu.

Pareiškėjai taip pat prašė atnaujinti terminą skundui dėl Nacionalinės žemės tarnybos prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos Vilniaus rajono skyriaus vedėjo 2016 m. birželio 7 d. įsakymo Nr. 48VĮ-1050-(14.48.2.) panaikinimo paduoti bei taikyti reikalavimo užtikrinimo priemones – iki teismo sprendimo įsiteisėjimo sustabdyti prašomų panaikinti įsakymų galiojimą bei uždrausti atsakovui ginčo teritorijoje vykdyti bet kokius veiksmus dėl jos teisinio statuso pakeitimo.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2016 m. rugpjūčio 28 d. nutartimi pareiškėjų skundą atsisakė priimti.

Remdamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 26 straipsnio
1 dalimi ir Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 3 dalimi, teismas padarė išvadą, kad Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos teritorinių padalinių sprendimai ir veiksmai (neveikimas), išskyrus sprendimus atkurti nuosavybės teises, suteikti žemės sklypą nuosavybėn neatlygintinai, parduoti, išnuomoti ar perduoti naudotis neatlygintinai žemės sklypą, pirmiausia turi būti skundžiami Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos vadovui išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka. Nustatęs, kad pareiškėjai nėra pasinaudoję įstatymo nustatyta privaloma išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka, t. y. ginčijamų įsakymų neskundė Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos vadovui, pirmosios instancijos teismas pareiškėjų skundą atsisakė priimti.

III.

Pareiškėjai pateikė atskirąjį skundą, kuriame prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. rugpjūčio 23 d. nutartį ir jų skundo priėmimo klausimą perduoti iš naujo nagrinėti pirmosios instancijos teismui.

Pareiškėjai paaiškina, kad Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymu bei Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta jo įgyvendinimo tvarka numatytas procesas veiksmų, kurio metu galutiniam tikslui pasiekti, iki priimant sprendimą atkurti pretendentams nuosavybės teises, perduodant lygiavertį žemės sklypą pasirinktoje vietovėje, atliekami veiksmai susiję su grąžintino objekto, šiuo atveju žemės sklypo, projektavimu. Pareiškėjai kelia ginčą dėl atsakovo atsisakymo atlikti veiksmus nuosavybės teisių atkūrimo procese, todėl ginčo teisiniams santykiams nėra taikomos Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 26 straipsnio 1 dalies ir Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 3 dalies nuostatos, susijusios su privaloma sąlyga, kai ginčijant viešojo administravimo subjekto priimtus teisės aktus ar veiksmus (neveikimą), turi būti kreipiamasi į išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka instituciją. Teigia, kad tai patvirtina Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. balandžio 27 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I-2439-789/2015, kurį Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2016 m. balandžio 4 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A-597-492/2016.

Atkreipia dėmesį, kad pareiškėjų teisių pažeidimas tęsiasi iki šiol, nes tik 2016 m. rugpjūčio 25 d. įvykus IX eiliškumo grupės pretendentų, pageidaujančių gauti žemę, mišką, vandens telkinį Buivydiškių kadastro vietovėje, Zujūnų seniūnijoje, susirinkimui, pareiškėjai galėjo išreikšti valią dėl projektuojamų žemės sklypų vietos ir ribų, bet tik siūlomose teritorijose Nr. 1 (0,11 ha); Nr. 283 (6,8 ha sklypo dalyje 0,27 ha); Nr. 314 (0,16 ha), numatytose 2015 m. Vilniaus apskrities Vilniaus rajono Zujūnų seniūnijos Buivydiškių kadastro vietovės laisvos žemės fondo žemės plane. Kadangi pareiškėjai ginčija atsakovo neveikimą nuosavybės teisių atkūrimo procese ir veiksmus, susijusius su pretendentų eiliškumo sąraše nustatymo pagrįstumu, bei atsisakymu pateikti informaciją, akivaizdu, kad jie turi teisę ginčyti skundo priėmimo teisme metu atsiradusią naują aplinkybę, jog jiems minėtame susirinkime buvo leista pasirinkti tik ribotą suformuotų sklypų dalį, pagal jų 2003 m. Vilniaus rajono žemėtvarkos skyriui pateiktas išvadas, t. y. dėl nepagrįstai nesuformuotos likusios prašomos 2,46 ha žemės dalies.

