Administracinė byla Nr. A-75-502/2015

Teisminio proceso Nr. 3-64-3-02484-2013-0

Procesinio sprendimo kategorija 17.2

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2015 m. sausio 22 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus (kolegijos pirmininkas), Artūro Drigoto (pranešėjas) ir Ramūno Gadliausko, apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Šiaulių miesto savivaldybės apeliacinį skundą dėl Šiaulių apygardos administracinio teismo 2014 m. gegužės 12 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Šiaulių apylinkės teismo prašymą atsakovui Šiaulių miesto savivaldybei, tretiesiems suinteresuotiems asmens Šiaulių miesto savivaldybės administracijai ir uždarajai akcinei bendrovei „Valdsita“ dėl norminio administracinio akto dalies teisėtumo ištyrimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

Pareiškėjas Šiaulių apylinkės teismas 2013 m. lapkričio 27 d. nutartimi kreipėsi į Šiaulių apygardos administracinį teismą, prašydamas ištirti, ar Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2012 m. kovo 29 d. sprendimo Nr. T-71 „Dėl nuomos mokesčio už valstybinę žemę tarifų ir mokėjimo terminų nustatymo“ (toliau – ir Sprendimas) 1.3 punktas bei 2 punktas neprieštarauja Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir Civilinis kodeksas, CK) 1.2 straipsnyje įtvirtintiems lygiateisiškumo, protingumo ir teisingumo principams, CK 1.5 straipsnyje numatytiems sąžiningumo, protingumo ir teisingumo principams, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir Viešojo administravimo įstatymas) 3 straipsnio 1–4 punktuose nurodytiems įstatymo viršenybės, objektyvumo, proporcingumo ir nepiktnaudžiavimo valdžia principams, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir Vietos savivaldos įstatymas, VSĮ) 4 straipsnio 6, 10 ir 12 punktuose numatytiems savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo, veiklos skaidrumo ir žmogaus teisių ir laisvių užtikrinimo ir gerbimo principams.

