Administracinė byla Nr. eA-582-629/2025
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-04720-2023-3
Procesinio sprendimo kategorijos: 20.2.3.1; 57.3
(S)
.
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2025 m. birželio 11 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (kolegijos pirmininkas), Arūno Dirvono ir Mildos Vainienės (pranešėja),
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Plungės rajono savivaldybės administracijos apeliacinį skundą dėl Regionų administracinio teismo 2024 m. kovo 26 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Plungės rajono savivaldybės administracijos skundą atsakovui Lietuvos Respublikai, atstovaujamai viešosios įstaigos Centrinės projektų valdymo agentūros bei biudžetinės įstaigos Viešųjų pirkimų tarnybos, dėl žalos atlyginimo.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Pareiškėjas Plungės rajono savivaldybės administracija (toliau – ir Administracija, pareiškėjas) kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas priteisti iš Lietuvos valstybės, atstovaujamos viešosios įstaigos (toliau – ir VšĮ) Centrinės projektų valdymo agentūros (toliau – ir Agentūra, CPVA) bei biudžetinės įstaigos (toliau – ir BĮ) Viešųjų pirkimų tarnybos (toliau – ir Tarnyba, VPT), 164 480,78 Eur turtinę žalą.
2. Pareiškėjas skundą grindė šiais argumentais:
2.1. Agentūra ir Tarnyba netinkamai, aplaidžiai vykdė savo funkcijas pareiškėjui atliekant viešąjį pirkimą „Babrungo upės slėnio estrados teritorijos ir jos prieigų bei jungčių su Plungės miesto centrine dalimi sutvarkymas“ (toliau – ir Pirkimas). Pareiškėjas Pirkimo vykdymo metu vadovavosi Tarnybos nurodymais ir tuo metu galiojusiais teisės aktais. Agentūra, patikrinusi įvykdytą Pirkimą, nenustatė jokių pažeidimų, tačiau netrukus po to, kai pareiškėjas baigė vykdyti Pirkimo metu sudarytą rangos sutartį, Agentūra, gavusi pastabų iš Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės (toliau – ir Valstybės kontrolė), vėl patikrino Pirkimo organizavimą ir nustatė pažeidimą, nors pirminės aplinkybės liko nepakitusios. Agentūra nustatė, kad Administracija, organizuodama Pirkimą, pažeidė viešųjų pirkimų principus, pareiškėjui buvo pritaikyta 10 proc. finansinė korekcija. Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. rugsėjo 21 d. sprendimu administracinėje byloje
Nr. eI3-2018- 821/2021 (toliau – ir Teismo sprendimas) finansinė korekcija buvo sumažinta iki 5 proc. (176 450 Eur). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2023 m. sausio 4 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. eA-717-415/2022 (toliau – ir LVAT nutartis) paliko galioti pirmosios instancijos teismo sprendimą, tačiau nurodė, kad „<...> besąlyginis atsakomybės naštos perkėlimas tik perkančiai organizacijai, kai dėl viešųjų pirkimų srityje veikiančių viešojo administravimo subjektų (profesionalų) neveikimo ar netinkamo veikimo perkančiajai organizacijai atsiranda nuostolių, kelia pagrįstų teisinių abejonių teisės normų, tai nustatančių, atitiktimi Lietuvos Respublikos Konstitucijai, o šalių susitarimai, patenkantys į Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 6.252 straipsnyje įtvirtinto teisinio reglamentavimo sritį, yra negaliojantys.“
2.2. Vadovaujantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) išaiškinimu, Agentūra ir VPT privalo prisiimti atsakomybę dėl kilusios žalos, t. y. pareiškėjui pritaikytos finansinės korekcijos. Pareiškėjas negali likti finansiškai atsakingas už veikimo modelį, kurį suformavo išimtinai valstybės institucijų nurodymai ir veiksmai. Tiek VPT, tiek Agentūrai savalaikiai davus tinkamus nurodymus ir tinkamai patikrinus Pirkimo dokumentus, žala nebūtų atsiradusi.
2.3. Įsiteisėjusiais teismų sprendimais nustatyta, kad pareiškėjas padarė Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo (toliau – ir VPĮ) 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtintų viešųjų pirkimų skaidrumo ir lygiateisiškumo principų pažeidimą, kadangi pareiškėjas, Pirkimo metu pakeitęs Kvalifikacinį reikalavimą, privalėjo paskelbti pirkimą iš naujo, tačiau to nepadarė. Kvalifikacinio reikalavimo pakeitimą pareiškėjas derino su VPT ir kvalifikacijos pakeitimo procedūra buvo atlikta pagal VPT nurodymus. Kadangi šiuo atveju VPT davė nurodymą pratęsti pasiūlymų pateikimo terminą, o ne Pirkimą paskelbti iš naujo, pažeidimas buvo padarytas išimtinai dėl VPT klaidingo nurodymo. VPT netinkamai patikrino pareiškėjo pateiktą skelbimą. Pagal įsiteisėjusiais teismų sprendimais nustatytas aplinkybes VPT turėjo nepriimti pareiškėjo pateikto skelbimo ir įpareigoti pareiškėją Pirkimą paskelbti iš naujo.
2.4. Pirkimo sąlygos faktiškai buvo pakeistos tik tada, kai VPT patvirtino ir paskelbė pareiškėjo pateiktą Skelbimą. VPT nepriėmus sprendimo paskelbti Skelbimą, Pirkimo sąlygos nebūtų pakeistos. VPT patvirtinus ir paskelbus pareiškėjo pateiktą Skelbimą, kuriuo buvo pakeistos Pirkimo sąlygos, pareiškėjas pagrįstai buvo įsitikinęs, kad jis turi teisę keisti Pirkimo sąlygas ir kad tai daroma teisėtai. Be to, Skelbimas buvo teikiamas antrą kartą, po to, kai buvo įvykdytas VPT nurodymas pratęsti pasiūlymų pateikimo terminą.
2.5. Agentūrai dar 2018 m. tinkamai atlikus Pirkimo patikrinimą ir nustačius pažeidimą, jokia žala nebūtų atsiradusi, nes pirmas patikrinimas atliktas iš karto po 2018 m. gegužės 23 d. rangos sutarties sudarymo, kai dar nebuvo įsisavintos Europos Sąjungos lėšos, ir pareiškėjas dar galėjo nutraukti rangos sutartį. Tačiau pažeidimas buvo nustatytas jau baigus projektą, kai buvo įsisavintos visos projekto lėšos, ir dėl to pareiškėjas buvo įpareigotas grąžinti dalį gautų lėšų, kurios jau buvo sumokėtos rangovui už atliktus darbus.
2.6. Valstybės kontrolė, atlikusi Agentūros administruoto Pirkimo auditą, nustatė, kad Agentūra netinkamai vykdė jai priskirtas pareigas. Pagal Europos Žmogaus Teisių Teismo (toliau – ir EŽTT) praktiką valstybės institucijų padarytų klaidų rizika turi tekti pačiai valstybei, o klaidos neturėtų būti taisomos, bloginant individo padėtį. Tokios pačios pozicijos laikosi ir Lietuvos administraciniai teismai savo praktikoje.
2.7. Jeigu Agentūra ir VPT būtų tinkamai vykdžiusios joms teisės aktais nustatytas pareigas, t. y. nebūtų aplaidžiai, paviršutiniškai įvertinusios pareiškėjo pateiktų Pirkimo dokumentų, pareiškėjas nebūtų patyręs 164 480,78 Eur dydžio nuostolių. Jeigu VPT pareiškėjui būtų davusi tinkamą nurodymą, t. y. paskelbti Pirkimą iš naujo, pareiškėjas tą ir būtų padaręs ir išvengęs pažeidimo. Negalima iš pareiškėjo reikalauti kitokio elgesio ar kelti aukštesnių standartų nei jie keliami VPT. Agentūrai tinkamai vykdžius funkcijas ir laiku nustačius pažeidimą, pareiškėjas jį būtų ištaisęs be jokių finansinių pasekmių. Tai, kad Agentūra nenustatė pažeidimo, jį iš esmės nustatė tik Valstybės kontrolė, lėmė, kad pareiškėjui buvo pritaikyta finansinė korekcija, nes Pirkimas ir rangos sutartis jau buvo įvykdytos
3. Atsakovas CPVA atsiliepime į skundą prašė jį atmesti. CPVA atsiliepime nurodė:
3.1. Pareiškėjas neįrodė privalomosios valstybės civilinės atsakomybės taikymo sąlygos –neteisėtų veiksmų. CPVA pažeidimo tyrimą atliko teisėtai, tinkamai, laikydamasi jai suteiktų įgaliojimų ir teisės aktų reikalavimų nuostatų.
