Administracinė byla Nr. eA-2096-502/2015

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-00763-2014-6

Procesinio sprendimo kategorija 17.2

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2015 m. rugsėjo 3 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimės Baltrūnaitės (kolegijos pirmininkė), Artūro Drigoto (pranešėjas) ir Stasio Gagio, rašytiniame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. vasario 24 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje pareiškimą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai dėl norminio teisės akto teisėtumo ištyrimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

1. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje (toliau – ir Vyriausybės atstovas, pareiškėjas) kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, patikslintu pareiškimu prašydamas ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Savivaldybės taryba) 2014 m. gruodžio 10 d. sprendimu Nr. 1-2185 patvirtinto Vaikų priėmimo į Vilniaus miesto švietimo įstaigų ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo grupes organizavimo tvarkos aprašo (toliau – ir Aprašas) 33 punkto nuostata „ir dirbančių tėvų pažymą, patvirtinančią, kad įstaigos (įmonės) teikiamoje metinėje A klasės išmokų deklaracijoje gyvenamoji vieta nurodyta Vilniaus miesto savivaldybė“ atitinka Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktą, Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1, 3 ir 4 punktus, 6 straipsnio 4 dalį, Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 2, 6 bei 7 punktus. Konstatavus Aprašo 33 punkto neteisėtumą, neteisėtu turėtų būti pripažintas ir Aprašo 2 priedas.
2. Pareiškime pareiškėjas nurodo, kad Aprašo 33 punkte įtvirtintas informacinis įpareigojimas tėvams ar globėjams ir šių asmenų darboviečių vadovams ir finansininkams, nurodant asmens gyvenamąją vietą praėjusiais metais, prieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1, 3 bei 4 punktuose įtvirtintiems principams. Šio įstatymo 6 straipsnio 4 dalis numato, kad privalomus reikalavimus asmenims nustato tik įstatymai ar jų pagrindu priimti teisės aktai. Pagal Vietos savivaldos įstatymo 32 straipsnio 2 dalies 21 ir 22 punktus tvarkyti priskirtus registrus ir nustatyta tvarka teikti duomenis, taip pat tvarkyti gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų ir gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitą, yra priskirta savivaldybės administraciniam struktūriniam teritoriniam padaliniui – seniūnijai. Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 11 straipsnio 1 dalis taip pat reglamentuoja, kad gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų ir neturinčių gyvenamosios vietos asmenų apskaitos tvarkymo funkciją atlieka savivaldybės. Iš nurodytų nuostatų matyti, kad gyvenamosios vietos deklaravimo tvarkymo ir apskaitos funkcija yra priskirta vykdyti savivaldybėms, todėl tik savivaldybės gali teisėtai (vadovaujantis įstatymų nuostatomis) disponuoti turima informacija apie asmenų deklaruotą gyvenamąją vietą. Kita vertus, Apraše nustatytas informacinio pobūdžio įpareigojimas yra skirtas surinkti (gauti) informaciją apie atitinkamo darbdavio mokėtą praėjusiais metais atitinkamo darbuotojo pajamų mokestį atitinkamai savivaldybei, turint siekį nustatyti atitinkamai savivaldybei iš valstybės biudžeto pervedamų mokesčių dalies faktą (duomenis). Pareiškėjo manymu, tokios informacijos surinkimas (gavimas) negali būti susijęs su vaikų priėmimo į Vilniaus miesto švietimo įstaigų ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo grupes (klases) tvarka. Todėl įpareigojimas pateikti darbdavio ir vyr. finansininko pasirašytą Savivaldybės tarybos patvirtintą pažymą, nurodant praėjusiais metais darbuotojo deklaruotą gyvenamąją vietą, neatitinka Aprašo siekiamo tikslo bei šiuo Aprašu reglamentuojamų teisinių santykių. Tokiu būdu yra