Pareiškėjas paaiškino (b. l. 3–5), kad civilinėje byloje atsakovas uždaroji akcinė bendrovė (toliau – ir UAB) „Valdsita“ pateikė prašymą kreiptis į Šiaulių apygardos administracinį teismą, kuriame nurodė, jog norminiame teisės akte apibrėžiant subjektus, kuriems taikoma konkreti Sprendimo nuostata, nurodomi kriterijai, šiuos subjektus išskiriantys iš kitų. Skirtingas nuomos mokesčio dydis taikomas skirtingus kriterijus atitinkantiems subjektams. Sprendimo 1.3 punkte ir 2 punkte išdėstytos nuostatos, kuriomis tam tikrai daliai subjektų nustatomas nuo 4 iki 10 kartų didesnis žemės nuomos mokestis, tuo labiau visiškai neatsižvelgiant į priežastis, dėl kurių žemės sklypų nuomos sutartys nebuvo sudarytos. Valdžios laisvę riboja teisė, kuriai privalo paklusti visi teisinių santykių subjektai, neišskiriant nė teisėkūros subjektų. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (toliau – ir Konstitucinis Teismas) 2004 m. gruodžio 13 d. nutarime yra nurodęs, kad visų teisėkūros subjektų diskreciją riboja aukščiausioji teisė – Lietuvos Respublikos Konstitucija (toliau – ir Konstitucija). Visi teisės aktai, visų valstybės ir savivaldybių institucijų bei pareigūnų sprendimai turi atitikti Konstituciją, jai neprieštarauti. Konstitucinis Teismas, aiškindamas konstitucinį savivaldybių veiklos laisvės ir savarankiškumo principą ne kartą yra akcentavęs, jog Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies norma, kad savivaldybės veikia laisvai ir savarankiškai, negali būti atsiejama nuo toje pačioje dalyje įtvirtintos nuostatos, kad savivaldybių veikimo laisvė ir savarankiškumas yra saistomi Konstitucijoje bei įstatymuose apibrėžtos kompetencijos (2000 m. birželio 13 d. nutarimas, 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimas). Konstitucinė nuostata, kad savivaldybės pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai, reiškia ir tai, kad jeigu Konstitucijoje ar įstatymuose tam tikros funkcijos yra priskirtos savivaldybėms, tai savivaldybės ir vykdo šias funkcijas ta apimtimi, kuria šios funkcijos yra joms priskirtos. Tačiau tos funkcijos, kurios priklauso išimtinai savivaldybėms, yra reglamentuojamos įstatymais; nė viena iš šių funkcijų nereiškia, kad savivaldybės atitinkamoje srityje yra absoliučiai savarankiškos (2002 m. gruodžio 14 d. nutarimas, 2005 m. liepos 8 d. nutarimas), savivaldos institucijos yra ribojamos Konstitucijoje įtvirtintų imperatyvų ir iš jų kylančių įstatymuose, taip pat ir Viešojo administravimo įstatyme bei Vietos savivaldos įstatyme, įtvirtintų veiklos principų. Sprendimo 1.3 ir 2 punktuose nustatytas mokesčio tarifas yra neobjektyvus ir diskriminacinis, pažeidžiantis lygiateisiškumo principą, Viešojo administravimo įstatyme apibrėžtus įstatymo viršenybės, objektyvumo ir proporcingumo bei Vietos savivaldos įstatyme numatytus savivaldybės veiklos ir savivaldybių institucijų priimamų sprendimų teisėtumo, veiklos skaidrumo principus. Konstitucinis Teismas 2004 m. gruodžio 13 d. nutarime konstatavo, jog konstitucinis asmenų lygiateisiškumo principas yra konstitucinio teisinės valstybės principo turinio aspektas (elementas). 1996 m. sausio 24 d. nutarime konstatavo, kad Konstitucijos 29 straipsnyje yra įtvirtintas visų asmenų lygybės įstatymui, teismui ir kitoms valstybės institucijoms ar pareigūnams principas, kad jo turi būti laikomasi ir leidžiant įstatymus, ir juos taikant, ir vykdant teisingumą, kad šis principas įpareigoja vienodus faktus teisiškai vertinti vienodai ir draudžia iš esmės tokius pačius faktus savavališkai vertinti skirtingai. Kartu šis principas nepaneigia to, kad įstatyme gali būti nustatytas nevienodas teisinis reguliavimas tam tikrų asmenų kategorijų, esančių skirtingose padėtyse, atžvilgiu (1996 m. sausio 24 d., 2000 m. gegužės 8 d., 2000 m. gruodžio 6 d. nutarimai). Tačiau konstitucinis asmenų lygybės principas būtų pažeidžiamas, jeigu tam tikra grupė asmenų, kuriems yra skirta teisės norma, palyginti su kitais tos pačios normos adresatais, būtų kitaip traktuojama, nors tarp tų grupių nėra tokio pobūdžio ir tokios apimties skirtumų, kad toks nevienodas traktavimas būtų objektyviai pateisinamas (Konstitucinio Teismo 1996 m. lapkričio 11 d., 2000 m. gruodžio 6 d. nutarimai). Šiaulių miesto savivaldybės taryba, nustatydama valstybinės žemės nuomos mokestį ir įgyvendindama Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. lapkričio 10 d. nutarimą Nr. 1387 „Dėl žemės nuomos mokesčio už valstybinės žemės sklypų naudojimą“, privalėjo laikytis konstitucinio asmenų lygybės įstatymui, teismui ir kitoms valstybės institucijoms ar pareigūnams (konstitucinio lygiateisiškumo) bei konstitucinio teisinės valstybės principų, o tuo pačiu ji, kaip viešojo administravimo institucija, turėjo laikytis iš Konstitucijos, kaip vientiso akto, kylančių ir iš konstitucinių lygiateisiškumo ir teisinės valstybės principų išplaukiančių įstatymo viršenybės, objektyvumo, proporcingumo ir nepiktnaudžiavimo valdžia imperatyvų (principų), įtvirtintų Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1–4 punktuose, taip pat savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo, veiklos skaidrumo ir žmogaus teisių ir laisvių užtikrinimo ir gerbimo principų, įtvirtintų Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 5, 8 ir 9 punktuose. Žemės sklypo nuomos sutarties nebuvimas nėra tas konstituciškai ir įstatymiškai pakankamas skirtumas, leidžiantis skirtingai apmokestinti subjektus, kurie yra sudarę nuomos sutartis dėl valstybinės žemės ir subjektus, kurie nėra sudarę nuomos sutarčių dėl valstybinės žemės, nes toks diferencijavimas nėra objektyviai pateisinamas, ypač atsižvelgiant į tą aplinkybę, jog skirtingai apmokestinant nedaroma jokio skirtumo dėl priežasčių, dėl ko žemės nuomos sutartis nebuvo sudaryta.

Atsakovas Šiaulių miesto savivaldybė ir trečiasis suinteresuotas asmuo Šiaulių miesto savivaldybės administracija su pareiškėjo prašymu nesutiko.