3.2. CPVA, gavusi informaciją iš audito ir (ar) kitų institucijų apie galimą pažeidimą, vadovaudamasi ES ir nacionalinės teisės aktais, turi teisę pradėti įtariamo pažeidimo tyrimą nepriklausomai nuo projekto (-ų) įgyvendinimo stadijos, o taip pat ir po projekto (-ų) užbaigimo (įgyvendinimo). CPVA atliktas pažeidimo tyrimas buvo teisėtas, o todėl teisėtai ir pagrįstai pareiškėjui pritaikyta sankcija – finansinė korekcija.
3.3. Pirminio Pirkimo dokumentų tikrinimo metu CPVA, vadovaudamasi Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos finansų ministro 2014 m. spalio 8 d. įsakymu Nr. 1K-316 (toliau – ir PAFT) nuostatomis, formaliai patikrina Pirkimo dokumentus ir negali bei neprivalo nustatyti visų perkančiosios organizacijos nustatytų pažeidimų. CPVA neprivalo pirminio pirkimo dokumentų tikrinimo metu atlikti visapusiško, išsamaus ir ekspertinių žinių reikalaujančio pirkimo dokumentų vertinimo. Nėra jokio pagrindo reikalauti, kad CPVA pirminėje Pirkimo dokumentų stadijoje nustatytų visus pareiškėjo pažeidimus.
3.4. Neteisėtus veiksmus, vykdydamas rangos darbų Pirkimą, atliko būtent pareiškėjas, nes, pakeisdamas Pirkimo sąlygų 4.2.6. punkto kvalifikacinį reikalavimą ir nenutraukęs Pirkimo, pažeidė Viešųjų pirkimų įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtintus skaidrumo ir lygiateisiškumo principus. Dėl šio pažeidimo CPVA pagrįstai ir teisėtai priėmė sprendimą pareiškėjui pritaikyti finansinę korekciją. Pareiga užtikrinti tinkamą viešųjų pirkimų principų įgyvendinimą tenka būtent perkančiajai organizacijai – pareiškėjui, kuris yra atsakingas už tinkamą ir teisėtą viešųjų pirkimų atlikimą, o jeigu vykdant pirkimus jis pažeidė teisės aktų reikalavimus, jo veiksmų neteisėtumas negali būti pateisinamas kitų asmenų veiksmais.
3.5. Gaudamas finansavimo lėšas Projekto vykdymui, pareiškėjas negali tikėtis, kad įgyvendinančioji institucija (CPVA) nekontroliuos projekto įgyvendinimo ir kad Pirkimas nebus atrinktas išsamiam ir pakartotiniam patikrinimui. Jokie institucijų patikrinimai neatleidžia ir negali atleisti pareiškėjo nuo atsakomybės už padarytus pažeidimus, o taip pat nepadaro neteisėtų pareiškėjo veiksmų teisėtais.
3.6. Pareiškėjas taip pat neįrodė, kad CPVA ir VPT neteisėti veiksmai buvo konstatuoti Teismo sprendime ir LVAT nutartyje, nes LVAT nutartyje nėra konstatuota, kad VPT ar CPVA veikė neteisėtai. LVAT nutartyje buvo vertinamos tik aplinkybės, reikšmingos pareiškėjui paskirtos sankcijos dydžiui, ir šiame kontekste apeliacinės instancijos teismas įvertino VPT veiksmus bei paliko nepakeistą pirmosios instancijos teismo sprendimą pareiškėjui paskirtą sankciją sumažinti perpus, o ne konstatavo, kad VPT ar CPVA veikė neteisėtai.
3.7. Pareiškėjas neįrodė privalomosios valstybės civilinės atsakomybės taikymo sąlygų – žalos ir priežastinio ryšio. Pareiškėjui buvo pritaikyta sankcija už jo padarytą viešųjų pirkimų pažeidimą, todėl šiuo atveju pareiškėjas nepatyrė jokios žalos. Be to, suteiktos paramos susigrąžinimas negali būti prilyginamas žalai, nes tai yra ne pareiškėjo nuosavi pinigai, o finansavimo pinigai (ES ir valstybės biudžeto lėšos).
3.8. CPVA tinkamai vykdė savo pareigas, o pareiškėjas viešųjų pirkimų pažeidimą padarė pats. Be to, CPVA nėra žinoma, kaip pareiškėjas būtų pasielgęs, jeigu būtų pateikiamos indikacijos apie galimus pažeidimus. Nėra jokių garantijų, kad pareiškėjas būtų nutraukęs sutartį su Pirkimo laimėtoju. Be to, pareiškėjas neįrodinėja, jog sutarties su Pirkimo laimėtoju nutraukimo atveju nebūtų patyręs su Sutarties nutraukimu susijusių nuostolių.
4. Atsakovas Viešųjų pirkimų tarnyba atsiliepime į skundą prašė jį atmesti. Atsakovas nurodė tokius atsiliepimo argumentus:
4.1. Ginčo atveju nėra nei Tarnybos neteisėtų veiksmų, nei priežastinio ryšio tarp tariamų neteisėtų veiksmų (neveikimo) ir pareiškėjo deklaruojamos patirtos žalos.
4.2. Teismo sprendimas ir LVAT nutartis kuriuose, anot pareiškėjo, konstatuoti Tarnybos neteisėti veiksmai, nėra laikomi prejudiciniais faktais šioje byloje, nes minėtais teismų sprendimais nėra konstatuoti neteisėti Tarnybos veiksmai.
4.3. Tarnyba niekada nederino ir nederina viešojo pirkimo dokumentų nei su pareiškėju, nei su jokia kita perkančiąja organizacija. Tarnyba jokiais savo veiksmais, išsiųsdama skelbti skelbimą apie viešąjį supaprastintą pirkimą ar skelbimą dėl pataisos, to skelbimo turinio nevertino, todėl nepriėmė sprendimo, susijusio su jo turiniu, – nei pritarti skelbime nurodytam turiniui, nei jam nepritarti.
4.4. Viešųjų pirkimų tarnybos direktorius 2011 m. gruodžio 13 d. įsakymu Nr. 1S-184 „Dėl Skelbimų teikimo Viešųjų pirkimų tarnybai tvarkos ir reikalavimų skelbiamai supaprastintų viešųjų pirkimų informacijai aprašo ir supaprastintų viešųjų pirkimų skelbimų tipinių formų patvirtinimo“ patvirtino Skelbimų teikimo Viešųjų pirkimų tarnybai tvarkos ir reikalavimų skelbiamai supaprastintų viešųjų pirkimų informacijai aprašą (toliau – ir Aprašas) ir supaprastintų viešųjų pirkimų skelbimų formas ir nustatė supaprastintų viešųjų pirkimų skelbimų (įskaitant – ir skelbimų apie pataisas) pateikimo reikalavimus bei jų patikrinimo tvarką. Pareiškėjas neginčija tokios diskrecijos realizavimo, nekvestionuoja, kad Tarnyba, pasinaudojusi diskrecijos teise tvirtinti supaprastintų viešųjų pirkimų skelbimų formos ir pateikimo reikalavimus bei jų patikrinimo tvarką, nesilaikė bendrųjų teisėtumo reikalavimų ir kriterijų, piktnaudžiavo valdžia, nepaisė objektyvumo, lygybės prieš įstatymą, proporcingumo principų ar veikė ultra vires (liet. viršijant įgaliojimus). Pareiškėjas neginčija Aprašo, kurio pagrindu buvo atliekamas jo pateikto supaprastinto viešojo pirkimo skelbimo patikrinimas ir išsiuntimas skelbti, teisėtumo, t. y. sutinka, kad Aprašas yra teisėtas.
4.5. Tarnybai teisės aktais nenustatyta nei teisė, nei pareiga tikrinti supaprastinto pirkimo skelbimo turinio. Teismų praktikoje pripažįstama, kad už VPĮ tinkamą vykdymą pirmiausia atsakinga būtent perkančioji organizacija. Jei ši nevykdo iš VPĮ kylančių pareigų ar jas vykdo netinkamai, būtent jai turi tekti neigiami padariniai. Viešųjų pirkimų dokumentų (taigi – ir skelbimo apie pirkimą) rengimas – išimtinai perkančiosios organizacijos, t. y. pareiškėjo, diskrecija. Tarnyba, pagal teisės aktus turėdama pareigą supaprastinto pirkimo skelbimą per 3 darbo dienas paskelbti Centrinėje viešųjų pirkimų informacinėje sistemoje ir išsiųsti Europos Sąjungos oficialiųjų leidinių biurui paskelbti Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje, tik patikrinusi Pirkimo skelbimo atitiktį formos reikalavimams, nedarė ir negalėjo daryti jokios įtakos pareiškėjo priimtiems sprendimams, įskaitant sprendimams keisti kvalifikacijos reikalavimus ir toliau vykdyti Pirkimą.