pažeidžiamas Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 4 punkte numatytas nepiktnaudžiavimo valdžia principas, nes Savivaldybės taryba nustatė įpareigojimą, siekdama kitų, negu Švietimo įstatymo  29 straipsnio 6 dalyje numatytų tikslų. Be to, šis įpareigojimas nėra pagrįstas įstatymais ir neatitinka būtinų bei pagrįstų administravimo tikslų, todėl jį nustatydama Savivaldybės taryba pažeidė Viešojo administravimo įstatyme įtvirtintus įstatymo viršenybės bei proporcingumo principus (3 str. 1 d. 1, 3 p.). Aprašo 33 punkte nustatytas reglamentavimas taip pat neatitinka ir Administracinės naštos mažinimo įstatymo 4 straipsnyje išdėstytų administracinės naštos mažinimo principų, kurie nustato įpareigojimus siekti sumažinti reikalaujamų ataskaitų teikimo dažnumą iki minimalaus lygio, būtino pagrindiniams teisės aktų tikslams pasiekti. Tuo tarpu toks įpareigojimas tik didina laiko sąnaudas bei finansinius kaštus renkant informaciją tiek asmenims, tiek jų darbdaviams bei darbovietės atstovams (vyr. finansininkams), o tai sukelia neproporcingą administracinę bei finansinę naštą, nesietiną nei su Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 8 punkte numatyta savarankiška savivaldybės funkcija (ikimokyklinio ugdymo, vaikų ir suaugusiųjų neformaliojo švietimo organizavimas), nei su 7 straipsnio 1 dalies 7 punktu priskirta valstybine (valstybės perduota savivaldybėms) funkcija (priešmokyklinio ugdymo, bendrojo lavinimo, profesinio mokymo ir profesinio orientavimo organizavimas).
3. Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba prašė pareiškėjo pareiškimą atmesti. 
4. Atsiliepime Savivaldybės taryba paaiškino, kad pareiškėjas savo kreipimesi apsiriboja abstrakčiais teiginiais, konkrečiai nenurodydamas, kokiems teisės aktams prieštarauja ginčijama Aprašo 33 punkto nuostata. Pažymėjo, kad savivaldybėms Vietos savivaldos įstatymu ir Švietimo įstatymu be kitų įpareigojimų yra pavesta užtikrinti ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo įstaigų finansavimą ir išlaikymą (Švietimo įstatymo 67 str. 3, 9 d.). Švietimo finansavimo šaltinius be valstybės biudžeto sudaro ir savivaldybių biudžetų asignavimai bei kitos lėšos (Švietimo įstatymo 65 str.). Savivaldybių biudžetų pajamas taip pat sudaro ir mokestinės pajamos. Pagal Savivaldybių biudžetų pajamų nustatymo metodikos įstatymą (toliau – ir Metodikos įstatymas) vietos mokesčių administratorius į savivaldybės biudžetą perveda šio įstatymo priedėlyje nurodytą gyventojų pajamų mokesčio dalį (procentais) (3 str. 1 d. 2 p.), todėl gyventojų pajamų mokesčio dalis taip pat yra sudėtinė savivaldybių biudžetų lėšų, reikalingų savivaldybėms įstatymų priskirtoms funkcijoms ir savivaldybėms įstatymų perduotoms valstybės funkcijoms atlikti, taip pat įskaitant ir ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo užtikrinimą bei šias viešąsias paslaugas teikiančių įstaigų išlaikymą, dalis. Gyventojų pajamų mokesčio įstatymo (toliau – ir GPM įstatymas) 38 straipsnyje nustatyta, kad mokestis įskaitomas į tos savivaldybės, kurios teritorijoje gyventojas turi nuolatinę gyvenamąją vietą, biudžetą, o ši savivaldybė nustatoma pagal gyventojo mokestį išskaičiuojančiam asmeniui pateiktus duomenis. Centrinio mokesčių administratoriaus nustatyta tvarka gyventojas privalo nurodyti mokestį išskaičiuojančiam asmeniui savivaldybę, kurioje jis turi nuolatinę gyvenamąją vietą paskutinę mokestinio laikotarpio dieną (GPM įstatymo 35 str. 3 d.). Mokesčių administratorius yra išaiškinęs, kad tuo atveju, kai nuolatinis Lietuvos gyventojas Lietuvos Respublikoje turi kelias gyvenamąsias vietas, jo nuolatine gyvenamąja vieta laikoma ta vieta, kurią jis nurodo mokestį išskaičiuojančiam asmeniui metinėje pajamų mokesčio deklaracijoje. Tačiau tokia nuolatinė gyvenamoji vieta nebūtinai turi sutapti su gyvenamąja vieta, kurią asmuo deklaravo ar privalėjo deklaruoti Lietuvos Respublikos teisės aktų nustatyta tvarka.