Atsiliepimuose (85–87, 108–110) paaiškino, kad  nuo 2003 m. sausio 1 d. valstybinės žemės nuomos mokesčio administravimas iš apskričių Valstybinės mokesčių inspekcijos skyrių perduotas savivaldybėms. Valstybinės žemės nuomos mokestis už išnuomotą žemę skaičiuojamas vadovaujantis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. lapkričio 19 d. nutarimu Nr. 1798 „Dėl nuomos mokesčio už valstybinę žemę“. Valstybinės žemės nuomos mokestis už naudojimąsi žeme, kai nuomos sutartis nesudaryta, skaičiuojamas vadovaujantis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. lapkričio 10 d. nutarimu Nr. 1387 „Dėl žemės nuomos mokesčio už valstybinės žemės sklypų naudojimą“. Šiaulių miesto savivaldybės taryba, vadovaudamasi aukščiau minėtomis nuostatomis, 2012 m. kovo 29 d. sprendimu Nr. T-71 „Dėl nuomos mokesčio už valstybinę žemę tarifų ir mokėjimo terminų nustatymo“ patvirtino nuomos mokesčio už valstybinę žemę, išnuomotą ne aukciono būdu, ir nuomos mokesčio už valstybinės žemės sklypų naudojimą tarifus metams. Sprendimo 1.3 punktu nustatytas 4,0 procentų tarifas žemės vertės, apskaičiuotos pagal einamųjų metų sausio 1 d. taikytus žemės verčių žemėlapius valstybinės žemės naudotojams, kurie nėra sudarę žemės sklypų nuomos sutarčių, o to paties sprendimo 2 punkte nustatyta, kad valstybinės žemės naudotojams, kuriems teritorijų planavimo dokumentais yra suplanuotas, bet per 3 mėnesius (nuo teritorijų planavimo dokumentų patvirtinimo) Nekilnojamojo turto registre neįregistruotas žemės sklypas, nuomos mokestis už valstybinę žemę skaičiuojamas pagal suplanuotą žemės sklypo plotą, taikant šio sprendimo 1.3 punkte nustatytą tarifą. Šiuo sprendimu buvo siekiama paskatinti valstybinės žemės nuomotojus, nesudariusius valstybinės žemės nuomos sutarčių asmenis – jas sudaryti. Naudojamų kitos paskirties valstybinės žemės sklypų pardavimo ir nuomos taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. kovo 9 d. nutarimu Nr. 260, 27 punktas numato, kad naudojamus kitos paskirties valstybinės žemės sklypus gali išsinuomoti Lietuvos Respublikos fiziniai ir juridiniai asmenys, užsieniečiai, užsienio juridiniai asmenys ir kitos užsienio organizacijos. Šių taisyklių 28 punktas numato, kad išnuomojami šie naudojami žemės sklypai – užstatyti asmenims nuosavybės teise priklausančiais ar jų nuomojamais statiniais ar įrenginiais, išskyrus žemės sklypus, kuriuose nutiesti tik inžineriniai tinklai ar (ir) pastatyti tik laikinieji statiniai arba neturintys aiškios funkcinės priklausomybės ar apibrėžto naudojimo arba ūkinės veiklos pobūdžio statiniai, kurie tarnauja pagrindiniam statiniui (jo priklausiniui) ar įrenginiui. Lietuvos Respublikos žemės įstatymo (toliau – ir Žemės įstatymas) 40 straipsnio 2 dalis numato: žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimą organizuoja savivaldybių administracijos arba Nacionalinė žemės tarnyba; 3 dalis nustato, kad teisę inicijuoti žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimą turi valstybinės žemės patikėtiniai, statinių, prie kurių formuojami žemės sklypai, savininkai, pastatų bendrojo naudojimo objektų valdytojai, privačios žemės savininkai arba valstybinės žemės naudotojai, valstybės ar savivaldybių institucijos ir kiti asmenys, pageidaujantys ir turintys teisę įsigyti nuosavybėn ar nuomoti valstybinės žemės sklypus ne aukciono tvarka arba juos valdyti patikėjimo teise. Žemės sklypų formavimas yra vienas iš galimų detaliojo planavimo tikslų. Iki 2010 m. birželio 5 d. Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (toliau – ir Teritorijų planavimo įstatymas) 22 straipsnio 1 dalies 7 punktas numatė, kad detalieji planai rengiami, kai žemės sklypai formuojami prie naudojamų statinių. Iki 2013 m. gruodžio 31 d. galiojusio Teritorijų planavimo įstatymo 22 straipsnio 2 dalis – detalieji planai gali būti rengiami ir kitais atvejais, kai tai nustato įstatymai ar kiti teisės aktai. Žemės sklypo plano, prilyginamo detaliojo teritorijų planavimo dokumentui, rengimo, derinimo ir tvirtinimo miestų teritorijose tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2010 m. liepos 21 d. nutarimu Nr. 1124 , 4.1 punktas – kaip vienas iš atliekamų veiksmų nurodoma, jog suformuojami naudojami valstybinės žemės sklypai esamiems statiniams eksploatuoti. Teritorijų planavimo įstatymas pateikia detaliojo plano sąvoką: detalusis planas – urbanizuotos arba urbanizuojamos teritorijos vietovės lygmens kompleksinio teritorijų planavimo dokumentas, kuriame nustatomas teritorijos naudojimo reglamentas. Detalusis planas – tai teritorijų planavimo dokumentas, kuriame yra nustatytos žemės sklypų ribos, teritorijos tvarkymo ir naudojimo režimas (statybos ir kitos veiklos privalomosios sąlygos). Detalusis planas rengiamas norint: 1. pakeisti pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį; 2. suformuoti žemės sklypą naujų statinių statybai; 3. pakeisti teritorijos (žemės sklypo) naudojimo būdą ir (ar) pobūdį, leistiną pastatų aukštį, leistiną sklypo užstatymo tankumą, leistiną sklypo užstatymo intensyvumą; 4. padalinti, atidalinti ar sujungti žemės sklypus; pakeisti naudojamų žemės sklypų ribas ir plotus; suformuoti žemės sklypus prie naudojamų statinių.