4.6. Tarnyba su pareiškėju nederino ir pagal teisės aktus negalėjo derinti pareiškėjo atsiųsto skelbimo turinio prasme, ir tai paneigia pareiškėjo teiginius, jog „Kvalifikacijos pakeitimo procedūra buvo atlikta pagal VPT nurodymus“. Tarnyba, gavusi iš perkančiosios organizacijos supaprastinto viešojo pirkimo skelbimą ar skelbimą apie pataisą, vadovaudamasi Viešųjų pirkimų įstatymu bei Aprašu, vertino jo atitiktį formos, bet ne turinio reikalavimams. Vienintelis nurodymas, kurį gali duoti Tarnyba, tikrindama supaprastinto viešojo pirkimo skelbimą, turi būti susijęs su skelbimo atitikties formos reikalavimams netikslumais. Jokių kitų įpareigojančių nurodymų, tikrindama supaprastintų viešųjų pirkimų skelbimus, Tarnyba neturi teisės duoti ir pareiškėjai nedavė.
4.7. Pareiškėjas nenurodo jokios teisės nuostatos, kurią Tarnyba, tikrindama supaprastinto skelbimo atitiktį formos reikalavimams, būtų pažeidusi tiek aktyviais veiksmais, tiek neveikimu, t. y. nenurodo, kaip netinkamai patikrinimo skelbimą. Pareiškėjas taip pat nenurodo, kokiu teisėtu pagrindu Tarnyba, tikrindama pareiškėjo atsiųstą skelbimo pataisą ir jo atitiktį skelbimo formai, turėjo duoti nurodymą nutraukti Pirkimo procedūras.
4.8. Tarnyba Pirkimo atžvilgiu neatliko kontrolės funkcijų, o tik VPĮ bei Aprašo nustatyta tvarka patikrino skelbimą dėl jo atitikties formos reikalavimams. Tarnyba turi teisę (bet ne pareigą) įpareigoti nutraukti Pirkimo procedūras tik atlikusi 82 straipsnio 1 dalies 2 punkte nustatytą kontrolės funkciją, Tarnyba įstatymų leidėjo suteikta diskrecijos teisė pačiai pasirinkti tikrinimo objektą ir mastą. Tarnyba nebuvo pasirinkusi vertinti pareiškėjo atliekamo Pirkimo, nevertino jo dokumentų, procedūrų teisėtumo, todėl neturėjo pareigos duoti įpareigojimų nutraukti Pirkimo procedūrų. Be to, pareiškėjas neginčija fakto, kad Pirkimas (dokumentai, procedūros) iš esmės nebuvo įvertintas, t. y. Tarnyba nebuvo jos atžvilgiu atlikusi kontrolės funkcijos.
4.9. Viešojo pirkimo paskelbimas – išimtinai perkančiosios organizacijos diskrecija, susijusi su jos poreikiu įsigyti norimą prekę, paslaugą ar darbus. Todėl Tarnyba, kaip viešųjų pirkimų priežiūrą atliekanti institucija, neturi nei teisės, nei pareigos, perimti šios perkančiosios organizacijos diskrecijos ir už jas spręsti, vykdyti joms pirkimą, ar ne, Tarnyba negali duoti nurodymų perkančiosioms organizacijoms viešąjį pirkimą paskelbti iš naujo.
4.10. Pareiškėjui pritaikytos finansinės korekcijos nėra tiesiogiai nulemtos kokių nors Tarnybos veiksmų (neveikimo), pareiškėjo nurodyti nuostoliai yra patirti dėl jo neteisėtų veiksmų.
II.
5. Regionų administracinis teismas 2024 m. kovo 26 d. sprendimu pareiškėjo skundą atmetė.
6. Teismas nustatė šias ginčui svarbias aplinkybes:
6.1. Administracija, įgyvendinama iš Europos Sąjungos struktūrinių fondų lėšų bendrai finansuojamą projektą Nr. 07.1.1-CPVA-R-905-81-0004 „Babrungo upės slėnio estrados teritorijos ir jos prieigų bei jungčių su Plungės miesto centrine dalimi sutvarkymas“, supaprastintų skelbiamų derybų būdu įvykdė rangos darbų pirkimą „Babrungo upės slėnio estrados teritorijos ir jos prieigų bei jungčių su Plungės miesto centrine dalimi sutvarkymas“. Atlikus Pirkimo procedūras, 2018 m. gegužės 23 d. buvo sudaryta sutartis Nr. BT6-01-277 su nustatytu laimėtoju.
6.2. Pareiškėjas 2018 m. gegužės 31 d. Agentūrai pateikė Pirkimo dokumentus patikrinti, ir, atlikusi pirminį Pirkimo patikrinimą, CPVA pastabų Pirkimui neturėjo. CPVA 2020 m. gegužės 11 d. informavo pareiškėją, jog Valstybės kontrolė atliko auditą ir CPVA, gavusi audito pastebėjimus ir rekomendacijas, atliko pakartotinį Pirkimo dokumentų vertinimą.
6.3. Atlikusi pažeidimo tyrimą, CPVA 2020 m. gegužės 29 d. priėmė sprendimą, kuriuo nustatė, jog pareiškėjas Pirkimo vykdymo metu pakeitė Pirkimo sąlygų 4.2.6 punkte tiekėjų / jungtinės veiklos dalyvių kvalifikacijos reikalavimą, nustatydamas mažesnę vidutinę metinę statybos darbų apimtį per pastaruosius 5 metus arba per laiką nuo dalyvio įregistravimo dienos (jeigu dalyvis vykdė veiklą mažiau nei 5 metus), nusprendė, kad pareiškėjas (perkančioji organizacija), pakeitęs esminį Pirkimo dokumentų reikalavimą, bet nenutraukęs Pirkimo ir nepaskelbęs jo iš naujo, pažeidė VPĮ 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtintus skaidumo ir lygiateisiškumo principus ir taikė 10 proc. finansinę korekciją nuo sutarties vertės. Pažeidimo tyrimo metu nustatyta netinkamų finansuoti išlaidų suma 353 900 Eur.
6.4. Pareiškėjas, nesutikdamas su 2020 m. gruodžio 29 d. sprendimu dėl pažeidimo Nr. IT01, jį apskundė teismui. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2021 m. rugsėjo 21 d. sprendimu pareiškėjo skundą patenkino iš dalies – sumažino CPVA pritaikytą finansinę korekciją nuo 10 proc. iki 5 proc. LVAT 2023 m. sausio 4 d. nutartimi Administracijos skundą atmetė ir Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. rugsėjo 21 d. sprendimą palikto nepakeistą.
7. Teismas išsamiai aptarė Civilinio kodekso nuostatas, reglamentuojančias žalos, atsiradusios dėl valstybės valdžios institucijų neteisėtų veiksmų, atlyginimą, aktualią Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką.
8. Teismas, pasisakydamas dėl to, kad pareiškėjas žalą sieja su aplinkybe, kad Agentūra ir VPT netinkamai, aplaidžiai vykdė savo funkcijas, pareiškėjui atliekant Pirkimą, neteisėti atsakovų veiksmai konstatuoti Teismo sprendime ir LVAT nutartyje, pažymėjo, kad nurodytų administracinių bylų dalykas buvo CPVA priimto sprendimo dėl pareiškėjo padaryto pažeidimo teisėtumas ir pagrįstumas bei sprendimu taikytos finansinės korekcijos teisėtumas ir pagrįstumas. Teismo sprendime buvo atmesti pareiškėjo skunde nurodyti argumentai dėl pažeidimo subjektyviosios pusės (kaltės) nebuvimo, kurią pareiškėjas, be kita ko, grindė aplinkybėmis, jog jis gavo tiek VPT, tiek CPVA patvirtinimą dėl tinkamai vykdomo Pirkimo. Teismas akcentavo, kad LVAT nutartyje nurodyta, jog profesionalių viešojo administravimo subjektų, veikiančių viešųjų pirkimų teisinių santykių reguliavimo srityje, pritarimas esminiams pirkimo sąlygų pakeitimams pats savaime nepaneigia pažeidimo fakto bei finansinės korekcijos taikymo teisėtumo ir nesuponuoja teisėtų lūkesčių susiformavimo ir jų apsaugos, nes tik pažeidimo pobūdis ir pažeidimo sunkumas lemia, kokio dydžio finansinė korekcija yra taikoma. Teismas pažymėjo, kad nurodytose bylose nebuvo sprendžiamas Agentūros bei VPT veiksmų teisėtumas, kadangi tai nebuvo administracinio ginčo objektu.
9. Teismas, aptaręs LVAT nutarties argumentus, pažymėjo, kad nėra jokio pagrindo šioje byloje pripažinti, jog įsiteisėjusiu teismo sprendimu yra nustatyti neteisėti atsakovų veiksmai, ar kad pareiškėjui pritaikyta sankcija buvo nulemta būtent šių veiksmų.
