Administracinė byla Nr. eA-251-552/2018

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-01907-2016-9

Procesinio sprendimo kategorija: 15.1.1.

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2018 m. sausio 31 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Ramūno Gadliausko (pranešėjas) ir Dainiaus Raižio (kolegijos pirmininkas),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. rugsėjo 5 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vilniaus apygardos prokuratūros prokuroro, ginančio viešąjį interesą, pareiškimą atsakovams Nacionalinei žemės tarnybai prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims R. Š. ir S. Š. dėl administracinių aktų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

1. Pareiškėjas Vilniaus apygardos prokuratūros prokuroras, ginantis viešąjį interesą, (toliau – ir pareiškėjas) 2016 m. gegužės 9 d. teismui pateikė pareiškimą, prašydamas: 1) panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracija) direktoriaus 2013 m. liepos 24 d. įsakymą Nr. 30-1729 „Dėl sklypo (duomenys neskelbtini) plano, prilyginamo detaliojo teritorijų planavimo dokumentui, tvirtinimo“; 2) panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos Vilniaus miesto skyriaus (toliau – ir Skyrius) vedėjo 2014 m. spalio 2 d. sprendimą Nr. 49SK-(14.49.109.)-1809 „Dėl žemės sklypo, esančio greta žemės sklypo kadastro Nr. (duomenys neskelbtini) (duomenys neskelbtini), nustatytų kadastro duomenų patvirtinimo (žemės sklypo suformavimo) ir Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos patikėjimo teisės į šį žemės sklypą įregistravimo Nekilnojamojo turto registre“;
   3) panaikinti Skyriaus vedėjo 2014 m. spalio 21 d. įsakymą Nr. 49VĮ-(14.49.2.)-1270 „Dėl valstybinės žemės sklypo (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)), Vilniaus m., Vilniaus sav. dalių nustatymo ir pardavimo R. Š. ir S. Š.“; 4) įpareigoti Tarnybą R. Š. ir S. Š. (toliau kartu – ir tretieji suinteresuoti asmenys) grąžinti 4 257,42 Eur.
2. Pareiškėjas paaiškino, kad Administracijos direktoriaus 2013 m. liepos 24 d. įsakymu
   Nr. 30-1729 buvo patvirtintas žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini) (kadastro
   Nr. (duomenys neskelbtini)), planas, prilyginamas detaliojo teritorijų planavimo dokumentui, ir jo sprendiniai: 0,1377 ha plotas, įskaitant laisvoje valstybinėje žemėje įsiterpusį 0,0177 ha sklypą (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)) (toliau – ir ginčo sklypas), prie 0,12 ha privataus žemės
   sklypo (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)). Skyriaus vedėjo 2014 m. spalio 2 d. sprendimu
   Nr. 49SK-(14.49.109.)-1809 įregistruota Nacionalinės žemės tarnybos prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos (toliau – ir Tarnyba) patikėjimo teisė į ginčo sklypą, 2014 m. spalio 21 d. įsakymu Nr. 49VJ-(14.49.2.)-1270 nuspręsta ginčo sklypą parduoti R. ir S. Š. už 14 700 Lt (4 257,42 Eur). Žemės sklypo pirkimo-pardavimo sutartis nebuvo sudaryta.
3. Pareiškėjo nuomone, 0,0177 ha ginčo sklypas neatitiko įsiterpusios laisvos valstybinės žemės sąvokos, nes greta jo buvo papildomi laisvos valstybinės žemės plotai. Šis sklypas negalėjo būti parduotas lengvatinėmis sąlygomis, o administraciniai aktai, kuriais jis buvo suformuotas, vėliau į jį įregistruota Tarnybos patikėjimo teisė ir priimtas sprendimas jį parduoti tretiesiems suinteresuotiems asmenims, turėjo būti panaikinti kaip prieštaraujantys aukštesnės galios teisės aktams. Kadangi R. ir S. Š. už ginčo sklypo įsigijimą iš viso sumokėjo 4 257,42 Eur, Tarnyba privalėjo šią sumą jiems grąžinti.
4. Teismo posėdžio metu pareiškėjas atkreipė dėmesį į tai, kad 177 kv. m ginčo sklypas buvo didesnio laisvo valstybinės žemės ploto, kuriame galėjo būti suformuoti nauji sklypai, dalis. Jokio šlaito ginčo sklype nebuvo, reljefo nuolydis buvo minimalus.
5. Atsakovas Nacionalinė žemės tarnyba prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos atsiliepimu į pareiškėjo pareiškimą prašė jį tenkinti.
6. Tarnyba iš esmės nurodė tas pačias faktines aplinkybes ir motyvus kaip pareiškėjas pareiškime, t. y. kad ginčo sklypas neatitiko įsiterpusio žemės sklypo reikalavimų, todėl jis negalėjo būti prijungtas prie žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini).
7. Teismo posėdžio metu Tarnyba papildomai akcentavo, jog ginčo sklypas ribojosi su laisva valstybine žeme, todėl kitos sąlygos, kurias, be kita ko, turėjo atitikti įsiterpęs sklypas (plotas, reljefas), buvo nereikšmingos ir nesvarstytinos.
8. Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės administracija atsiliepimu į pareiškėjo pareiškimą prašė teismo sprendimą priimti atsižvelgiant į šiame atsiliepime išdėstytus argumentus.
9. Administracijos vertinimu, prašomas papildomai priskirti laisvos valstybinės žemės plotas buvo prie Nekilnojamojo turto registre įregistruotų žemės sklypų, saugomos teritorijos, prie šio ploto nebuvo galimybės įrengti privažiavimą, jame suformuoti atskirą savarankišką žemės sklypą. Ginčo sklypą sudarė siaura juosta, todėl, siekiant užtikrinti racionalios žemėnaudos formavimą, efektyvų laisvos valstybinės žemės fondo išnaudojimą, papildomų pajamų į savivaldybės ir valstybės biudžetą gavimą, Administracijos direktoriaus 2013 m. liepos 24 d. įsakymu Nr. 30-1729 buvo patvirtintas 1 377 kv. m ploto žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini), įskaitant laisvoje valstybinėje žemėje įsiterpusį 177 kv. m ginčo sklypą, planas.