II.

Šiaulių apygardos administracinis teismas 2014 m. gegužės 12 d. sprendimu Sprendimo 1.3 punktą ir 2 punktą pripažino prieštaraujančiais Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 ir 10 punktuose numatytiems savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo ir veiklos skaidrumo principams.

Vertindamas  Sprendimo 1.3 punkto ir 2 punkto teisėtumą, teismas nurodė, kad Vietos savivaldos įstatymas (nuo 2012 m. sausio 1 d. iki 2012 m. spalio 31 d. aktuali redakcija) apibrėžia, kad vietos savivalda – įstatymo nustatyto valstybės teritorijos administracinio vieneto nuolatinių gyventojų bendruomenės, kuri turi Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę, savitvarka ir savaveiksmiškumas pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją (VSĮ 3 str. 2 d.). Savivaldos teisę įgyvendina savivaldybės institucijos. Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalyje apibrėžta, kad savivaldybės institucijos – už savivaldos teisės įgyvendinimą savivaldybės bendruomenės interesais atsakingos institucijos: 1) savivaldybės atstovaujamoji institucija – savivaldybės taryba, turinti vietos valdžios ir viešojo administravimo teises ir pareigas; 2) savivaldybės vykdomoji institucija (vykdomosios institucijos) – savivaldybės administracijos direktorius, savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojas (pavaduotojai) (kai ši (šios) pareigybė (pareigybės) steigiama (steigiamos) ir kai šiai (šioms) pareigybei (pareigybėms) suteikiami vykdomosios institucijos įgaliojimai), turintys viešojo administravimo teises ir pareigas.

Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnyje įtvirtinti pagrindiniai principai, kuriais grindžiama vietos savivalda (VSĮ 4 str. 1–12 p.). Nors ir savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės pagal Konstitucijoje ir įstatymuose apibrėžtą kompetenciją principas (VSĮ 4 str. 2 p.) yra vienas iš pagrindinių vietos savivaldos principų, tačiau pažymėtina, kad šis principas savivaldos institucijų veikloje negali būti suabsoliutintas, juo negali būti pateisinamas vietos savivaldos institucijoms įstatymais priskirtų funkcijų neatlikimas ar įstatymų reikalavimų nesilaikymas. Vietos savivaldos institucijų veikloje turi būti paisoma visų Vietos savivaldos įstatyme įtvirtintų pagrindinių vietos savivaldos principų, tarp jų: teisėtumo principo, nustatančio, kad savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus (VSĮ 4 str. 6 p.); veiklos skaidrumo principo, reikalaujančio užtikrinti, kad savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla turi būti aiški ir suprantama savivaldybės gyventojams, kurie tuo domisi, jiems sudaromos sąlygos gauti paaiškinimus, kas ir kodėl daroma (VSĮ 4 str. 10 p.); žmogaus teisių ir laisvių užtikrinimo ir gerbimo principo, nustatančio, kad savivaldybės institucijų ar valstybės tarnautojų priimami sprendimai turi nepažeisti žmogaus orumo, jo teisių ir laisvių, lygių galimybių (VSĮ 4 str. 12 p.).

Aiškinant Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkto nuostatą lingvistiniu ir teleologiniu metodu darytina išvada, kad įstatymų leidėjas numatytą teisėtumo principą sieja su tuo, kad savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visi jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus.

Vietos savivaldos įstatymas nustato, kad savivaldos teisę įgyvendinanti institucija yra savivaldybės taryba (VSĮ 11 str. 1 d.). Savivaldybės tarybos veiklos tvarka ir formos nustatytos šiame įstatyme ir savivaldybės tarybos veiklos reglamente (VSĮ 11 str. 3 d.).

Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad savivaldybės tarybos komitetai sudaromi savivaldybės tarybai teikiamiems klausimams preliminariai nagrinėti ir išvadoms bei pasiūlymams teikti, kontroliuoti, kaip laikomasi įstatymų ir vykdomi savivaldybės tarybos, mero sprendimai; 2 dalyje numatyta, kad Komitetai sudaromi ne mažiau kaip iš 3 tarybos narių savivaldybės tarybos sprendimu. Šiaulių miesto savivaldybės 2011 m. rugsėjo 29 d. sprendimu Nr. T-253 patvirtinto Šiaulių miesto savivaldybės tarybos veiklos reglamento (toliau – Reglamentas) 34 punkte numatyta, kad tarybos posėdžiuose svarstomi sprendimų projektai turi būti apsvarstyti bent viename (pagrindiniame) komitete. Sprendimų projektus, nagrinėtinus konkrečiame komitete, pasirenka atitinkamo komiteto pirmininkas (jo nesant – komiteto pirmininko pavaduotojas) pagal tam komitetui priskirtus įgaliojimus. Jei lieka tokių sprendimo projektų, kurių nepasirinko nė vienas iš komitetų pirmininkų, tokių klausimų priskyrimo nagrinėti atitinkamam komitetui klausimą išsprendžia Tarybos sekretorius. Komitetų išvados ir pasiūlymai dėl sprendimo projektų pateikiami sekretoriatui, kuris juos perduoda merui.