10. Teismas įvertino 2023 m. gruodžio 17 d. Europos parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1303/2013, kuriuo nustatomos Europos regioninės plėtros fondui, Europos socialiniam fondui, Sanglaudos fondui, Europos žemės ūkio fondui kaimo plėtrai ir Europos jūros reikalų ir žuvininkystės fondui bendros nuostatos ir Europos regioninės plėtros fondui, Europos socialiniam fondui, Sanglaudos fondui ir Europos jūros reikalų ir žuvininkystės fondui taikytinos bendrosios nuostatos ir panaikinamas Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1083/2006 (toliau – ir Reglamentas) 122 straipsnio 2 dalies, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2014 m. birželio 4 d. nutarimu Nr. 528 „Dėl atsakomybės ir funkcijų paskirstymo tarp institucijų, įgyvendinant 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programą ir rengiantis įgyvendinti 2021–2027 metų Europos Sąjungos fondų investicijų programą“ patvirtintų Atsakomybės ir funkcijų paskirstymo tarp institucijų, įgyvendinant 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programą ir rengiantis įgyvendinti 2021–2027 metų Europos Sąjungos fondų investicijų programą, taisyklių (toliau – ir Atsakomybės ir funkcijų paskirstymo taisyklės) 9.3.7 punkto, PAFT 295 punkto nuostatas, aktualią Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką.
11. Teismas, vertindamas skundo argumentus, kad CPVA, patikrinusi įvykdytą Pirkimą, nenustatė jokių pažeidimų, tačiau toks pažeidimas nustatytas vėlesnio patikrinimo metu, nors pirminės aplinkybės liko nepakitusios, pažymėjo, kad nėra pagrindo pripažinti, jog Agentūrai atlikus pirminį patikrinimą ir nenustačius pažeidimo, buvo atlikti neteisėti veiksmai ir dėl to pareiškėjas patyrė nuostolius. Pirminio Pirkimo dokumentų tikrinimo metu CPVA, vadovaudamasi PAFT nuostatomis, formaliai patikrina Pirkimo dokumentus. Teismas sutiko su atsakovo argumentais, kad rimtų viešųjų pirkimų pažeidimų nustatymas reikalauja gerokai gilesnio ir išsamesnio bei visapusiško pirkimo dokumentų vertinimo, dažnai ir ekspertų pasitelkimo bei objektyviai atliekamas per gerokai ilgesnius terminus. Teismas atkreipė dėmesį, kad CPVA pareiškėjui 2018 m. liepos 26 d. pranešime apie Pirkimo patikros rezultatus nurodė, kad Pirkimo vertinimo rezultatai neriboja CPVA ir kitų kompetentingų institucijų atlikti kitus Pirkimo vertinimo veiksmus ir įtarti / nustatyti pažeidimus, jeigu tokie paaiškėtų vėliau.
12. Teismas pažymėjo, kad Agentūra, gavusi duomenų, kad atliekant Pirkimą buvo pažeisti Viešųjų pirkimų principai, atliko išsamų Pirkimo patikrinimą ir konstatavo pažeidimus, už kuriuos išimtinai yra atsakingas pareiškėjas, kaip perkančioji organizacija. Pareiškėjas yra atsakingas už tinkamą ir teisėtą viešųjų pirkimų atlikimą, todėl pirkimų metu padaryti teisės aktų reikalavimų pažeidimai negali būti pateisinami kitų asmenų veiksmais. Tai, kad pareiškėjo pažeidimas buvo nustatytas ne pirminės patikros metu, o pakartotinio patikrinimo metu, nesudaro pagrindo pripažinti, kad Agentūra atliko neteisėtus veiksmus.
13. Teismas įvertino VPĮ 82 straipsnio 1 dalies, 2 dalies 1 punkto nuostatas ir pažymėjo, kad nagrinėjamu atveju nenustatyta, jog Tarnyba buvo pasirinkusi atlikti Administracijos atliekamo Pirkimo patikrinimą, kurio metu galėjo įgyvendinti VPĮ 82 straipsnio 1 dalies 2 punkte nustatytą funkciją, tai yra sukontroliuoti vykdyto Pirkimo neatitikimą įstatymo reikalavimams bei taikyti 82 straipsnio 2 dalies 6 punkte nustatytą teisę, tai yra, įtarusi šio įstatymo ir kitų su jo įgyvendinimu susijusių teisės aktų pažeidimus ir vadovaudamasi teisingumo ir protingumo kriterijais, įpareigoti perkančiąją organizaciją sustabdyti pirkimo procedūras tol, kol VPT pateiks perkančiosios organizacijos pateiktų dokumentų ir sprendimų vertinimą, o nustačiusi šiuos pažeidimus, – įpareigoti perkančiąją organizaciją nutraukti pirkimo procedūras, pakeisti ar panaikinti neteisėtus sprendimus ar veiksmus. Teismas akcentavo, kad VPT turi teisę įpareigoti perkančiąsias organizacijas nutraukti viešojo pirkimo procedūras tik atlikusi išsamų viešojo pirkimo, įskaitant jo dokumentų, vertinimą ir vertinimo metu nustačiusi viešųjų pirkimų tvarką reglamentuojančių teisės aktų pažeidimus.
14. Teismas įvertino VPĮ 82 straipsnio 1 dalies 10 punkto, 86 straipsnio 1, 2, 5 dalių, Aprašo 8, 12, 15, 16 punktų nuostatas, ir konstatavo, kad ginčo atveju Viešųjų pirkimų tarnyba, įgyvendindama jai teisės aktais priskirtą kompetenciją, tik patikrino pareiškėjo Pirkimo skelbimą dėl jo atitikties formaliems skelbimo formos reikalavimams, o ne atliko Pirkimo vertinimą dėl jo atitikties Viešųjų pirkimų įstatymo reikalavimams, todėl neturėjo teisės duoti pareiškėjui privalomų nurodymų nutraukti Pirkimo procedūras. Teismas nurodė, kad aptartas teisinis reguliavimas nesudaro pagrindo pripažinti, kad Viešųjų pirkimų tarnybai būtų nustatyta pareiga tikrinti supaprastinto pirkimo skelbimo turinį, t. y. tikrinti supaprastintų pirkimų skelbimuose teikiamą informaciją dėl jos turinio atitikties Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatoms.
15. Teismas akcentavo, kad supaprastinto viešojo pirkimo skelbimo tikrinimas dėl jo atitikties skelbimų formos reikalavimams ir viešojo pirkimo vertinimas – dvi atskiros procedūros. Vien tai, kad Viešųjų pirkimų tarnybos įsteigimo tikslas yra įgyvendinti viešųjų pirkimų politiką ir prižiūrėti, kaip laikomasi šio įstatymo ir su jo įgyvendinimu susijusių teisės aktų, nereiškia, kad ji visais atvejais yra įgalinta bei įpareigojama iš esmės vertinti visus viešuosius pirkimus bei duoti nurodymus nutraukti pirkimo procedūras. Skelbimo, patikrinus jo atitiktį formos reikalavimams, išsiuntimas skelbti nereiškia, kad Pirkimas yra atliekamas teisėtai ir kad jo sąlygos yra teisėtos.
16. Teismas nurodė, kad Pirkimo sąlygų tvirtinimas / keitimas yra išimtinai perkančiosios organizacijos diskrecija. Ginčo atveju sprendimą dėl Pirkimo sąlygų pakeitimo priėmė pareiškėjas, kuris ir privalėjo užtikrinti, kad toks pakeitimas nepažeistų teisės aktų reikalavimų, nebūtų pažeidžiami Viešojo pirkimo įstatyme įtvirtinti principai. Teismas akcentavo, kad pareiškėjas sprendimą pakeisti kvalifikacinius reikalavimus priėmė dar iki kreipimosi į VPT. Viešųjų pirkimų tarnyba tik patikrino Pirkimo skelbimo atitiktį formos reikalavimams, nedarė ir negalėjo daryti jokios įtakos pareiškėjo priimtam sprendimui keisti kvalifikacijos reikalavimus ir toliau vykdyti Pirkimą. Teismas pareiškėjo skundo teiginį, kad kvalifikacijos pakeitimo procedūra buvo atlikta pagal VPT nurodymus, laikė deklaratyviu, neatitinkančiu teisės aktais nustatytų pareigų viešųjų pirkimų srityje paskirstymui. Teismas pažymėjo, kad pareiškėjas nenurodė teisės nuostatos, kurią VPT, tikrindama supaprastinto skelbimo atitiktį formos reikalavimams, pažeidė tiek aktyviais veiksmais, tiek neveikimu.
17. Teismas nesutiko, kad pareiškėjui buvo padaryta žala dėl to, kad Lietuvos Respublikos institucijos netinkamai vykdė joms priskirtas funkcijas, bei padarė išvadą, kad pareiškėjas neįrodė, jog egzistuoja būtina civilinės atsakomybės sąlyga – valdžios institucijų neteisėta veika / neveikimas, todėl, nenustačius vienos iš būtinųjų sąlygų viešajai atsakomybei atsirasti, reikalavimas atlyginti patirtą turtinę žalą yra nepagrįstas.