Pareiškėjai iš esmės ginčija atsakovo atsisakymą priimt sprendimą atkurti nuosavybės teises įstatymo nustatyta tvarka ir terminais, praleidus terminus, kurie buvo įvertinti nustatytomis prejudicinėmis aplinkybėmis Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. balandžio 27 d. sprendime ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. balandžio 4 d. nutartyje. Tai patvirtina atsakovo veiksmai, t. y. 2016 m. rugpjūčio 25 d. vykusiame susirinkime dėl valstybinės žemės projektavimo, kuriame laisva valstybinė žemė buvo suformuota kitiems pretendentams. Tokiais veiksmais NŽT Vilniaus rajono skyrius patvirtino, kad yra dangstomi tikrieji ketinimai pakeisti pareiškėjų pareikštą valią dėl nuosavybės teisių atkūrimo būdo. Iki 2016 m. rugpjūčio 25 d. vykusio susirinkimo atsakovas pareiškėjams tvirtino, kad laisvos žemės ginčo kadastro vietovėje nėra.

Pažymi, kad pirmosios instancijos teismas iki tol, kol nebuvo informacijos, jog NŽT
2016 m. rugpjūčio 25 d. rengia susirinkimą dėl sklypų formavimo pareiškėjams, nemanė, kad skundu reiškiami reikalavimai turėtų būti nagrinėjami kreipiantis į išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka instituciją, kadangi 2016 m. rugpjūčio 3 d. nutartimi pareiškėjams buvo nustatytas terminas skundo trūkumams pašalinti.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV.

Nuo 2016 m. liepos 1 d. įsigaliojo naujos redakcijos Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymas (2016 m. birželio 2 d. Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymas Nr. XII-2399). Vadovaudamasi minėto įstatymo 8 straipsnio 2 dalimi, kuris nustato šio įstatymo įgyvendinimo tvarką, teisėjų kolegija išnagrinėjo pareiškėjų atskirąjį skundą, atsižvelgdama į Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo, galiojusio nuo
2016 m. liepos 1 d., nustatytas procesines taisykles.

Nagrinėjamo atskirojo skundo dalykas yra Vilniaus apygardos administracinio teismo
2016 m. rugpjūčio 23 d. nutarties, kuria, atsižvelgiant į tai, kad jie nepasinaudojo išankstine ginčų nagrinėjimo tvarka, pareiškėjų skundą buvo atsisakyta priimti, teisėtumas ir pagrįstumas.

Teisėjų kolegija pažymi, kad teisė kreiptis į teismą teisminės gynybos yra fundamentali asmens teisė, pripažįstama tiek nacionalinių (Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 straipsnio
1 dalis, Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 4 straipsnio 1 dalis, Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 5 straipsnio 1 dalis), tiek tarptautinių teisės aktų (Tarptautinio pilietinių ir politinių teisių pakto 2 straipsnio 3 dalis, Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 6 straipsnio 1 dalis, 13 straipsnis). Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje ne kartą konstatuotas iš konstitucinio teisinės valstybės principo bei kitų Lietuvos Respublikos Konstitucijos nuostatų kylantis imperatyvas, kad asmuo, manantis, jog jo teisės ar laisvės yra pažeidžiamos, turi absoliučią teisę į nepriklausomą ir nešališką teismą, kuris išspręstų ginčą. Pabrėžtina, kad asmens konstitucinė teisė kreiptis į teismą negali būti dirbtinai suvaržyta, jos įgyvendinimas negali būti nepagrįstai apsunkintas (žr., pvz., Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 29 d. nutarimą). Lietuvos Respublikos Konstitucijos 28 straipsnyje įtvirtinta, kad žmogus, įgyvendindamas savo teises ir naudodamasis savo laisvėmis, privalo laikytis Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir įstatymų, nevaržyti kitų žmonių teisių ir laisvių. Teisė kreiptis į teismą gali būti įgyvendinta tik įstatymų nustatyta tvarka,
t. y. laikantis įstatymuose nurodytų kreipimosi į teismą sąlygų. Viena iš tokių sąlygų – laikytis išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teisme tvarkos, kuri yra įtvirtinta Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 26 straipsnio 1 dalyje.

Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 26 straipsnio 1 dalį, prieš kreipiantis į administracinį teismą, viešojo administravimo subjektų priimti individualūs teisės aktai arba veiksmai (neveikimas) ar vilkinimas atlikti veiksmus gali būti, o įstatymų nustatytais atvejais – turi būti ginčijami kreipiantis į išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka instituciją. Šios tvarkos nesilaikymas yra pagrindas teismui atsisakyti priimti asmens skundą (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 33 straipsnio 2 dalies 3 punktas). Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, aiškindamas prieinamos ir veiksmingos teisminės gynybos turinį, savo jurisprudencijoje taip pat yra nurodęs, jog teisės aktais gali būti nustatyta ir ikiteisminė ginčų sprendimo tvarka (žr., pvz., Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2002 m. liepos 2 d.,
2003 m. kovo 4 d., 2004 m. rugpjūčio 17 d., 2004 m. gruodžio 29 d., 2005 m. vasario 7 d., nutarimus).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo jurisprudencijoje yra ne kartą išaiškinęs, kad skundų nagrinėjimo tvarka gali būti pripažinta išankstine ginčų nagrinėjimo ne teisme tvarka tik tais atvejais, kai įstatymai šią tvarką apibrėžia būtent kaip išankstinę ginčų nagrinėjimo ne teisme tvarką, o atitinkamą instituciją laiko tam tikros ginčų kategorijos išankstinio nagrinėjimo ne teismo tvarka institucija (žr., pvz., 2009 m. spalio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr.
AS442-609/2009). Privaloma ikiteisminė ginčo sprendimo tvarka turi būti aiškiai ir nedviprasmiškai nustatyta būtent aukščiausios teisinės galios akte – įstatyme (žr., pvz., 2007 m. spalio 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS11-296/2007, 2007 m. spalio 18 d. nutartį administracinėje byloje
Nr. AS8-486/2007, 2010 m. kovo 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS858-209/2010).

Teisėjų kolegija pažymi, kad tais atvejais, kai atitinkamai ginčų kategorijai yra nustatyta privaloma ginčų nagrinėjimo tvarka, asmuo įgyja teisę kreiptis į teismą teisminės gynybos tik tada, kai laikosi tai bylų kategorijai įstatymų nustatytos bylos išankstinio nagrinėjimo ne per teismą tvarkos. Tokios tvarkos nesilaikymas lemia konkrečias Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatyme nustatytas teisines pasekmes, t. y. nesilaikius konkrečiai bylų kategorijai įstatymų nustatytos bylos išankstinio nagrinėjimo ne per teismą tvarkos teismas atsisako priimti skundą. Kita vertus, atsisakoma priimti skundą nurodytu pagrindu gali būti tik tuo atveju, jei atitinkamame įstatyme tam tikrai administracinių ginčų kategorijai privaloma išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka nustatyta expressis verbis, o pareiškėjas prieš kreipdamasis į administracinį teismą tokia tvarka nepasinaudojo.

Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo 18 straipsnio, reglamentuojančio skundų dėl žemės reformos vykdytojų sprendimų pateikimo ir nagrinėjimo tvarką, 1 dalyje įtvirtinta, kad sprendimus dėl valstybinės žemės įsigijimo, nuomos ar perdavimo neatlygintinai naudotis asmenys gali apskųsti teismui. To paties straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad skundus dėl žemės reformos metu suformuotų žemės sklypų tinkamumo, žemės privatizavimui, nuomai ir perdavimui neatlygintinai naudotis parengtų dokumentų ir įstatymų bei kitų teisės aktų reikalavimų neatitikties iki sprendimo dėl valstybinės žemės įsigijimo, nuomos ar perdavimo neatlygintinai naudotis priėmimo nagrinėja Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos teritoriniai padaliniai. Pagal Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 3 dalį, Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos teritorinių padalinių sprendimai ir veiksmai (neveikimas), išskyrus sprendimus atkurti nuosavybės teises, suteikti žemės sklypą nuosavybėn neatlygintinai, parduoti, išnuomoti ar perduoti naudotis neatlygintinai žemės sklypą, skundžiami Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos vadovui išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka. Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos vadovo priimtas sprendimas gali būti skundžiamas Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka (Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 4 dalis). Taigi, Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo
18 straipsnyje nustatyta privaloma ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka patenka į Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 26 straipsnio 1 dalies taikymo sritį.

Pažymėtina, kad žemės reformos procesas apima žemės naudojimo dabartinės situacijos analizę, parengiamuosius žemėtvarkos darbus, žemės reformos žemėtvarkos projektų parengimą, jų derinimą, teisinį, ekonominį ir ekologinį pagrindimą bei tvirtinimą, pagrindinės žemės naudojimo paskirties, žemės, miško ir vandens telkinių naudojimo specialiųjų sąlygų, žemės servitutų ir kitų įstatymuose numatytų ūkinės veiklos apribojimų nustatymą (Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo 4 straipsnio 2 dalis).