10. Teismo posėdžio metu Administracija nurodė, kad ginčo sklypas atitiko įsiterpusio žemės sklypo sąvoką. Šiame sklype buvo šlaitas, neįmanoma suformuoti atskiro sklypo su įvažiavimu. Šiuo atveju racionaliau ginčo sklypą parduoti greta esančio sklypo savininkams.

II.

11. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2016 m. rugsėjo 5 d. sprendimu pareiškėjo Vilniaus apygardos prokuratūros prokuroro, ginančio viešąjį interesą, pareiškimą tenkino ir panaikino Administracijos direktoriaus 2013 m. liepos 24 d. įsakymą Nr. 30-1729, Tarnybos Vilniaus miesto skyriaus vedėjo 2014 m. spalio 2 d. sprendimą Nr. 49SK-(14.49.109.)-1809 ir 2014 m. spalio 21 d. įsakymą Nr. 49VĮ-( 14.49.2.)-1270 bei įpareigojo Tarnybą grąžinti R. Š. ir S. Š. 4 257,42 Eur.
12. Teismas nustatė, kad S. Š., būdamas žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini), bendrasavininkiu, 2012 m. gegužės 16 d. kreipėsi į Administracijos Miesto plėtros departamento Žemės duomenų administravimo skyrių su prašymu leisti pradėti rengti žemės sklypo planą, prilyginamą detaliojo planavimo dokumentui, siekdamas padidinti esamą žemės sklypą ne daugiau kaip 6 a laisvoje valstybinėje žemėje, kai nėra galimybės suformuoti atskirų žemės sklypų. Administracijos direktorius 2013 m. liepos 24 d. įsakymu Nr. 30-1729 patvirtino žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini) (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)), planą, prilyginamą detaliojo teritorijų planavimo dokumentui, ir jo sprendinius: 0,1377 ha plotą, įskaitant laisvoje valstybinėje žemėje įsiterpusį 0,0177 ha sklypą prie 0,12 ha privataus žemės sklypo dalies (kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini)), jo ribas, naudojimo būdą ir kt. Tarnybos Vilniaus miesto skyriaus vedėjas 2014 m. spalio 2 d. sprendimu Nr. 49SK-(14.49.109.)-1809 suformavo įsiterpusį 177 kv. m ploto žemės sklypą ir patvirtino šio ginčo sklypo kadastro duomenis pagal UAB „Sanora“ matininko F. S. 2013 m. rugsėjo 10 d. parengtą žemės sklypo kadastro duomenų bylą. Ginčo sklypas įregistruotas Nekilnojamojo turto registre ir jam suteiktas kadastro Nr. (duomenys neskelbtini).
13. R. ir S. Š. 2014 m. rugsėjo 17 d. kreipėsi į Tarnybos Vilniaus miesto skyrių, prašydami parduoti įsiterpusį žemės sklypą (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)), esantį šalia jų žemės sklypo (duomenys neskelbtini). Tarnybos Vilniaus miesto skyriaus vedėjas 2014 m. spalio 21 d. įsakymu Nr. 49VJ-(14.49.2.)-1270 nusprendė ginčo sklypą parduoti tretiesiems suinteresuotiems asmenims bendrosios jungtinės nuosavybės teise už 14 700 Lt (4 257,42 Eur). Tretieji suinteresuoti asmenys 2014 m. gruodžio 18 d. už žemės sklypo plano parengimą sumokėjo 135,10 Lt (39,13 Eur), dalį kainos už žemės sklypą – 14 564,90 Lt (4 218,29 Eur). R. Š. Tarnybos Vilniaus miesto skyriaus 2015 m. gegužės 6 d. prašymu prašė grąžinti visas turėtas išlaidas, susijusias su žemės sklypo (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)) pirkimu, o 2015 m. gegužės 21 d. prašymu – laikinai nereaguoti į jos 2015 m. gegužės 6 d. prašymą.
14. Tarnybos Vilniaus miesto skyrius 2016 m. balandžio 8 d. raštu kreipėsi į Vilniaus apygardos prokuratūrą, prašydamas inicijuoti inter alia (lot. be kita ko, įskaitant) Administracijos direktoriaus 2013 m. liepos 24 d. įsakymo Nr. 30-1729, Tarnybos Vilniaus miesto skyriaus vedėjo 2014 m. spalio 2 d. sprendimo Nr. 49SK-(14.49.109.)-1809 ir 2014 m. spalio 21 d. įsakymo
    Nr. 49VJ-(14.49.2.)-1270 panaikinimo procedūras.
15. Teismas pažymėjo, kad pareiškėjas siekė panaikinti galbūt neteisėtus viešojo administravimo subjekto priimtus individualius aktus, kurių pagrindu galbūt neteisėtai suformuotas Lietuvos Respublikai priklausantis valstybinės žemės sklypas ir jį nuspręsta perleisti privatiems asmenims lengvatinėmis sąlygomis (be aukciono). Šios aplinkybės laikytos pakankamu pagrindu konstatuoti, kad pareiškėjo pareiškimas paduotas siekiant apginti viešąjį interesą.