18. Teismas atmetė pareiškėjo skundą bei netenkino pareiškėjo prašymo dėl bylinėjimosi išlaidų atlyginimo.
19. Teismas, spręsdamas dėl atsakovo CPVA patirtų bylinėjimosi išlaidų atlyginimo, nurodė, kad pareiškėjo skundas atmestas, todėl atsakovas įgijo teisę į patirtas bylinėjimosi išlaidas, tačiau, įvertinęs bylos aplinkybes, aktualią teismų praktiką, akcentavo, kad šiuo atveju neįrodyta, jog atsakovo atstovas neturėjo galimybių savo pajėgumais užtikrinti tinkamą atstovavimą jo interesams kitais būdais nei sudarydamas atstovavimo sutartį su advokatais, Agentūros patirtos išlaidos, kurias prašoma priteisti iš pareiškėjo, nebuvo būtinos, todėl netenkino CPVA prašymo dėl bylinėjimosi išlaidų priteisimo.
III.
20. Pareiškėjas apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo (padarytas aiškus rašymo apsirikimas – skundžiamas Regionų administracinio teismo sprendimas) 2024 m. kovo 26 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą tenkinti. Taip pat pareiškėjas prašo priteisti iš atsakovo jo patirtas bylinėjimosi išlaidas.
21. Pareiškėjas apeliacinį skundą grindžia šiais argumentais:
21.1. Pirmosios instancijos teismas bylą išnagrinėjo itin paviršutiniškai, neįsigilinęs į faktines bylos aplinkybes, neįvertinęs visų į bylą pateiktų įrodymų.
21.2. Pareiškėjas bylą inicijavo dėl to, kad susiklostė nesąžininga situacija, kuomet jis, veikdamas kaip perkančioji organizacija, laikėsi valstybės institucijų nurodymų, pasitikėjo Agentūros atlikto patikrinimo rezultatais, tačiau vis tiek liko atsakingas ir turėjo pareigą iš savo lėšų valstybei sumokėti 164 480,78 Eur finansinę korekciją.
21.3. Teismas ignoravo LVAT nutarties, kuria apeliacine tvarka buvo išnagrinėtas pareiškėjo skundas dėl finansinės korekcijos, išaiškinimą, kad „besąlyginis atsakomybės naštos perkėlimas tik perkančiai organizacijai, kai dėl viešųjų pirkimų srityje veikiančių viešojo administravimo subjektų (profesionalų) neveikimo ar netinkamo veikimo perkančiajai organizacijai atsiranda nuostolių, kelia pagrįstų teisinių abejonių teisės normų, tai nustatančių, atitiktimi Lietuvos Respublikos Konstitucijai, o šalių susitarimai, patenkantys į CK 6.252 straipsnyje įtvirtinto teisinio reglamentavimo sritį, yra negaliojantys.“
21.4. Teismo išvada, kad už pažeidimus visais atvejais atsakinga perkančioji organizacija, o valstybės institucijos gali aplaidžiai vykdyti joms pavestas funkcijas, prieštarauja Valstybės kontrolės 2021 m. vasario 15 d. Valstybinio audito ataskaitai (toliau – ir Ataskaita), kuria nustatytas Agentūros padarytas pažeidimas, ir kurio pirmosios instancijos teismas nevertino. Ataskaitoje nurodyta, kad: „Agentūra neužtikrino, kad būtų tinkamai įgyvendintas Reglamento 1303/2013 125 str. 4 d. a p. reikalavimas VI, be kita ko, tikrinti, ar veiksmas atitinka taikytiną teisę.“.
21.5. Agentūrai savalaikiai, dar 2018 m. pirminio patikrinimo metu (t. y. iš karto po 2018 m. gegužės 23 d. rangos sutarties sudarymo, kai dar nebuvo įsisavintos Europos Sąjungos lėšos) tinkamai vykdžius jai priskirtą pareigą patikrinti, ar Pirkimas atitinka taikytiną teisę, ir nustačius pažeidimą, jokia žala nebūtų atsiradusi.
21.6. Teismas padarė nepagrįstą išvadą, kad Agentūra pirminio patikrinimo metu tik formaliai patikrina pirkimo dokumentus, nes rimtų viešųjų pirkimų pažeidimų nustatymas reikalauja gerokai gilesnio ir išsamesnio bei visapusiško pirkimo dokumentų vertinimo. Nei vienas teisės aktas nenumato, kad Agentūra turi teisę pirminius patikrinimus atlikti kažkaip kitaip nei pakartotinius patikrinimus. PAFT 463 punkte nurodyta, kad išankstinės pirkimų patikros tikslas – galimų pažeidimų prevencija. Tai savaime paneigia teismo išvadą, kad Agentūros atliekamas pirminis patikrinimas yra formalus.
21.7. Teismas, vertindamas atsakovo VPT neteisėtus veiksmus, padarė nepagrįstą išvadą, kad VPT veiksmai ir jai priskirtų pareigų tinkamas vykdymas nebuvo vertinti įsiteisėjusiu Teismo sprendimu. Teismo sprendime kaip lengvinanti aplinkybė nurodyta tai, kad: „VPT, įgyvendinanti viešųjų pirkimų politiką ir prižiūrinti, kaip laikomasi VPĮ ir su jo įgyvendinimu susijusių teisės aktų, pareiškėjai keičiant esmines Pirkimo sąlygas mažinant tiekėjų kvalifikacinius reikalavimus, nenurodė, kad šiuo atveju Pirkimą būtina nutraukti ir 4 pareikalavo tik nustatyti ilgesnį pasiūlymų pateikimą terminą, ir šį nurodymą pareiškėja įvykdė“.
21.8. Teismas nepagrįstai konstatavo, kad, pareiškėjo teigimu, VPT atliko Pirkimo patikrinimą ir nepastebėjo, kad būtina paskelbti naują pirkimą. VPT davė netinkamą nurodymą (suteikė netinkamą konsultaciją) po to, kai pareiškėjas VPT suderinimui pateikė Skelbimą apie Kvalifikacinio reikalavimo keitimą. Pirmosios instancijos teismas nepagrįstai nurodė, kad šiuo atveju VPT tik formaliai patikrino Skelbimą (jo atitiktį formaliems skelbimo formos reikalavimams), kadangi ji davė pareiškėjui nurodymą pratęsti pasiūlymų pateikimo terminą, nes iš esmės keičiamas Pirkimo kvalifikacinis reikalavimas ir privaloma laikytis lygiateisiškumo principo. Pareiškėjas VPT neteisėtus veiksmus kildina būtent iš to netinkamo nurodymo.
21.9. Teismas nurodė, kad tik pareiškėjas, kaip perkančioji organizacija, yra atsakingas už tinkamą ir teisėtą viešųjų pirkimų atlikimą, ir jo veiksmų neteisėtumas negali būti pateisinamas kitų asmenų veiksmais. Ši teismo išvada prieštarauja LVAT nutartyje pateiktiems išaiškinimams.
21.10. Visiška perkančiosios organizacijos atsakomybė yra numatyta Lietuvos Vyriausybės 2014 m. birželio 14 d. nutarimu patvirtintose Atsakomybės ir funkcijų paskirstymo tarp institucijų, įgyvendinant 2014–2020 metų Europos sąjungos fondų investicijų veiksmų programą ir rengiantis įgyvendinti 2021–2027 metų Europos sąjungos fondų investicijų programą, taisyklėse (toliau – ir Taisyklės) ir jų pagrindu parengtose PAFT.
21.11. Nei Taisyklės, nei PAFT nenumato Agentūros atsakomybės už jai priskirtų funkcijų ir pareigų tinkamą vykdymą. Toks visiškos atsakomybės perkėlimas perkančiajai organizacijai prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalyje įtvirtintai konstitucinei nuostatai, kad valdžios įstaigos tarnauja žmonėms, taip pat konstituciniam teisinės valstybės principui. Teisės aktuose turėtų būti nustatyti kriterijai, kuriais vadovaujantis Agentūrai turėtų kilti atsakomybė už netinkamą priskirtų funkcijų vykdymą, to reikalauja gero administravimo principas.
21.12. Teismui nepagrįstai nenustačius Agentūros ir VPT neteisėtų veiksmų, kitų civilinės atsakomybės sąlygų teismas net nevertino, dėl ko byla buvo išnagrinėta netinkamai.
21.13. Pareiškėjas teismo prašo įvertinti, ar yra pagrindas kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą, siekiant patikrinti, ar tokia situacija, kai Taisyklėse ir jų pagrindu parengtose PAFT nėra numatyta jokia Agentūros atsakomybė už jos atliekamus patikrinimus ir dėl to kylančią žalą, yra suderinama su Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalyje įtvirtintu principu, kad valdžios įstaigos tarnauja žmonėms, taip pat su konstituciniais atsakingo valdymo, teisinės valstybės principais.