Prieš Sprendimo priėmimą 2012 m. sausio 4 d. Šiaulių miesto savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymu Nr. A-12 buvo sudaryta darbo grupė „Dėl nuomos mokesčio už valstybinę žemę tarifų ir nekilnojamojo turto mokesčių tarifo nustatymo“ (toliau – ir Darbo grupė), kuriai pirmininkavo Šiaulių miesto savivaldybės administracijos direktorius. Teismui nebuvo pateikta duomenų, iš kurių būtų matyti, kad būtent pagal Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnį bei aukščiau nurodytas Reglamento nuostatas būtų buvęs sudarytas Komitetas.

Iš turimų rašytinių įrodymų matyti, kad Darbo grupės posėdžiai buvo organizuoti 2012 m. sausio 9 d. (2012 m. sausio 17 d. surašytas protokolas Nr. VAK-14), 2012 m. sausio 17 d. (2012 m. vasario 1 d. surašytas protokolas Nr. VAK-27), 2012 m. sausio 25 d. (2012 m. vasario 1 d. surašytas protokolas Nr. VAK-28), 2012 m. vasario 2 d. (2012 m. vasario 6  d. surašytas protokolas Nr. VAK-30), 2012 m. vasario 28 d. (2012 m. kovo 1 d. surašytas protokolas Nr. VAK-56), 2012 m. kovo 5 d. (2012 m. kovo 7 d. surašytas protokolas Nr. VAK-61), 2012 m. kovo 6 d. (2012 m. kovo 27 d. surašytas protokolas Nr. VAK-85).

Darbo grupės 2012 m. vasario 1 d. posėdžio protokole Nr. VAK-27 (b.l.63-64) nurodoma, kad nuspręsta kitą darbo posėdį organizuoti 2012 m. sausio 25 d.; 2012 m. kovo 27 d. protokole nurodoma, kad kitas Darbo grupės posėdis organizuojamas 2012 m. kovo 22 d., taip pat nuspręsta gavus VĮ Registrų centro informaciją apie verčių pasikeitimą atskirose zonose atskirų paskirčių nekilnojamajam turtui kitam posėdžiui pateikti detalesnę informaciją. Sprendimas buvo priimtas 2012 m. kovo 29 d., t. y. po dviejų dienų nuo 2012 m. kovo 27 d. protokolo surašymo, teismui nebuvo pateikti duomenys, patvirtinantys, kad gauta VĮ Registrų centro informacija apie verčių pasikeitimą atskirose zonose atskirų paskirčių nekilnojamajam turtui, taip pat, jog vyko dar vienas posėdis ir kitam posėdžiui būtų buvusi pateikiama detalesnė informacija.

Taip pat atkreiptinas dėmesys, kad 2012 m. vasario 1 d. surašytame protokole Nr. VAK-28 nurodyta organizuoti kitą darbo grupės posėdį 2012 m. vasario 6 d. Teismui pateikiamas 2012 m. vasario 6 d. posėdžio protokolas Nr. VAK-30, bet protokole nurodoma, kad posėdis vyko 2012 m. vasario 2 d. 2012 m. kovo 7 d. surašytame posėdžio, vykusio kovo 5 d., protokole nurodomas įpareigojimas iki 2012 m. kovo 26 d. naudojantis Akimi patikrinti apie 1 400 žemės naudotojų, nesudariusių nuomos sutarčių, ieškant sklypų, kurie yra suformuoti, bet neįregistruoti VĮ Registrų centre, ir juos apmokestinti. Minėtų įpareigojimų įvykdymą patvirtinantys rašytiniai įrodymai nebuvo pateikti teismui.

Įvertinus Darbo grupės protokoluose esančią informaciją, nustačius, kad protokoluose nurodomi vienas kitam prieštaraujantys duomenys, susiję su posėdžių organizavimu, informacijos rengimu Sprendimo priėmimui, padaryta išvada, kad buvo nesilaikoma veiklos skaidrumo principo, numatyto Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 10 punkte.

Reglamento 31 punkte numatyta, kad projektų rengėjai ne vėliau kaip prieš 15 dienų iki Tarybos posėdžio pateikia Sekretoriatui pasirašytą sprendimo projektą su aiškinamuoju raštu (elektronine ir rašytine forma), kuriame būtų nurodyti motyvai, dėl kurių yra teikiamas sprendimo projektas; 32 punktas numato, kad sprendimų projektai turi būti suderinti (gauta teigiama ar neigiama išvada) su atitinkamais Savivaldybės administracijos padaliniais, juristu, kalbos specialistu. Sprendimų projektuose prireikus turi būti nurodytos priemonės ir pavedimai, vykdytojai ir įvykdymo terminai bei lėšų, reikalingų sprendimui įgyvendinti, poreikis.