16. Teismas akcentavo, jog nustatant, ar valstybinis žemės plotas yra įsiterpęs ir gali būti parduodamas be aukciono, vertinama, kaip žemės plotas yra išsidėstęs, ar jis atitinka sąlygas, numatytas Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. birželio 2 d. nutarimo Nr. 692 „Dėl naujų kitos paskirties valstybinės žemės sklypų pardavimo ir nuomos“ (toliau – ir Nutarimas Nr. 692) 2.15 punkte. Iš žemės sklypo plano, prilyginamo detaliojo teritorijų planavimo dokumentui, sprendinių brėžinio, Tarnybos atlikto žemės sklypų naudojimo patikrinimo akto ir ginčo teritorijos nuotraukų nustatyta, kad 177 kv. m valstybinės žemės sklypas (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)) iš dviejų pusių (šiaurės ir vakarų) ribojosi su nesuformuotu laisvu valstybinės žemės plotu. Taigi, ginčo sklypas neatitiko vienos iš įsiterpusiam sklypui keliamų sąlygų, todėl jo perleidimui negalėjo būti taikomos Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 10 straipsnio 5 dalies 4 punkto nuostatos. Be to, minėti dokumentai ir nuotraukos patvirtino, jog buvo reali galimybė suformuoti racionalaus dydžio ir ribų atskirą žemės sklypą (sklypus). Ginčo sklype esantis nuolydis buvo nežymus, o aplink suformuotą sklypą buvo pakankamai laisvo žemės ploto sklypams formuoti. Administracijos pateiktas 2012 m. žemės sklypų savininkų susitarimas išsipirkti įsiterpusius sklypus šiuo atveju neturėjo jokios įrodomosios reikšmės, kadangi byloje nebuvo duomenų, jog šis preliminarus susitarimas buvo įgyvendintas.
17. Teismas konstatavo, jog byloje ginčijami administraciniai aktai prieštaravo Nutarimo Nr. 692 2.15 punkto ir Žemės įstatymo 10 straipsnio 5 dalies 4 punkto nuostatoms, todėl buvo naikintini. Be to, kadangi valstybinės žemės pirkimo-pardavimo sutartis su trečiaisiais suinteresuotais asmenimis nebuvo sudaryta ir jie neįgijo subjektinės teisės į ginčo sklypą, o teismas panaikino administracinius aktus, kurių pagrindu 2014 m. gruodžio 18 d. jie atliko mokėjimus į Tarnybos sąskaitą, Tarnyba įpareigota grąžinti R. ir S. Š. jų sumokėtą 4 257,42 Eur sumą.

III.

18. Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės administracija apeliaciniu skundu prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. rugsėjo 5 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo pareiškimą atmesti.
19. Administracija nesutinka, kad nagrinėjamu atveju yra pažeistas viešasis interesas ir pareiškėjas turėjo teisę byloje reikšti pareiškimą. Ginčo sklypą buvo ketinama parduoti už
    VĮ Registrų centras nustatytą rinkos kainą, o pareiškėjas nepateikė jokių įrodymų, kad aukciono tvarka šis sklypas būtų buvęs parduotas už didesnę kainą. Valstybinį turtą parduodant aukciono tvarka, įmanomos situacijos, kai, nesurinkus pakankamai potencialių pirkėjų, sklypas aukciono metu parduodamas už mažesnę nei rinkos kainą. Pareiškėjas nepagrindė, kokias reikšmingas, visuomenei svarbias aplinkybes jis siekė apginti, todėl neįrodė viešojo intereso pažeidimo.
20. Administracijos nuomone, teismas, remdamasis Tarnybos atlikto žemės sklypų naudojimo patikrinimo akto ir ginčui aktualios teritorijos nuotraukų duomenimis, rėmėsi niekiniais įrodymais ir padarė visiškai nepagrįstas išvadas, jog šioje teritorijoje yra reali galimybė suformuoti racionalaus dydžio ir ribų atskirą žemės sklypą. Su Tarnybos 2015 m. sausio 19 d. atlikto faktinių duomenų patikrinimo vietoje aktu buvo pateiktos daugelio sklypų nuotraukos, tačiau nėra visiškai aišku, kuri nuotrauka padaryta prie kurio sklypo. Teismas neatsižvelgė ir į tai, kad nėra galimybių įrengti pilnavertį įvažiavimą į ginčo sklypą, bei į kitus Administracijos argumentus. Akcentuota, kad sprendimo dėl papildomo valstybinės žemės ploto atitikimo įsiterpusio valstybinės žemės ploto sąvokai priėmimas yra Administracijos direktoriaus kompetencija, toks sprendimas priimamas atitinkamą išsilavinimą ir specialiąsias žinias turinčių specialistų, įvertinus daug svarbių aplinkybių, be kita ko, esamą urbanistinę situaciją, reljefą, susisiekimo ir inžinerinių tinklų koridorius.
21. Administracija teigia, kad teismas nevertino jos argumento, jog „L“ formos laisvas valstybinės žemės plotas, esantis tarp (duomenys neskelbtini) gatvių, bei plotas į šiaurę nuo (duomenys neskelbtini), įsiterpęs tarp namų valdų, esančių (duomenys neskelbtini), bei saugomos teritorijos ((duomenys neskelbtini) regioninio parko), sudaro siaurą juostą. Ginčui aktuali teritorija yra per siaura, nelygaus reljefo, todėl joje neįmanoma įrengti namų valdas ar pilnavertį įvažiavimą į jas. Į šią teritoriją patenka (duomenys neskelbtini) kalvos, kuri Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 1996 m. gegužės 29 d. sprendimu Nr. 129 paskelbta saugomu geomorfologiniu objektu ir buvo (duomenys neskelbtini)geomorfologinio draustinio teritorijoje (nors pati ginčo teritorija ir nepateko į šio draustinio ribas), šlaitas. Be to, per laisvos valstybinės žemės plotą eina rekomenduojama gatvių raudonoji linija, t. y. būtent toks plotas reikalingas įrengti pilnavertį privažiavimą, gatvę.