II.

5. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2015 m. vasario 24 d. sprendimu pareiškėjo Vyriausybės atstovo prašymą atmetė.
6. Teismas nurodė, kad savivaldybėms teisės aktais yra pavesta nustatyti tvarką ir detalizuoti sąlygas, kurių pagrindu vaikai yra priimami į ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo įstaigas. Savivaldybių pareiga organizuoti ikimokyklinio ugdymo įstaigų finansavimą bei išlaikymą įtvirtinta Švietimo įstatymo 67 straipsnio 9 dalies nuostatoje, kad ikimokyklinio ugdymo ir neformaliojo vaikų švietimo mokykloms, neformaliojo švietimo programoms teisės aktų nustatyta tvarka skiriama lėšų iš valstybės ir savivaldybių biudžetų, <...>, taip pat šio įstatymo 67 straipsnio 3 dalies nuostatoje, kurioje taip pat įtvirtinta, kad valstybinėms ir savivaldybių mokykloms (išskyrus mokyklas, nurodytas šio straipsnio 4 d. 1 p.) ūkio lėšas skiria mokyklos savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija (dalyvių susirinkimas) savo nustatyta tvarka. Iš paminėtų nuostatų galima teigti, kad pareiga užtikrinti priėmimo į ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo įstaigas tvarką bei šių įstaigų finansavimą įstatymais nustatyta ne tik valstybei, bet ir savivaldybei, kurios teritorijoje yra ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo įstaiga. Taigi atsakovas turėjo teisinį pagrindą priimti Aprašą, nustatantį priėmimo į ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo grupes organizavimo, prašymų priimti į ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo grupes pateikimo ir tėvų (globėjų) informavimo apie priėmimą tvarką.
7. Pagal Švietimo įstatymo 65 straipsnį, švietimo finansavimo šaltinius sudaro tiek valstybės biudžeto, tiek savivaldybių biudžetų asignavimai. Kaip nustatyta įstatymuose (Metodikos įstatymo 2 str. 1 d. 1 p., Biudžeto sandaros įstatymo 22 str. 1 d. 1 p., Vietos savivaldos įstatymo 50 str. 1 d. 1 p.), savivaldybių biudžetų pajamas, be kita ko, sudaro mokestinės pajamos. Metodikos įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 2 punkte nustatyta, kad Valstybinės mokesčių inspekcijos prie Finansų ministerijos teritorinė valstybinė mokesčių inspekcija – vietos mokesčių administratorius į savivaldybės biudžetą perveda šio Įstatymo priedėlyje nurodytą gyventojų pajamų mokesčio dalį (procentais). Vadinasi, gyventojų pajamų mokesčio dalis yra sudėtinė į savivaldybių biudžetus gaunamų lėšų dalis. Gyventojų pajamų mokesčio įstatymo 38 straipsnyje nustatyta, kad mokestis įskaitomas į tos savivaldybės, kurios teritorijoje asmuo turi nuolatinę gyvenamąją vietą, biudžetą. Savivaldybė nustatoma pagal gyventojo mokestį išskaičiuojančiam asmeniui pateiktus duomenis. Įpareigojimas pateikti tokius duomenis įtvirtintas šio įstatymo 35 straipsnio 3 dalyje. Kaip nurodė atsakovas, nuostata – pateikti dirbančių tėvų pažymą, patvirtinančią, kad įstaigos (įmonės) teikiamoje metinėje A klasės išmokų deklaracijoje gyvenamoji vieta nurodyta Vilniaus miesto savivaldybė, galiojančiame Apraše įtvirtinta siekiant skatinti gyventojų pajamų mokesčio surenkamumą ir surenkamumo efektyvumą, nes tokiu būdu būtų sudaryta galimybė didinti savivaldybės biudžetą ir užtikrinti kokybišką savivaldybei teisės aktais priskirtų funkcijų įgyvendinimą, taip pat ir ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo paslaugų teikimą, kartu šias paslaugas tinkamai finansuojant. Tuo tarpu pareiškėjas ginčo nuostatą susiejo su savivaldybės tikslu nustatyti (sužinoti) duomenis