22. Atsakovas Viešųjų pirkimų tarnyba atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį atmesti ir palikti galioti pirmosios instancijos teismo sprendimą. Tarnyba nurodo tokius atsiliepimo į apeliacinį skundą argumentus:
22.1. Pareiškėjas nepagrįstai teigia, kad Tarnybos neteisėti veiksmai yra konstatuoti Teismo sprendime. Pareiškėjo nurodomų administracinių bylų dalykas buvo CPVA priimto sprendimo dėl pareiškėjo padaryto pažeidimo teisėtumas ir pagrįstumas bei šiuo sprendimu taikytos finansinės korekcijos teisėtumas ir pagrįstumas. Šią aplinkybę taip pat pagrindžia ir LVAT 2023 m. gruodžio 20 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eP-35-789/2023 padaryta išvada, kad bylą išnagrinėję pirmosios ir apeliacinės instancijos teismai, vertindami sprendimo teisėtumą ir pagrįstumą bei spręsdami dėl finansinės korekcijos dydžio, ir pripažindami, kad profesionalių viešojo administravimo subjektų, veikiančių viešųjų pirkimų teisinių santykių reguliavimo srityje, pritarimas esminiams pirkimo sąlygų pakeitimams gali turėti įtakos sprendžiant dėl korekcijos dydžio, nevertino VPT veiksmų teisėtumo ir pagrįstumo iš esmės ir nepripažino jų neteisėtais.
22.2. Pareiškėjas apeliaciniame skunde nepagrįstai teigia, jog pirmosios instancijos teismas nepagrįstai nenustatė aplinkybės, kad nagrinėjamu atveju Tarnyba ne tik formaliai patikrino skelbimą, ji davė pareiškėjui nurodymą pratęsti pasiūlymų pateikimo terminą, nes iš esmės keičiamas Pirkimo kvalifikacinis reikalavimas ir privaloma laikytis lygiateisiškumo principo. Tarnyba, tikrindama skelbimus, neatlieka viešųjų pirkimų procedūrų kontrolės funkcijos, netikrina pirkimų dokumentų turinio ir neduoda (neturi teisės duoti) nurodymų nutraukti viešųjų pirkimų procedūras.
22.3. Pareiškėjo susirašinėjimas su Tarnybos atstovu dėl skelbimo apie Pirkimą paskelbimo neįrodo, jog Tarnyba, tikrindama skelbimo atitikimą formaliems skelbimo formos reikalavimams, įvertino atliekamą pirkimo sąlygų keitimą iš esmės ir davė pareiškėjui valdingo pobūdžio nurodymus, kurių pareiškėjas turėjo pareigą laikytis, o jų nesilaikymas būtų lėmęs pareiškėjo Tarnybai pateikto skelbimo neišsiuntimą.
23. Atsakovas CPVA atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį atmesti ir pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą. CPVA taip pat prašo priteisti iš pareiškėjo atsakovo CPVA naudai bylinėjimosi išlaidas.
24. Atsakovo CPVA atsiliepimas grindžiamas šiais argumentais:
24.1. Pareiškėjas neįrodė CPVA neteisėtų veiksmų, nes CPVA atlikus pirminį patikrinimą ir nenustačius pažeidimo, nebuvo atlikti jokie neteisėti veiksmai dėl kurių pareiškėjas būtų patyręs nuostolių.
24.2. CPVA pirminėje pirkimo dokumentų tikrinimo stadijoje teikia tik pastebėjimus, neribojančius nei CPVA, nei kitų kompetentingų institucijų teisės atlikti kitus Pirkimo vertinimo veiksmus ir įtarti / nustatyti pažeidimus, jei tokie paaiškėtų vėliau. CPVA pažeidimo tyrimą atliko teisėtai, tinkamai, laikydamasi jai suteiktų įgaliojimų ir teisės aktų reikalavimų nuostatų. Vien tai, kad CPVA nenustatė pažeidimo pirminio patikrinimo metu, nereiškia jos veiksmų neteisėtumo. Valstybės kontrolės Ataskaitoje yra aiškiai nurodyta, kad pats projekto vykdytojas (pareiškėjas) pažeidė viešųjų pirkimų reikalavimus, Valstybės kontrolė nenustatė ir neturi teisės nustatyti, jog CPVA veikė neteisėtai.
24.3. Pareiškėjas pažeidimo tyrimo metu nustatytas netinkamas finansuoti išlaidas nepagrįstai sutapatina su žala, jos nustatymu ir atlyginimu. Pareiškėjui, kaip ir bet kuriam projekto vykdytojui, sudarant projekto sutartį, buvo žinomos visos sąlygos dėl galimų netinkamų finansuoti išlaidų apmokėjimo iš savo ir (ar) partnerio lėšų, be to, pareiškėjas, sudarydamas projekto sutartį, įsipareigojo savo lėšomis apmokėti visas tinkamumo finansuoti reikalavimų neatitinkančias projekto išlaidas, t. y. ir netinkamas finansuoti išlaidas dėl padaryto viešųjų pirkimų pažeidimo, todėl netinkamos finansuoti projekto išlaidos negali būti tapatinamos su žala, jos nustatymu ir atlyginimu.
24.4. Būtent pareiškėjas, kaip Perkančioji organizacija, yra atsakingas už tinkamą Pirkimo dokumentų parengimą, t. y. pažeidimą padarė pats pareiškėjas. Nagrinėjamu atveju pareiškėjas CPVA vertinimui pateikė jau įvykdyto Pirkimo dokumentus, įskaitant sudarytą Pirkimo sutartį, todėl pareiškėjo teiginiai, kad CPVA neužtikrino galimų pažeidimų prevencijos, yra nepagrįsti.
24.5. Pirmosios instancijos teismas pagrįstai sprendė, kad CPVA neteisėti veiksmai taip pat nebuvo nustatyti ankstesniais teismų sprendimais (t. y. Teismo sprendimu ir LVAT nutartimi), nes minimose bylose nebuvo nagrinėjamas nei VPT nei CPVA neteisėtų veiksmų nustatymas. LVAT nutartyje buvo vertinamos tik aplinkybės, reikšmingos pareiškėjui paskirtos sankcijos dydžiu, t. y. pažeidimo pobūdis ir pažeidimo sunkumas, tačiau nebuvo konstatuota, kad VPT ar CPVA veikė neteisėtai.
24.6. Pareiškėjas VPT neteisėtus veiksmus grindžia netinkamo nurodymo (konsultacijos) suteikimu, tačiau jokių VPT veiklą reglamentuojančių teisės normų, kurios būtų pažeistos, nenurodo. Vien tai, kad CPVA pirminio patikrinimo metu nenustatė jokių pažeidimų, o VPT davė nurodymą pratęsti pasiūlymų pateikimo terminą, neeliminuoja pareiškėjo, kaip perkančiosios organizacijos, atsakomybės.
24.7. Apeliaciniame skunde suformuotas prašymas kreiptis į Konstitucinį Teismą yra nepagrįstas, nes Konstituciniam Teismui nesuteikta teisinė galia pripažinti, kad atitinkamų visuomeninių santykių teisinis nesureguliavimas konkrečiame teisės akte gali būti prielaida pripažinti šią situaciją neatitinkančia Konstitucijos, be to, šis prašymas yra pavėluotas.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
25. Administracinėje byloje ginčas kilo dėl turtinės žalos, kurią pareiškėjas kildina iš neteisėtų Agentūros ir Tarnybos veiksmų (neveikimo), priteisimo.
26. Pirmosios instancijos teismas pareiškėjo skundą atmetė kaip nepagrįstą, konstatavęs, kad nenustatyti atsakovo atstovų neteisėti veiksmai, t. y. viena iš privalomų atsakovo civilinės atsakomybės sąlygų. Pareiškėjas apeliaciniame skunde nesutinka su pirmosios instancijos teismo atliktu įrodymų vertinimu, faktinių aplinkybių nustatymu, prašo priimti teismo sprendimą – tenkinti jo reikalavimą dėl turtinės žalos atlyginimo priteisimo.
27. Nagrinėjamu atveju nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos bei nenustatyti sprendimo negaliojimo pagrindai, nurodyti Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 146 straipsnio 2 dalyje (ABTĮ 140 str. 2 d.), todėl apeliacinės instancijos teismas šią bylą apeliacine tvarka nagrinėja ir patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų (ABTĮ 140 str. 1 d.).