22. Administracija taip pat nesutinka su teismo išvada, kad 2012 m. žemės sklypų savininkų susitarimas išsipirkti įsiterpusius sklypus neturėjo įrodomosios reikšmės. Žemės sklypo plano, prilyginamo detaliojo teritorijų planavimo dokumentui, rengimo, derinimo ir tvirtinimo miestų teritorijose tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2010 m. liepos 21 d. nutarimu Nr. 1124 (toliau – ir Plano rengimo tvarka), nuostatos leido sudaryti tokį susitarimą, patvirtintą notaro. Atsižvelgiant į šį susitarimą, nelaikytina, kad pietinėje ginčo sklypo pusėje yra laisva nesuformuota valstybinė žemė.
23. Pareiškėjas Vilniaus apygardos prokuratūros prokuroras, ginantis viešąjį interesą, atsiliepimu į Administracijos apeliacinį skundą prašo jį atmesti.
24. Pareiškėjas teigia, kad apeliaciniame skunde nepateikta iš esmės jokių teisinių argumentų dėl konkrečių teismo išvadų viešojo intereso buvimo klausimu. Šioje byloje ginamo viešojo intereso esmę pirmiausiai sudaro valstybės turto – valstybinės žemės – naudojimo ir disponavimo teisėtumo klausimas. Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymas aiškiai numato, jog, sudarant sandorius dėl valstybei priklausančio turto disponavimo, turi būti laikomasi viešosios teisės principo, kuris suponuoja pareigą turtą perleisti tik griežtai laikantis teisės aktų reikalavimų. Be to, teisės aktai įtvirtina tam tikrą valstybinės žemės naudojimo, valdymo ir disponavimo ja prioritetiškumą, pagal kurį pardavimas be aukciono galimas tik išimtiniais įstatymo nustatytais atvejais, ir būtent valstybinės žemės pardavimas aukcione yra didesnes valstybines pajamas iš žemės pardavimo užtikrinantis instrumentas. Laisvos valstybinės žemės, kuri gali būti parduota aukcione, pardavimas be aukciono, net nepamėginus tai padaryti aukcione, negali būti laikomas atitinkančiu viešąjį interesą, net ir tam tikros ekonominės naudos gavimo sąlygomis.
25. Pareiškėjas pabrėžia, kad net ir laisvos valstybinės žemės pardavimas aukcione yra galimas tik išnaudojus šios žemės panaudojimo kitiems tikslams galimybes, pavyzdžiui, suformuojant naujus sklypus nuosavybės teisėms atkurti. Ginčui aktuali teritorija Administracijai buvo perduota būtent lygiaverčiams žemės sklypams nuosavybės teisių atkūrimo eigoje formuoti. Tai patvirtino Vilniaus apskrities viršininko administracijos Žemės tvarkymo departamento Vilniaus miesto žemėtvarkos skyriaus 2007 m. liepos 5 d. raštas Nr. S16-296, Tarnybos 2013 m. vasario 25 d. raštas Nr. 49SDP-(14.49.23.)-17 bei su atsiliepimu į apeliacinį skundą pateiktas Tarnybos Vilniaus miesto skyriaus 2016 m. rugpjūčio 17 d. raštas Nr. 49SJ-248-(14.49.105.).
26. Pareiškėjo vertinimu, ginčo sklypas neatitinka įsiterpusiam žemės sklypui keliamų sąlygų, nes šis sklypas iš rytų ir pietų pusių ribojasi su atskiru žemės sklypu nesuformuotu laisvos valstybinės žemės plotu ir yra reali galimybė suformuoti racionalaus dydžio ir ribų atskirą žemės sklypą (sklypus). Šis sklypas faktiškai buvo didesnio laisvo valstybinės žemės ploto („L“ formos, sudarytos iš dviejų taisyklingų keturkampių), besiribojančio su (duomenys neskelbtini) gatve, dalis. Administracijos pateiktos teritorijų planavimo suvestinio skaitmeninio žemėlapio ištraukos ir pareiškėjo su atsiliepimu į apeliacinį skundą papildomai pateikiamos teritorijų planavimo suvestinio skaitmeninio žemėlapio ištraukos patvirtina, kad ginčui aktualiame valstybinės žemės plote analogiškomis aplinkybėmis numatyta suformuoti dar 18 „įsiterpusių“ žemės sklypų, kurių bendras plotas – apie 86,98 a, ir dar yra likę laisvos žemės. Viešojo intereso gynimo procesas pradėtas dėl visų šių „įsiterpusių“ žemės sklypų formavimo ir pardavimo procedūrų. Bendrą laisvos valstybinės žemės plotas – apie 126 a. Pastebėta, jog įvairiuose teisės aktuose numatytas minimalus dydžio reikalavimas miestuose formuotiniems žemės sklypams yra 4 a (400 kv. m).
27. Pareiškėjas sutinka su teismo padarytomis išvadomis, pažymėdamas, kad jos buvo padarytos vadovaujantis ne tik nuotraukomis, bet byloje esančių įrodymų visetu. Be to, nėra abejonių, kad šios nuotraukos buvo padarytos 2015 m. sausio 19 d. faktinių duomenų patikrinimo metu ir šio patikrinimo akte nurodytose vietose. Dalyje nuotraukų užfiksuota ne ginčui aktuali teritorija, bet teismo posėdžio metu Tarnybos atstovas žodžiu paaiškino ir teismui parodė konkrečią nuotrauką, kurioje pavaizduotas ginčo sklypas (joje matomas krepšinio stovas su lenta ir krepšiu dviaukščio gyvenamojo namo kieme). Pareiškėjas taip pat nesutinka su Administracijos argumentais, jog ginčui aktuali teritorija laikytina siaura juosta. Ši laisva valstybinė žemė yra ne mažiau kaip 30 m pločio ir daugiau nei 1 ha ploto, į ją planuojama „sutalpinti“ 17 didesnių nei 4 a žemės sklypų, dar liekant laisvos žemės. 2016 m. birželio 1 d. įsigaliojo Nutarimo Nr. 692 2.15 punkto pakeitimas, pagal kurį įsiterpusį žemės sklypą siaura juosta sudaro tik tuomet, jeigu valstybinės žemės sklypo plotis neviršija 10 m. Nors ginčijamų administracinių aktų priėmimo metu šis siauros juostos apibrėžimas dar negaliojo, jame numatytas objektyvusis kriterijus – neviršyti 10 m pločio – nagrinėjamoje byloje nėra nereikšmingas, nes šiuo pakeitimu teisinis reguliavimas tik buvo konkretizuotas. Tas pats žemės sklypas negali būti vertinamas skirtingai iki ir po 2016 m. birželio 1 d., nes tai prieštarautų protingumo principui.