Atkreiptinas dėmesys, kad prie 2012 m. sausio 4 d. sudarytos Darbo grupės 2012 m. vasario 6 d. posėdžio protokolo Nr. VAK-30 pateiktas 2011 m. vasario projektas. Įvertinus 2011 m. vasario projekte numatytas nuostatas matyti, kad jis negali būti susijęs su ginčijamu Sprendimu ne tik dėl jo parengimo datos, bet ir dėl šiame 2011 m. vasario mėn. projekte ir 2012 m. kovo 29 d. Sprendime esančių skirtingų nuostatų, susijusių su nuomos mokesčio už valstybinę žemę tarifų ir mokėjimo terminų nustatymu. Taip pat, kaip jau buvo aptarta, Sprendimas buvo priimtas 2012 m. kovo 29 d., o 2012 m. kovo 27 d. protokole Nr. VAK-85 nurodoma, kad nuspręsta „rengti savivaldybės tarybos sprendimo projektą, kuriame nustatyti, kad nuomos mokesčio už valstybinę žemę mokėtojams, kurie buvo sudarę sutartis iki 2009 m., taikyti 1,7 proc. koeficientą, tiems mokėtojams, kurie sudarė sutartis po 2009 m. taikyti 0,7 proc. koeficientą, o naudotojams taikyti 4 proc. koeficientą. Sprendimo projektą teikti kovo mėn. savivaldybės tarybai tvirtinti“. Teismui nebuvo pateikta jokių rašytinių įrodymų, susijusių su 2012 m. parengto Sprendimo parengimu, jo pateikimu sekretoriatui. Iš teismo turimos medžiagos matyti, kad nebuvo parengtas aiškinamasis raštas, kuriame būtų numatytos galimos (teigiamos, neigiamos) pasekmės, projekto tikslai ir uždaviniai. Pažymėta, kad aiškinamojo rašto pateikimas savivaldybės tarybos teisės aktų priėmimo procedūroje yra numatytas tam, kad tarybos nariai galėtų išsamiai susipažinti su numatomo priimti įgyvendinant savivaldos funkcijas teisės akto tikslais, įvertinti jo numatomą poveikį.

Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad savivaldybės taryba savo įgaliojimus įgyvendina kolegialiai savivaldybės tarybos posėdžiuose. Reglamento 25 punkte numatyta, kad tarybos posėdžiai protokoluojami pagal Dokumentų rengimo taisykles; 26 punkte – posėdžių protokolus ir Tarybos sprendimus per 3 darbo dienas pasirašo tam posėdžiui pirmininkavęs meras arba jo pavaduotojas ar kitas Tarybos narys. Posėdžių protokolus turi pasirašyti ir Tarybos sekretorius, o jeigu jo nėra, – mero paskirtas už protokolus atsakingas valstybės tarnautojas. 45 punkte –Tarybos posėdžiuose svarstomi tik tie klausimai, dėl kurių šio reglamento nustatyta tvarka yra pateikti sprendimų projektai.

Teismui nebuvo pateikta jokių rašytinių įrodymų, susijusių su Sprendimo priėmimu tarybos posėdyje, taip pat ir atsakovo atstovė teismo posėdžio metu nurodė, kad „tarybos metu kalbėta nebuvo“.

Atsižvelgiant į tai, konstatuota, kad Sprendimo priėmimo metu buvo nesilaikyta Reglamento 25, 26, 31, 32, 45 punktų – šie pažeidimai laikytini esminiais, t. y. Vietos savivaldos įstatymu ir Reglamentu nustatytos pagrindinės procedūros ir taisyklės buvo pažeistos. Teismui nebuvo pateikta rašytinių įrodymų, pagal kuriuos būtų galima nustatyti, ar darbotvarkė buvo patvirtinta ir paskelbta nepažeidžiant nustatytų terminų ir tvarkos; ar skundžiamas sprendimas priimtas Tarybos posėdyje dalyvaujant išrinktų Tarybos narių daugumai.

Vietos savivaldos įstatymu nustatyta, kad savivaldos teisę įgyvendinanti institucija yra savivaldybės taryba (VSĮ 11 str. 1 d.). Taip pat nustatyta, kad savivaldybės taryba savivaldos teisės įgyvendinimo savivaldybės bendruomenės interesų prasme yra savivaldybės atstovaujamoji institucija, turinti vietos valdžios ir viešojo administravimo teises ir pareigas (VSĮ 3 str. 3 d. 1 p.). Šių teisių ir pareigų suteikimas įstatymu reiškia, kad savivaldybės taryba, spręsdama jos kompetencijai priskirtus klausimus ir priimdama administracinius sprendimus, be kita ko, turi vadovautis ir administracinės teisės bendraisiais principais (teisėtumo, teisinės valstybės, asmenų lygybės, viešumo, kt.) bei specialiaisiais principais (kompetencijos nustatymo ir diferencijavimo, nepiktnaudžiavimo valdžia ir kt.). Minėtas teisinis reguliavimas suponuoja išvadą, kad savivaldybės taryba, įgijusi pagal įstatymą viešojo administravimo teises ir pareigas, jos kompetencijai priskirtus klausimus turi spręsti griežtai laikydamasi įstatymų, savo veikloje vadovautis minėtų principų visuma, užtikrinti, kad priimant administracinius aktus būtų laikomasi teisės aktų nustatytų pagrindinių procedūrų ir taisyklių.