Nustatyta, kad prašomais panaikinti NŽT Vilniaus rajono skyriaus 2016 m. birželio 7 d. ir 2016 m. rugpjūčio 3 d. įsakymais buvo pakeisti asmenų, pateikusių prašymus grąžinti natūra, perduoti ar suteikti nuosavybėn neatlygintinai žemės, miško sklypus ar vandens telkinius, taip pat parduoti, išnuomoti, perduoti neatlygintinai naudotis arba patikėjimo teise valstybinės žemės sklypus Vilniaus apskrities Vilniaus rajono (savivaldybės) Zujūnų seniūnijos Buivydiškių kadastro vietovėje, sąrašai (b. l. 11, 43–45). Taigi, akivaizdu, kad prašomi panaikinti įsakymai buvo priimti iki sprendimo dėl valstybinės žemės įsigijimo, nuomos ar perdavimo neatlygintinai naudotis priėmimo, todėl šie aktai patenka į Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo 18 straipsnio
2 dalyje nustatytą skundų kategoriją. Kadangi administracinėje byloje keliamas ginčas yra susijęs su žemės reformos teisiniais santykiais, tai lemia būtinybę remtis Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta ginčų nagrinėjimo tvarka. Taigi, prašomi panaikinti įsakymai pirmiausia turi būti ginčijami kreipiantis į išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka instituciją – Nacionalinę žemės tarnybą prie Žemės ūkio ministerijos, o tik po to – į teismą.

Atsižvelgiant į tai, kad prašomais panaikinti NŽT Vilniaus rajono skyriaus įsakymais nebuvo sprendžiamas nuosavybės teisių atkūrimo ar atsisakymo atkurti nuosavybės teises klausimas, nepagrįstais laikytini ir pareiškėjų atskirojo skundo teiginiai, kad šiuo atveju išankstinio bylos nagrinėjimo ne teismo tvarka nebuvo privaloma remiantis Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo nuostatomis.

Iš pareiškėjų nurodytų Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. balandžio 27 d. sprendimo administracinėje byloje Nr. I-2439-789 bei Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. balandžio 4 d. nutarties administracinėje byloje Nr. A-597-492/2016 akivaizdu, kad šių bylų faktinės aplinkybės nėra tapačios. Pareiškėjų nurodytoje administracinėje byloje nebuvo sprendžiami nei NŽT Vilniaus rajono skyriaus įsakymų, kuriais buvo sudaryti ar pakeisti asmenų, pateikusių prašymus grąžinti natūra, perduoti ar suteikti nuosavybėn neatlygintinai žemės, miško sklypus ar vandens telkinius, taip pat parduoti, išnuomoti, perduoti neatlygintinai naudotis arba patikėjimo teise valstybinės žemės sklypus sąrašai, nei sprendžiami su tokių aktų apskundimo tvarka susiję klausimai, todėl nagrinėjamu atveju nėra pagrindo vadovautis šiais teismų procesiniais sprendimais.

Pareiškėjų teiginys, kad pirmosios instancijos teismas, iki tol, kol nebuvo informacijos, jog NŽT 2016 m. rugpjūčio 25 d. rengia susirinkimą dėl sklypų formavimo pareiškėjams, nemanė, kad skundu reiškiami reikalavimai turėtų būti nagrinėjami kreipiantis į išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka instituciją, nėra niekuo pagrįsti. Šios aplinkybės faktas, kad pareiškėjams pirmosios instancijos teismo 2016 m. rugpjūčio 3 d. nutartimi buvo nustatytas terminas skundo trūkumams pašalinti, nepaneigia.

Teisėjų kolegija, įvertinusi nustatytas aplinkybes, daro išvadą, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai vertino faktines bylos aplinkybes, aiškino ir taikė proceso teisės normas ir nustatęs, kad R. J., Z. S., A. P. ir E. R. nesilaikė šiai bylų kategorijai įstatymo nustatytos bylos išankstinio nagrinėjimo ne per teismą tvarkos, pagrįstai jų skundą atsisakė priimti. Nėra pagrindo šią nutartį naikinti ar keisti pareiškėjų atskirajame skunde išdėstytais argumentais. Atsižvelgiant į tai, pirmosios instancijos teismo 2016 m. rugpjūčio 23 d. nutartis paliekama nepakeista, o R. J., Z. S., A. P. ir E. R. atskirasis skundas atmetamas.

Atsisakius priimti pareiškėjų skundo reikalavimus, reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymo klausimai nėra sprendžiami.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (redakcija, galiojusi nuo 2016 m. liepos 1 d.) 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjų R. J., Z. S., A. P. (A. P.) ir E. R. atskirąjį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. rugpjūčio 23 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.