28. Pareiškėjas akcentuoja, kad byloje esantys reljefo žemėlapiai patvirtina tik tai, kad „L“ formos laisvos valstybinės žemės plotas yra netolygaus reljefo, o ne šlaito buvimą, todėl nėra pagrindo taikyti Nutarimo Nr. 692 2.15 punkte numatytą išimtį. Net didžiausiu žemės paviršiaus nuolydžiu pasižyminčiose ginčui aktualios teritorijos vietose nuolydis yra 3-5 m per 34 m, t. y. nežymiai skyrėsi nuo (duomenys neskelbtini) suformuotų privačių (namų valdų) sklypų. Ginčo sklype nuolydis yra tik iki 1 m. Šiauriau esančioje teritorijoje, žymiai didesniu žemės paviršiaus nuolydžiu pasižyminčioje vietoje, Administracijos vadinamoje (duomenys neskelbtini) kalvos šlaitu, yra naudojamas atskiras privatus vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijų (namų valdos) žemės sklypas, esantis (duomenys neskelbtini) (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)), su eksploatuojamais pastatais ir privažiavimu. Taip pat pastebėta, jog teisės aktai nereglamentuoja jokių rekomenduojamų gatvių raudonųjų linijų, o apeliaciniame skunde nepagrindžiama nei kodėl ši linija teritorijų planavimo suvestinio skaitmeninio žemėlapio ištraukoje išvesta ginčui aktualios teritorijos viduriu, nei kodėl tai yra kliūtis suformuoti atskirą žemės sklypą (sklypus) bei privažiavimą prie jo (jų). Reikiamam privažiavimui prie suformuotų sklypų pakaktų D3 (5 m pločio) arba D2 (12 m pločio) kategorijos gatvės (greta einanti (duomenys neskelbtini) gatvė priskiriama D2 kategorijai). Kartu pastebėta, jog iš bylos dėl kito ginčui aktualioje teritorijoje suformuoto „įsiterpusio“ žemės sklypo gauto teritorijų planavimo suvestinio skaitmeninio žemėlapio ištraukose (atsiliepimo į apeliacinį skundą priedas Nr. 2) rekomenduojama gatvės raudonoji linija yra pažymėta ne toje pačioje vietoje kaip apeliaciniame skunde nurodyta linija, o šiauriau jos, tuo susiaurinant galimos gatvės plotį. Tai patvirtina, kad Administracijos nurodyto pločio juosta gatvei nėra būtina ir gali būti keičiama. Pareiškėjas pabrėžia ir tai, jog nei ginčui aktuali teritorija, nei ginčo sklypas į saugomų teritorijų ribas nepatenka, tai patvirtina, be kita ko, su atsiliepimu pateikiamas Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos 2016 m. rugpjūčio 16 d. raštas Nr. (3)-V3-1254(12.5). Privačių žemės sklypų savininkų 2012 m. susitarimas išsipirkti įsiterpusius žemės sklypus tik parodo šių asmenų ketinimus privatizuoti įsiterpusį laisvo valstybinės žemės plotą, bet nepaneigia to, kad ginčijamų administracinių aktų rengimo ir priėmimo metu ginčo sklypo gretimybes rytuose ir pietuose sudarė laisva valstybinė žemė, nesuformuota kaip atskiras žemės sklypas.
29. Pareiškėjas paaiškina, kad su atsiliepimu į apeliacinį skundą papildomai pateikiami dokumentai anksčiau teismui nebuvo pateikti, nes tik apeliaciniame skunde Administracija išdėstė sukonkretintus ir išsamesnius argumentus dėl nesutikimo su pareiškėjo reikalavimais. Didžioji dalis papildomų įrodymų teikiami siekiant paneigti Administracijos argumentus, kurie daugiausiai grindžiami teismo posėdžio dieną teismui pateiktais įrodymais. Be to, dalį papildomų įrodymų pareiškėjas gavo jau po bylos išnagrinėjimo. Atsižvelgiant į tai, nebuvo kliūčių juos vertinti apeliacinės instancijos teisme.
30. Atsakovas Nacionalinė žemės tarnyba prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos atsiliepimu į Administracijos apeliacinį skundą prašo jį atmesti.
31. Tarnyba akcentuoja, kad apeliaciniame skunde nenurodomas teisės aktas, draudžiantis žemės sklypų patikros metu tikrinti daugiau nei vieną žemės sklypą bei daryti nuotraukas, kurios atspindėtų tiek konkretaus žemės sklypo, tiek viso kvartalo vaizdą. Teismo posėdžio metu buvo nurodyta, kad tretiesiems suinteresuotiems asmenims priklausantis žemės sklypas ir ginčo sklypas užfiksuoti ketvirtojoje nuotraukoje (kairėje), o proceso dalyviams nekilo abejonių dėl nurodytos šių sklypų vietos. Atsižvelgiant į tai, žemės sklypo patikros aktas su nuotraukomis turi būti vertinami kaip įrodymai. Tarnybos nuomone, Administracijos argumentai dėl sunkumų ginčui aktualioje teritorijoje formuoti žemės sklypus su atskiru įvažiavimui niekaip nepateisina ginčo sklypo pardavimo, nes jis neatitinka įsiterpusiam žemės sklypui keliamų reikalavimų. Administracija pripažįsta, kad ginčo sklypas yra ant kalvos šlaito, o iš reljefo žemėlapių nustatyta, kad ginčo sklypo reljefas yra sąlyginai lygus, t. y. paviršiaus pakilimas nesiekia 1 m. Administracija, priimdama ginčijamus sprendimus, turėjo vadovautis Nutarime Nr. 692 apibrėžtomis siauros juostos, šlaito ir griovio sąvokomis, kurios 2016 m. birželio 1 d. įsigaliojusioje šio nutarimo redakcijoje buvo tik papildytos. Tarnyba sutinka su teismo atliktu bylos aplinkybių vertinimu ir priimtu sprendimu.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

32. Byloje kilęs ginčas dėl viešojo administravimo institucijų priimtų individualių administracinių aktų, kuriais suformuotas valstybinės žemės sklypas ir jį nuspręsta parduoti privatiems asmenims lengvatinėmis sąlygomis (be aukciono), teisėtumo ir pagrįstumo.