Teismas pripažino, kad Sprendimo Nr. T-71 1.3 punktas ir 2 punktas buvo priimti pažeidžiant teisėtumo, bendruomenės ir atskirų gyventojų interesų derinimo bei veiklos skaidrumo principus, t. y. Sprendimas (projektas) priimtas ir svarstytas nesilaikant Reglamente numatytų taisyklių ir procedūrų, neparengtas Sprendimo aiškinamasis raštas, kuriame būtų pateikti aiškūs motyvai, kodėl būtent 1.3 ir 2 punktuose numatytiems subjektams taikomas 4 procentų tarifas, nebuvo protokoluojamas 2012 m. kovo 29 d. Šiaulių miesto savivaldybės tarybos posėdis, dėl to Sprendimo 1.3 punktas ir 2 punktas laikytini prieštaraujančiais aukštesnės galios teisės akto nuostatoms, t. y. Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 ir 10 punktams.

III.

Atsakovas Šiaulių miesto savivaldybė padavė apeliacinį skundą, kuriuo prašo panaikinti Šiaulių apygardos administracinio teismo 2014 m. gegužės 12 d. sprendimą ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Apeliaciniame skunde (b. l. 133–138) atsakovas paaiškina, kad pirmosios instancijos teismas neišsamiai išnagrinėjo bylą, neįsigilino į argumentus, išėjo už skundo ribų, priimdamas sprendimą tais klausimais, kurių nekėlė nei viena suinteresuota šalis.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

Apeliacinis skundas tenkintinas.

Iš byloje esančių dokumentų matyti, kad Šiaulių apylinkės teismas, nagrinėdamas civilinę bylą pagal ieškovo Šiaulių miesto savivaldybės administracijos ieškinį atsakovui UAB „Valdsita“ dėl žemės nuomos mokesčio priteisimo, 2013 m. lapkričio 27 d. nutartimi: 1) tenkino UAB „Valdsita“ 2013 m. lapkričio 19 d. prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą; 2) nutarė kreiptis į Šiaulių apygardos administracinį teismą, prašydamas ištirti, ar Sprendimo 1.3 bei 2 punktai atitinka CK 1.2 straipsnyje įtvirtintus lygiateisiškumo, protingumo ir teisingumo principus, CK 1.5 straipsnyje numatytus sąžiningumo, protingumo ir teisingumo principus, Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1–4 punktuose nurodytus įstatymo viršenybės, objektyvumo, proporcingumo ir nepiktnaudžiavimo valdžia principus, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6, 10 ir 12 punktuose numatytus savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo, veiklos skaidrumo ir žmogaus teisių ir laisvių užtikrinimo ir gerbimo principus; 3) sustabdė civilinę bylą iki administracinis teismas išnagrinės administracinę bylą.

2013 m. lapkričio 27 d. nutartyje civilinėje byloje Nr. 2-7342-569/2013 Šiaulių apylinkės teismas nurodė, kad: „atsakovas byloje kelia klausimą, ar skirtingų žemės nuomos mokesčio tarifų nustatymas žemės mokesčio mokėtojams neprieštarauja CK 1.2 straipsnyje įtvirtintiems lygiateisiškumo, protingumo ir teisingumo principams, CK 1.5 straipsnyje numatytiems sąžiningumo, protingumo ir teisingumo principams, Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1–4 punktuose nurodytiems įstatymo viršenybės, objektyvumo, proporcingumo ir nepiktnaudžiavimo valdžia principams, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6, 10 ir 12 punktuose numatytiems savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo, veiklos skaidrumo ir žmogaus teisių ir laisvių užtikrinimo ir gerbimo principams. Savo teiginius atsakovas motyvuoja tuo, kad Sprendime yra numatyti keli mokesčių tarifai, tarp kurių dydžių skirtumas yra neproporcingai didelis (nuo 4 iki 10 kartų), o Sprendimo 1.3 punkte ir 2 punkte nustatytas mokesčio tarifas yra neobjektyvus ir diskriminacinis, pažeidžiantis lygiateisiškumo principą. Kadangi atsakovo pateiktas prašymas yra motyvuotas, bylos nagrinėjimo metu šalis turi teisę pateikti tokio pobūdžio prašymus, jis tenkintinas, vadovaujantis atsakovo išdėstytais motyvais“.

Šiaulių apygardos administracinis teismas, spręsdamas Šiaulių apylinkės teismo kreipimosi priėmimo klausimą, 2013 m. gruodžio 6 d. nutartimi nustatė terminą prašymo trūkumams pašalinti, t. y. pateikti ginčijamo teisės akto viso teksto ir įstatymų, kuriems prieštarauja Sprendimas, kopijas. Pareiškėjui šiuos nurodymus įvykdžius, Šiaulių apygardos administracinis teismas pripažino, kad pareiškėjo prašymas suformuluotas tinkamai, todėl 2014 m. sausio 3 d. nutartimi priėmė jį nagrinėti, t. y. pradėjo norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą ryšium su individualia byla (ABTĮ 111 str.).