28. Teisėjų kolegija, patikrinusi bylą ABTĮ 140 straipsnyje nustatyta tvarka, įvertinusi pareiškėjo apeliacinio skundo argumentus, atsakovo atsiliepimą į apeliacinį skundą, byloje esančius įrodymus konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas, nustatydamas teisiškai reikšmingas aplinkybes pareiškėjo šioje byloje inicijuotam ginčui išspręsti, tinkamai įvertino byloje surinktus įrodymus ir padarė bylos faktais ir ginčui išspręsti aktualiomis teisės normomis pagrįstas išvadas, su kuriomis apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija sutinka. Atsižvelgiant į bylai reikšmingų aplinkybių visumą, vadovaujantis ABTĮ įtvirtintomis įrodinėjimo taisyklėmis, proceso ekonomiškumo principu, teisingumo ir protingumo kriterijais, apeliacinio skundo argumentai dėl netinkamo įrodymų vertinimo atmestini. Vien tai, kad pareiškėjas įrodymus vertina kitaip ir nesutinka su pirmosios instancijos teismo išvadomis, nesudaro teisinio pagrindo konstatuoti, jog pirmosios instancijos teismas netinkamai taikė įrodymų vertinimą reglamentuojančias proceso teisės normas (ABTĮ 56 str.). Pareiškėjas apeliaciniame skunde iš esmės nenurodė naujų aplinkybių, nepateikė naujų duomenų ar argumentų, kurie galėtų pagrįsti, kad pirmosios instancijos teismas, vertindamas byloje atsakovo nustatytas aplinkybes, netinkamai taikė įrodymų vertinimą ar įrodinėjimo procesą reglamentuojančias teisės normas ir dėl to padarė nepagrįstas išvadas. Teisėjų kolegija, pritardama pirmosios instancijos teismo sprendimo motyvams, jų nebekartoja, tačiau, atsižvelgdama į apeliaciniame skunde nurodytus argumentus, juos papildo.
29. Vadovaujantis Reglamento 122 straipsnio 2 dalimi, valstybės narės privalo užkirsti kelią pažeidimams, juos nustatyti ir ištaisyti. Pagal Atsakomybės ir funkcijų paskirstymo taisyklių 9.3.7 papunktį, pažeidimus tiria ir nustato įgyvendinančioji institucija (ginčo atveju – CPVA). Pagal PAFT 295 punktą pažeidimus gali įtarti kiekvienas ES struktūrinius fondus administruojančios institucijos darbuotojas, vykdydamas projektų sutarčių priežiūrą, kontrolę arba auditą, gavęs informaciją iš trečiųjų šalių ar ją pastebėjęs visuomenės informavimo priemonėse ir kitais atvejais. Įgyvendinančiai institucijai gavus duomenų, jog vykdant Pirkimą galėjo būti netinkamai aiškinamos ir taikomos Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatos, ji ne tik turi teisę, tačiau ir privalo pradėti pažeidimo tyrimą. Reglamento 122 straipsnio 2 dalis įpareigoja valstybes nares užkirsti kelią de facto (faktiškai, iš tikrųjų) egzistuojantiems pažeidimams, juos nustatyti ir ištaisyti bei neriboja šios pareigos kokiu nors pirkimo ar sutarties vykdymo laikotarpiu (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. kovo 2 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-237-552/2022).
30. Pažymėtina, kad aplinkybė, jog atsakovas atliko išankstinę Pirkimo dokumentų patikrą ir pastabų dėl Pirkimo sąlygų punkto nepareiškė, nėra aplinkybė, šalinanti pareiškėjo atsakomybę, kadangi pagal VPĮ 35 straipsnio 4 dalį atsakinga už tinkamą dokumentų parengimą yra Perkančioji organizacija, kuri pirkimo dokumentus rengia vadovaudamasi šio įstatymo nuostatomis (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. sausio 19 d. nutartis administracinėje byloje
Nr. eA-83-261/2022). Vien tas faktas, kad CPVA, atlikusi Pirkimo vertinimą ir informavusi pareiškėją, kad pastebėjimų, dėl kurių kiltų įtarimas dėl pažeidimo, nenustatė, savaime nereiškia, kad pareiškėjas galėjo įgyti lūkesčių, jog atsakomybė už tinkamą Pirkimo atlikimą pasibaigė. Be kita ko, CPVA 2018 m. liepos 26 d. pranešime apie Pirkimo patikros rezultatus pareiškėjui buvo nurodyta, kad „<...> šie Pirkimo vertinimo rezultatai neriboja CPVA ir kitų kompetentingų institucijų atlikti kitus Pirkimo vertinimo veiksmus ir įtarti / nustatyti pažeidimus, jeigu tokie paaiškėtų vėliau.“.
31. Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija, įvertinusi Valstybės kontrolės 2021 m. vasario 15 d. Valstybinio audito ataskaitos dalį aktualią nagrinėjamam ginčui, neturi pagrindo sutikti su pareiškėjo apeliacinio skundo argumentu, kad joje yra nustatytas Agentūros padarytas pažeidimas, kurio pirmosios instancijos teismas nevertino. Ataskaitoje, kaip matyti, nurodyta, kad pats projekto vykdytojas (pareiškėjas) pažeidė viešųjų pirkimų reikalavimus. Taip pat matyti, jog jokia rekomendacija CPVA nebuvo teikiama, nes CPVA veiksmai, gavus informaciją apie įtariamą pažeidimą, nustatyti PAFT 25 skirsnyje, t. y. inicijuojamas pažeidimo tyrimas PAFT 295 punkto pagrindu. Todėl pareiškėjo argumentai, kad Valstybės kontrolė Ataskaitoje nustatė neteisėtus CPVA veiksmus, atmetami kaip nepagrįsti.
32. Pasisakydama dėl pareiškėjo argumentų, jog CPVA ir VPT neteisėti veiksmai buvo konstatuoti Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2023 m. sausio 4 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eA-717-415/2022, apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad priešingai, nei teigia pareiškėjas, joje teisėjų kolegija pažymėjo „<...> kad profesionalių viešojo administravimo subjektų, veikiančių viešųjų pirkimų teisinių santykių reguliavimo srityje, pritarimas esminiams pirkimo sąlygų pakeitimams pats savaime nepaneigia pažeidimo fakto bei finansinės korekcijos taikymo teisėtumo ir nesuponuoja teisėtų lūkesčių susiformavimo ir jų apsaugos. Konstitucinis Teismas ne kartą yra išaiškinęs, kad pagal Konstituciją yra saugomi ir ginami ne visi lūkesčiai. Šis principas reiškia įgytų teisių apsaugą, t. y. asmenys turi teisę pagrįstai tikėtis, kad jų pagal galiojančius įstatymus ar kitus teisės aktus, neprieštaraujančius Konstitucijai, įgytos teisės bus išlaikytos nustatytą laiką ir galės būti realiai įgyvendinamos (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2003 m. kovo 4 d. nutarimą). Šiuo atveju teisė iš esmės keisti pirkimo sąlygas Viešųjų pirkimų įstatyme nebuvo nustatyta, todėl VPT ir CPVA veiksmų pagrindu pareiškėjas gintinos teisės neįgijo. Pasisakydama dėl pareiškėjo apeliacinio skundo argumentų dėl pažeidimo sudėties nebuvimo, teisėjų kolegija pažymi, kad esminės pirkimo sąlygos pakeitimas yra pažeidimas, dėl kurio taikytina finansinė korekcija neįrodinėjant perkančiosios organizacijos kaltės (tyčios ar neatsargumo forma).“
33. Nagrinėjamoje byloje taip pat nenustatyta, kad VPT atliko Pirkimo kontrolės funkciją, t. y. nenustatyta, kad nagrinėjamu atveju VPT atliko Pirkimo vertinimą, vertino Pirkimo dokumentus ir / ar davė imperatyvius nurodymus perkančiajai organizacijai, todėl nėra jokio pagrindo padaryti išvadą, kad pareiškėjui, kaip perkančiajai organizacijai, nuostolius ekonominės sankcijos pavidalu sukėlė viešųjų pirkimų srityje veikiančių viešojo administravimo subjektų (profesionalų) neveikimas ar netinkamas veikimas, kas ir buvo paminėta anksčiau nurodytoje Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2023 m. sausio 4 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eA-717-415/2022.
34. ABTĮ 4 straipsnio 1 dalyje atkartota Konstitucijos 110 straipsnio 1 dalies nuostata, jog teismas negali taikyti įstatymo, kuris prieštarauja Konstitucijai. Pagal ABTĮ 4 straipsnio 2 dalį, jeigu yra pagrindas manyti, kad įstatymas ar kitas teisės aktas, kuris turėtų būti taikomas konkrečioje byloje, prieštarauja Konstitucijai, teismas sustabdo bylos nagrinėjimą ir, atsižvelgdamas į Konstitucinio Teismo kompetenciją, kreipiasi į jį su prašymu spręsti, ar tas įstatymas ar kitas teisės aktas atitinka Konstituciją. Aiškinant šią proceso teisės normą, akcentuotina, kad teisė kreiptis į Konstitucinį Teismą suteikta išimtinai bylą nagrinėjančiam teismui. Ši teismo teisė įstatymo nėra sietina su proceso dalyvių atitinkamais prašymais ar reikalavimais, o palikta paties teismo nuožiūrai. Pagal įstatymo formuluotę „yra pagrindas manyti“ galima daryti išvadą, kad sprendimas kreiptis į Konstitucinį Teismą yra tik teismo atliktos įstatymo analizės ir aiškinimo rezultatas. Teismas, atsižvelgdamas į konkrečios bylos aplinkybes ir toje byloje taikytino konkretaus teisės akto turinį, sprendžia, ar yra būtina kreiptis į Konstitucinį Teismą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. gegužės 8 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A143-78/2012; 2015 m. liepos 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-548-858/2015, 2016 m. lapkričio 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-3833-520/2016). Pabrėžtina, kad pagal Konstituciją pagrindas inicijuoti konstitucinės justicijos bylą Konstituciniame Teisme yra konkrečią bylą nagrinėjančiam teismui kilusios abejonės dėl toje byloje taikytino teisės akto atitikties Konstitucijai, kurios privalo būti pašalintos, kad teismas galėtų priimti teisingą sprendimą (baigiamąjį aktą).
35. Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija, išnagrinėjusi bylos medžiagą ir faktines aplinkybes, taip pat įvertinusi byloje kilusio ginčo pobūdį ir taikytinas įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatas, jokių pagrįstų abejonių dėl pareiškėjo nurodytos teisės spragos konstitucingumo nekyla. Be to, teisėjų kolegija pastebi, jog pareiškėjas, siekdamas pagrįsti savo abejones dėl Taisyklėse ir jų pagrindu parengtose PAFT teisės normos, reglamentuojančios CPVA atsakomybę už jos atliekamus patikrinimus ir dėl to galbūt kylančią žalą, trūkumo atsiranda prieštaravimas Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalyje įtvirtintam principui, kad valdžios įstaigos tarnauja žmonėms ir konstituciniams atsakingo valdymo, teisinės valstybės principams, nepateikė jokių svarių ir pakankamų teisinių argumentų, pagrindžiančių būtinybę šioje byloje kreiptis į Konstitucinį Teismą tam, kad administracinė byla būtų teisingai išnagrinėta.
36. Įvertinus kitus apeliacinio skundo argumentus, pažymėtina, kad jais arba kartojami skunde pirmosios instancijos teismui išdėstyti argumentai, dėl kurių tikrinamame teismo sprendime motyvuotai atsakyta, arba reiškiamas abstraktus nesutikimas su pirmosios instancijos teismo motyvais ir jo atliktu byloje surinktų įrodymų vertinimu, iš esmės nenurodant, kokie konkretūs įrodymų vertinimo ir (arba) teisės normų aiškinimo ir taikymo pažeidimai buvo padaryti bylą nagrinėjant pirmosios instancijos teisme. Tokio pobūdžio apeliacinio skundo argumentai išsamiau nenagrinėjami, kaip neturintys teisinės reikšmės bylos išsprendimui. Pažymėtina, kad proceso šalies netenkinantys, ar, jos manymu, neišsamūs, netinkami teismo sprendimo motyvai nesudaro pagrindo konstatuoti, kad teismas neatsakė į pagrindinius bylos faktinius ir teisinius aspektus, ir dėl to byla galėjo būti išspręsta neteisingai.
37. Apibendrindama šioje nutartyje aptartas bylos faktines ir teisines aplinkybes, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai įvertino byloje surinktus įrodymus bei nustatė teisiškai reikšmingas aplinkybes bylai išspręsti, teisingai pritaikė ginčo santykius reglamentuojančias materialiosios teisės normas. Pareiškėjo apeliacinio skundo argumentai nepaneigia pirmosios instancijos teismo išvadų pagrįstumo ir teisėtumo, skundžiamas teismo sprendimas yra pagrįstas bylos faktais ir teisės aktų normomis, todėl jis paliekamas nepakeistas, o apeliacinis skundas atmetamas.
38. Pareiškėjas prašo priteisti jam bylinėjimosi išlaidas. Pagal ABTĮ 40 straipsnio 1 dalį teisę gauti iš kitos proceso šalies savo išlaidų atlyginimą turi ta proceso šalis, kurios naudai priimamas sprendimas. Nagrinėjamoje byloje atmetus pareiškėjo skundą, netenkinamas jo prašymas dėl bylinėjimosi išlaidų priteisimo.
39. Atsakovas CPVA pateikė prašymą iš pareiškėjo priteisti 2 904 Eur dydžio bylinėjimosi išlaidas, patirtas apeliacinės instancijos teisme. Kadangi šios administracinės bylos galutinė baigtis yra naudinga atsakovui, spręstinas jo bylinėjimosi išlaidų atlyginimo klausimas (ABTĮ 40 str. 1 d., 5 d.).
40. Proceso šalys savo interesus teisme gina pačios arba per atstovus (ABTĮ 47 str. 1 d.). Kiekviena administracinio proceso šalis turi galimybę pasirinkti, ar ji ves bylą pati, ar pasitelks atstovą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2008 m. balandžio 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A442-330/2008). ABTĮ neriboja viešojo administravimo subjekto, esančio bylos šalimi, galimybės būti atstovaujamam advokato. Ar yra poreikis pasitelkti bylai advokatus, priklauso kiekvienos proceso šalies, tarp jų ir viešojo administravimo subjekto, diskrecijai. Tačiau tai savaime nereiškia, kad kiekvienos šalies samdant advokatus patirtos išlaidos turi būti priteisiamos iš bylą pralaimėjusios kitos šalies, nes Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nuosekliai laikosi pozicijos, kad priteistinos tik būtinos, pagrįstos ir suinteresuotos šalies realiai turėtos bylinėjimosi išlaidos (žr., pvz., išplėstinės teisėjų kolegijos 2023 m. sausio 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1002-502/2022 ir joje nurodytą Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką).
41. Bylinėjimosi teisme veikla yra specifinė. Nereti atvejai, kai iškilus sudėtingam teisiniam klausimui viešojo administravimo subjekto vidiniai resursai yra nepakankami, todėl tik profesionalus teisinis atstovavimas (advokato dalyvavimas) sudaro sąlygas tinkamai apginti valstybės (savivaldybės) interesus teisme. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. AS143-375/2008 konstatavo, jog atstovavimo išlaidų priteisimas viešojo administravimo subjektui iš bylą pralaimėjusios šalies yra galimas. Viešojo administravimo subjekto patirtos atstovavimo administraciniame procese išlaidos gali būti atlyginamos, tačiau tik tais atvejais, kai advokato dalyvavimas buvo būtinas, siekiant tinkamai apginti valstybės (savivaldybės) interesus. Administracinis teismas, spręsdamas, ar priteisti (ir kokio dydžio) atstovavimo išlaidas viešojo administravimo subjekto naudai, turi kompleksiškai įvertinti, ar, atsižvelgiant į atitinkamo viešojo administravimo subjekto vidinius administravimo pajėgumus ir bylos pobūdį, advokato pasitelkimas buvo būtinas. Nustatant bylos pobūdį, turi būti atsižvelgiama, be kita ko, į byloje keliamo teisinio klausimo naujumą (ar teismų praktika atitinkamu klausimu yra suformuota), į bylos apimtį ir sudėtingumą, į pareiškėjo pozicijos formulavimą byloje, į skundo pagrindą ir dalyką (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. sausio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-2736-415/2018).
42. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamoje praktikoje dėl bylinėjimosi išlaidų priteisimo subjektų, veikiančių viešojo administravimo srityje, naudai dominuoja taisyklė, kad tiems subjektams, veikiantiems viešojo administravimo srityje, kurie turi teisės padalinius, atliekančius funkcijas sprendžiant teisinius klausimus, bylinėjimosi išlaidos nepriteisiamos taikant realumo, būtinumo ir pagrįstumo kriterijus (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-375/2008; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. vasario 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-108-442/2019; 2019 m. spalio 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1134-575/2019).
43. Atsižvelgusi į nagrinėjamos administracinės bylos pagrindą ir dalyką bei akcentuodama atsakovo turimus vidinius teisinio personalo resursus (CPVA yra įsteigtas Teisės ir pirkimų skyrius, kurio viena iš funkcijų yra, be kita ko, atstovavimas teismuose), teisėjų kolegija sprendžia atsakovui nepriteisti bylinėjimosi išlaidų atlyginimo apeliacinės instancijos teisme. Atsakovas nepateikė konkrečių ir objektyviais duomenimis paremtų argumentų, sudarančių pagrindą manyti, jog negalėjo savo pajėgumais savo interesus ginti teisme be advokato pagalbos. Taigi atsakovo patirtos bylinėjimosi išlaidos teisinei pagalbai gauti neatitinka būtinumo kriterijaus ir todėl tokių išlaidų atlyginimas nepriteistinas iš pareiškėjo.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Pareiškėjo Plungės rajono savivaldybės administracijos apeliacinį skundą atmesti.
Regionų administracinio teismo 2024 m. kovo 26 d. sprendimą palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Audrius Bakaveckas
Arūnas Dirvonas
Milda Vainienė