33. Pareiškėjas – prokuroras, gindamas viešąjį interesą – manė, jog valstybinės žemės sklypas, kurį nuspręsta parduoti tretiesiems suinteresuotiems asmenims lengvatine tvarka, neatitiko teisės aktuose nustatytų sąlygų tokiam žemės sklypui formuoti ir parduoti, todėl kreipėsi į teismą.
34. Pirmosios instancijos teismas palaikė pareiškėjo poziciją, pripažinęs  atsakovų priimtus teisės aktus neteisėtais, kaip prieštaraujančius aukštesnės galios teisės aktams.
35. Apeliaciniu skundu Vilniaus miesto savivaldybės administracija kvestionuoja pirmosios instancijos teismo sprendimą dviem pagrindiniais aspektais – kad pareiškėjas neturėjo teisinio pagrindo kreiptis į teismą, ir kad teismas netinkamai įvertino byloje surinktus įrodymus apie ginčo žemės sklypo atitikimą įsiterpusio žemės sklypo sąvokai.
36. Pasisakydama dėl prokuroro, ginančio viešąjį interesą, teisės kreiptis į teismą ir viešojo intereso egzistavimo, teisėjų kolegija pažymi, kad  Administracinių bylų teisenos įstatymo 5 straipsnio 3 dalies 3 punkte nustatyta, jog teismas imasi nagrinėti administracinę bylą pagal prokuroro, administravimo subjektų, valstybės kontrolės pareigūnų, kitų valstybės institucijų, įstaigų, organizacijų, tarnybų ar fizinių asmenų kreipimąsi įstatymų nustatytais atvejais dėl valstybės ar kitų viešųjų interesų gynimo. To paties įstatymo 56 straipsnio 1 dalis numato, kad įstatymų nustatytais atvejais prokuroras, administravimo subjektai, valstybės institucijos, įstaigos, organizacijos, tarnybos ar fiziniai asmenys gali kreiptis į teismą su pareiškimu, kad būtų apgintas viešasis interesas arba apgintos valstybės, savivaldybės ir asmenų teisės bei įstatymų saugomi interesai.
37. Lietuvos įstatymų leidėjas nepateikė viešojo intereso apibrėžimo, todėl aiškinant viešojo intereso sampratą, svarbu atsižvelgti į Konstitucinio Teismo nutarimuose suformuluotą oficialią konstitucinę doktriną. Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, kad viešojo intereso, kaip valstybės pripažinto ir teisės ginamo visuomeninio intereso, įgyvendinimas yra viena iš svarbiausių pačios visuomenės egzistavimo ir raidos sąlygų(Konstitucinio Teismo 1997 m. gegužės 6 d., 2005 m. gegužės 13 d. nutarimai).
38. Atsižvelgus į tai, kad įstatymų leidėjas nepateikė viešojo intereso sąvokos apibrėžimo, įvertinus, kad Konstitucinis Teismas viešąjį interesą supranta plačiai, bylą nagrinėjantys administraciniai teismai kiekvienu atveju sprendžia klausimą, ar interesas, į kurį kėsinamasi, nagrinėjamoje situacijoje pripažintinas viešuoju interesu. Administracinėje byloje Nr. A17-742/2007 Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija pažymėjo, kad įstatymų leidėjas suteikia teisę prokurorui spręsti, yra konkrečiu atveju viešasis interesas inicijuoti administracinę bylą, ar ne, tačiau galutinai apie viešojo intereso buvimą ar nebuvimą sprendžia teismas, nagrinėjantis administracinę bylą, iškeltą pagal prokuroro prašymą. Tokioje byloje teismas kiekvieną kartą turi ad hoc nustatinėti viešojo intereso buvimo faktą, atsižvelgdamas į visas konkrečios bylos aplinkybes, joje nagrinėtinų klausimų pobūdį ir reikšmę (2007 m. lapkričio 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A17-742/2007). Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje pripažįstama, kad viešasis interesas, taikant Administracinių bylų teisenos įstatymą, paprastai turėtų būti suvokiamas kaip tai, kas objektyviai yra reikšminga, reikalinga, vertinga visuomenei ar jos daliai (2004 m. sausio 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A3-11/2004)
39. Pagal Konstitucinio Teismo jurisprudenciją (2005 m. gegužės 13 d., 2006 m. kovo 14 d. nutarimai) žemė, miškai, parkai, vandens telkiniai yra ypatingi nuosavybės teisės objektai, nes žemės, miškų, parkų, vandens telkinių tinkamas naudojimas ir apsauga yra žmogaus egzistavimo, žmogaus ir visuomenės išlikimo bei raidos sąlyga, tautos gerovės pagrindas. Aiškindamas Konstitucijos 47 straipsnio 1 dalį Konstitucinis Teismas yra nurodęs, kad Konstitucijos 47 straipsnio 1 dalyje nurodyti objektai,  nuosavybės teise gali priklausyti tik valstybei, išskyrus iš pačios Konstitucijos kylančias išimtis (Konstitucinio Teismo 2007 m. rugsėjo 6 d. nutarimas); valstybė (jos institucijos, pareigūnai) negali priimti jokių sprendimų, kuriais remiantis minėti objektai iš valstybės nuosavybės pereitų kitų subjektų nuosavybėn, išskyrus tuos atvejus, kai pati Konstitucija tai leidžia (Konstitucinio Teismo 2005 m. liepos 8 d., 2006 m. kovo 14 d., 2007 m. rugsėjo 6 d. nutarimai).