Kaip ne kartą yra konstatavęs Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo individualioje byloje pradėjimo atveju, numatytu Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 111 straipsnio 3 dalyje, lemiama procesinė reikšmė tenka šią individualią bylą nagrinėjančio teismo nutarčiai pradėti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą. Net ir esant ABTĮ 111 straipsnio 1 dalyje nurodytam prašymui pradėti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą, būtent teismas galutinai konstatuoja, kokios norminių aktų nuostatos taikytinos byloje ir kaip jos turi būti aiškinamos, todėl būtent teismas galutinai nusprendžia, ar jo nagrinėjamos konkrečios bylos išsprendimui yra reikalinga pradėti atskirą norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą ir kokia apimtimi toks tyrimas turi būti atliekamas. Nutartyje kreiptis į administracinį teismą, atsižvelgiant į ABTĮ 113 straipsnio 1 dalies 6 dalyje eksplicitiškai įtvirtintą reikalavimą, turi būti pateikiama konkreti teisinė motyvacija, kurią teismas priėmė domėn ir kuri sudaro jam pagrindą abejoti norminio administracinio akto ar jo dalies teisėtumu (2011 m. gruodžio 15 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A442-3065/2011).

Pabrėžtina ir tai, kad teismas nėra saistomas asmens prašymo ištirti norminio administracinio akto teisėtumą ir gali jį atmesti tais atvejais, kai jam nekyla abejonių dėl ginčijamo akto (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. vasario 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A525-529/2013). ABTĮ 111 straipsnio 3 dalyje nurodyta nutartimi pradėti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą individualią bylą nagrinėjantis teismas išreiškia būtent savo, o ne to paties įstatymo 111 straipsnio 1 dalyje nurodyto asmens, pagrįstą abejonę atitinkamo akto (jo dalies) teisėtumu, kuri (abejonė), be kita ko, turi būti motyvuota išsamiais, aiškiais, logiškais ir nuosekliais teisiniais argumentais. Analogiškai vertintina ir dėl ABTĮ 112 straipsnio 1 dalyje nurodytos bendrosios kompetencijos ar specializuoto teismo nutarties kreiptis į administracinį teismą su prašymu patikrinti, ar konkretus norminis administracinis aktas (ar jo dalis), kuris turėtų būti taikomas nagrinėjamoje byloje, atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį aktą. Todėl pripažintina, jog teisėjas (teismas), priimdamas nutartį pradėti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą ar kreiptis į kompetentingą administracinį teismą dėl šio akto teisėtumo patikrinimo, joje (nutartyje) iš esmės išdėsto savo (išankstinę) nuomonę dėl šio akto teistumo, t. y. dėl norminės bylos esmės (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. gegužės 28 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A143-355/2014).

Taigi norminių administracinių aktų teisėtumo tyrimo administraciniuose teismuose specifika lemia, jog bylos dėl šių aktų atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui pagrindas yra teisiškai motyvuota abejonė (teisiniai argumentai, kuriais pareiškėjas grindžia savo abejonę), kad visas aktas ar jo dalis prieštarauja aukštesnės teisinės galios aktams pagal: 1) normų turinį; 2) reguliavimo apimtį; 3) formą; 4) nustatytą priėmimo, pasirašymo, paskelbimo ar įsigaliojimo tvarką (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2014 m. lapkričio 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A442-1586/2014).

Įvertinusi Šiaulių apylinkės teismo kreipimąsi minėtų reikalavimų, įpareigojančių teismą kaip pareiškėją savo poziciją dėl Sprendimo dalies atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui išdėstyti aiškiai, nedviprasmiškai, teisėjų kolegija konstatuoja, kad 2013 m. lapkričio 27 d. nutartis, kurioje apsiribota tik abstrakčia nuoroda į UAB „Valdsita“ 2013 m. lapkričio 19 d. prašymą, nėra tinkamas norminės administracinės bylos procesinis dokumentas, todėl šios nutarties pagrindu pradėtas norminio administracinio akto atitikties įstatymams tyrimas iš esmės nėra įmanomas.

Atsižvelgdamas į aptartus proceso teisės normų pažeidimus, apeliacinės instancijos teismas naikina Šiaulių apygardos administracinio teismo 2014 m. gegužės 12 d. sprendimą ir pritardamas atsakovo argumentams, kad administracinis teismas neturi teisės savo iniciatyva nustatyti ir (ar) keisti norminio teisės akto tyrimo dalyko ir ribų, perduoda bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 4 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Atsakovo Šiaulių miesto savivaldybės apeliacinį skundą tenkinti.

Šiaulių apygardos administracinio teismo 2014 m. gegužės 12 d. sprendimą panaikinti ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.