40. Nagrinėjamu atveju prokuroras, gindamas viešąjį interesą, kreipėsi į teismą prašydamas panaikinti neteisėtus viešojo administravimo subjektų priimtus individualius aktus, kurių pagrindu, jo manymu, buvo  neteisėtai suformuotas Lietuvos valstybei priklausantis valstybinės žemės sklypas ir jį nuspręsta parduoti (perleisti) privačiam subjektui lengvatinėmis sąlygomis (be aukciono), pasirašant pirkimo-pardavimo sutartį. Taigi, prokuroras siekia užtikrinti valstybei nuosavybės teise priklausančio turto (žemės) valdymą, naudojimą ir disponavimą juo, laikantis Konstitucijos normų ir principų, įstatymų. Šios aplinkybės laikytinos pakankamu pagrindu konstatuoti, kad prokuroro pareiškimas paduotas, siekiant apginti viešąjį interesą – teisingą teisės aktų įgyvendinimo užtikrinimą bei žemės reformos vykdymą teisės aktų nustatyta tvarka. Toks pareiškimo reikalavimas, atsižvelgiant į valstybei priklausančio turto disponavimo tvarką ir sąlygas, atitinka viešajam interesui keliamus kriterijus, todėl apeliacinio skundo argumentai šiuo klausimu atmestini, kaip nepagrįsti.
41. Esant tokioms aplinkybėms, netenka teisinės reikšmės ir apeliaciniame skunde keliamos abejonės dėl to, ar už ginčo žemės sklypą, jį parduodant aukcione, būtų galima gauti didesnę kainą. Pagal ABTĮ 3 straipsnio 2 dalį administraciniai teismai nevertina ginčijamo teisės akto ar veiksmų ekonominio tikslingumo požiūriu, o tik nustato, ar konkrečiu atveju nebuvo pažeistas įstatymas ar kitas teisės aktas.
42. Pagrindinis klausimas, dėl kurio nesutaria ginčo šalys šioje administracinėje byloje, yra tas, ar ginčo žemės sklypas, kuris buvo suformuotas ir parduotas tretiesiems suinteresuotiems asmenims, atitinka įsiterpusio žemės sklypo sąvoką taisyklių prasme.
43. Pirmosios instancijos teismo sprendime išsamiai aptartas teisinis valstybinės žemės sklypų pardavimo reguliavimas, išdėstytas Žemės įstatyme bei Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. birželio 2 d. nutarime Nr. 692, leidžia teigti, kad pagal bendrą taisyklę valstybinės žemės sklypai parduodami aukciono būdu, o ne aukciono būdu – tik išimtiniais atvejais, kurie turi būti vertinami ir aiškinami būtent žvelgiant į jų numatymo tikslus.
44. Iš palengvintos valstybinės žemės pardavimo tvarkos numatymo galima teigti, jog žemės pardavimu lengvatine tvarka yra siekiama užtikrinti racionalios žemėnaudos formavimą, efektyvų laisvos valstybinės žemės fondo išnaudojimą bei papildomų pajamų į savivaldybės ir valstybės biudžetą gavimą. Tačiau tam, kad asmuo galėtų lengvatinėmis sąlygomis įsigyti valstybinės žemės, turi egzistuoti šios teisės atsiradimo teisiniai ir faktiniai pagrindai ir šių pagrindų buvimas negali būti vertinamas ir aiškinamas plečiamai. Laisvas valstybinės žemės sklypas turi atitikti teisės aktų numatytas sąlygas, neatitinkantis tokių sąlygų žemės sklypas negali būti formuojamas ir vėliau parduodamas kaip įsiterpęs žemės sklypas. Be to, asmuo, pretenduojantis įsigyti tokį sklypą, turi būti gretimo sklypo savininku. Šio teisinio santykio objekto ir subjekto paminėti požymiai yra tos būtinos prielaidos, be kurių egzistavimo yra negalimas ir pačios asmens subjektinės teisės atsiradimas. Ir tik egzistuojant šioms prielaidoms bei įvykdžius minėtas sąlygas, gali būti teisėtai įgyvendinta asmens subjektinė teisė – įgyti savo nuosavybėn be aukciono valstybinį žemės sklypą.
45. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra išaiškinęs, kad asmens subjektinė teisė įgyti nuosavybėn be aukciono tokį valstybinį žemės sklypą, gali būti įgyvendinta kai, yra įvykdomos atitinkamos kumuliatyvios sąlygos: 1) žemės sklypas laikomas įsiterpusiu tarp privačių žemės sklypų; 2) žemės plotas turi nesiriboti su kitu, atskiru žemės sklypu nesuformuotu laisvos valstybinės žemės plotu; 3) žemės sklypas neviršija 0,04 ha gyvenamosiose teritorijose arba 0,5 ha kitose teritorijose ir 4) šiuose plotuose negalima suformuoti atskirų žemės sklypų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. rugsėjo 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-438-1063/2014, 2015 m. kovo 31 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1480-662/2015, 2017 m. birželio 26 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-648-552/2017).
46. Iš byloje pateiktų duomenų, matyti, kad pareiškėjo siekiamas įgyti žemės sklypas iš  vakarinės pusės ribojasi su pareiškėjui nuosavybės teise priklausančiu žemės sklypu,  o iš pietinės ir rytinės pusės ribojasi su valstybinės žemės plotu, kuris nėra suformuotas kaip atskiras žemės sklypas. Įvertinus tai, daroma išvada, kad jau vien dėl to Žemės sklypas negali būti laikomas įsiterpusiu tarp privačių žemės sklypų. Teisėjų kolegija pažymi, kad Nutarimo Nr. 692 2.15 punktas numato bendros taisyklės išimtį, jog įsiterpusiu laikomas ir toks žemės plotas, kuris ribojasi su atskiru žemės sklypu nesuformuotu laisvos valstybinės žemės plotu, kai tokį plotą sudaro siaura juosta, šlaitai ar griovos. Nutarimo Nr. 692 2.15 punkto pakeistoje redakcijoje (teisės akto redakcija, galiojanti nuo 2016 m. birželio 1 d.) nurodoma, kad žemės sklypą sudaro siaura juosta, jei to žemės sklypo plotis neviršija 10 metrų. Vadovaujantis byloje esančiais dokumentais ( žemės sklypo ribų schema, sklypo planas ir kt.), matyti, jog siauriausia žemės sklypo vieta viršija 10 metrų plotį, taigi pareiškėjo siekiamas prisijungti žemės sklypas nelaikytinas siaura juosta. Iš bylos medžiagos taip pat negalima daryti išvados, kad siekiamą įsigyti žemės sklypą bei prie jo esantį valstybinės žemės plotą sudaro siaura juosta, šlaitai ar grioviai, nes šio sklypo ir aplinkinio ploto reljefas yra labai nežymiai kintantis aukščio požiūriu. Be to, byloje nėra pateikta pakankamai objektyvių duomenų, kad nebūtų įmanoma suformuoti laisvos valstybinės žemės plote, kuris yra į rytus nuo tretiesiems suinteresuotiems asmenims priklausančio žemės sklypo, atskirų žemės sklypų su tinkamais įvažiavimais į juos. Dėl šios priežasčių atsakovai neturėjo teisės Žemės įstatymo 10 straipsnio 5 dalies 4 punkto ir Nutarimo Nr.692 prasme laikyti ginčo sklypą atitinkančiu įsiterpusio žemės sklypo sąvoką.
47. Administracija apeliaciniame skunde taip pat nurodo, kad teismas be pagrindo nevertino 2012 m. žemės sklypų  savininkų susitarimo išpirkti įsiterpusius sklypus. Teisėjų kolegija nesutinka su šiais atsakovo argumentais, kadangi nors teisės aktai ir leidžia sudaryti tokį susitarimą, tačiau jis tik atspindi privačių žemės sklypų savininkų norą įsigyti besiribojančią valstybinę žemę ir negali sąlygoti žemės sklypų formavimo ar sukelti kitų imperatyvių pasekmių viešojo administravimo institucijoms. Kartu, kaip teisingai nurodė pareiškėjas, šis susitarimas nepaneigia aplinkybės, jog šalia privačių žemės sklypų buvo ir tebėra nesuformuotas valstybinės žemės plotas.
48. Teisėjų kolegija pažymi, jog Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 56 straipsnio 6 dalyje nustatyta, kad jokie įrodymai teismui neturi iš anksto nustatytos galios, o teismas įvertina įrodymus pagal vidinį savo įsitikinimą, pagrįstą visapusišku, išsamiu ir objektyviu bylos aplinkybių viseto išnagrinėjimu, vadovaujantis įstatymu, taip pat teisingumo ir protingumo kriterijais. Akcentuotina, kad bet kokios ginčui išspręsti reikšmingos informacijos įrodomąją vertę teismas nustato pagal vidinį įsitikinimą. Teismo įsitikinimas turi būti pagrįstas byloje esančių įrodymų tyrimu ir vertinimu, kad tam tikros aplinkybės, susijusios su ginčo dalyku, egzistuoja arba neegzistuoja. Teismas turi įvertinti įrodymų įrodomąją reikšmę ir iš jų visumos daryti išvadą apie tam tikrų įrodinėjimo dalyku konkrečioje byloje esančių faktų buvimą ar nebuvimą. Be to, teismas kiekvienoje konkrečioje situacijoje turi spręsti dėl byloje esančių įrodymų pakankamumo ir patikimumo, įvertinti, ar nėra prieštaravimų tarp įrodymų, ar šalutiniai duomenys patvirtina pagrindinius, ar pakankami tiesioginiai duomenys, ar nuoseklūs šalutiniai įrodomieji faktai. Teismas, vertindamas įrodymus, turi vadovautis ne tik įrodinėjimo taisyklėmis, bet ir logikos dėsniais, teisingumo, protingumo, sąžiningumo kriterijais (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. vasario 8 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-500-756/2016, 2016 m. birželio 3 d. nutartį administracinėje byloje A-1670-520/2016).
49. Šiuo atveju pirmosios instancijos teismas išnagrinėjo ir įvertino visus byloje surinktus įrodymus bei šių įrodymų visumą, šiuos įrodymus įvertino laikydamasis minėtų ABTĮ nuostatų ir principų. Aplinkybė, kad pirmosios instancijos teismas nevertino bylos aplinkybių taip, kaip tai palankiau atsakovui, nesuteikia pagrindo daryti išvadą, jog pirmosios instancijos teismas neįvertino visų aplinkybių arba šias aplinkybes vertino netinkamai.
50. Remdamasi tuo, kas nurodyta, teisėjų kolegija sprendžia, jog pirmosios instancijos teismas iš esmės tinkamai sprendė pareiškėjo inicijuotą ginčą, taikė ginčui aktualų teisinį reguliavimą ir byloje pateiktus įrodymus bei priėmė teisėtą ir pagrįstą sprendimą, kurį keisti ir (ar) naikinti apeliacinio skundo argumentais nėra pagrindo. Dėl šių priežasčių apeliacinis skundas atmestinas kaip nepagrįstas ir ginčijamas pirmosios instancijos teismo sprendimas paliktinas nepakeistas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. rugsėjo 5 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai              Laimutis Alechnavičius

              Ramūnas Gadliauskas

              Dainius Raižys