apie iš valstybės biudžeto pervedamų mokesčių dalies faktą. Gyventojų pajamų mokestis – tai mokestis, kurį sumoka kiekvienas dirbantis asmuo, priklausomai nuo jo pajamų dydžio (darbo užmokesčio, honoraro, individualios veiklos pajamų, turto nuomos ar pan.). Pagal šiuo metu galiojantį įstatymą, išskaičiuotas GPM paskirstomas tarp savivaldybių, remiantis keletu kriterijų, iš kurių vienas svarbiausių – nuolatinė gyventojo gyvenamoji vieta. Nuolatinė gyvenamoji vieta yra nurodoma mokestį išskaičiuojančio asmens pateiktoje mokesčių deklaracijoje vieną kartą per metus. Taip pat kiekvienas asmuo ją nurodo deklaruodamas pajamas savo asmeninėje metinėje deklaracijoje. Taigi priešingai, nei nurodė pareiškėjas, atsakovo tikslas Apraše įtvirtinant ginčo nuostatą yra skatinti Vilniaus mieste dirbančius ir gyvenančius asmenis savo nuolatinę gyvenamąją vietą deklaruoti Gyventojų pajamų mokesčio įstatymo prasme, t. y. gyventojų pajamų mokesčio deklaracijoje nuolatinę gyvenamąją vietą deklaruoti nurodant Vilniaus savivaldybę, t. y. tą, būtent kurioje asmuo dirba ir gyvena, tačiau ne tą savivaldybę, kurią asmuo deklaravo Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatyme nustatyta tvarka (iš esmės galima tokia situacija, kai asmuo, dirbdamas ir gyvendamas Vilniuje, tuo pačiu naudodamasis Vilniaus miesto savivaldybės teikiamomis paslaugomis, gyventojų pajamų mokesčio deklaracijoje nurodo kitą savivaldybę, kurioje yra deklaravęs savo nuolatinę gyvenamąją vietą). Teismas nesutiko su pareiškėjo prašymo argumentais, kad ginčo nuostatos priėmimas neatitinka Aprašu siekiamo tikslo – plėtoti ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo paslaugų prieinamumą, optimizuoti priėmimo į ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo grupes organizavimo tvarką bei šiuo Aprašu reglamentuojamų teisinių santykių.
8. Teismas padarė išvadą, kad įgaliojimai savivaldybei priimti sprendimus, užtikrinančius viešųjų ir savarankiškųjų paslaugų teikimą, suteikti teisės aktais, todėl tai, kad Savivaldybės taryba į Aprašą įtraukė ginčijamą nuostatą, kai savivaldybė, kaip viešojo administravimo subjektas, turi įstatymais nustatytą pareigą užtikrinti jai priskirtų funkcijų, numatytų Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 8 dalies, 7 straipsnio 7 dalies, Švietimo įstatymo 65 straipsnio, 67 straipsnio 9 dalies vykdymą, nesudaro pagrindo konstatuoti, kad atsakovas neturėjo sprendimų priėmimo laisvės, įgyvendindamas jam įstatymu priskirtas funkcijas, ar nustatydamas įpareigojimą, siekė kitų, negu Švietimo įstatymo 29 straipsnio 6 dalyje ir Apraše numatytų tikslų, o į Aprašą įtraukta ginčo nuostata prieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1, 3 bei 4 punktams. Aptartais argumentais taip pat nenustatytas ir Aprašo 33 punkto dalies neatitikimas VSĮ 4 straipsnio 6 punktui. Vien ta aplinkybė, kad gyvenamosios vietos deklaravimo tvarkymo ir apskaitos funkcija yra priskirta vykdyti savivaldybėms (Vietos savivaldos įstatymo 32 str. 2 d. 21 ir 22 p., 3 d. 5 p.), todėl savivaldybė pati disponuoja turima informacija apie asmenų deklaruojamą vietą, ir todėl pažymos pildymas yra nereikalingas, taip pat nesudaro pagrindo Aprašo 33 punkto dalį pripažinti prieštaraujančia aukščiau aptartoms teisės nuostatoms. Pagal esamą teisinį reglamentavimą, mechanizmo, kontroliuojančio privalomą gyvenamosios vietos deklaravimą pagal savivaldybę, kurioje asmuo gyvena ir dirba, nėra (galiojantis teisinis reglamentavimas nedraudžia nuolatinę gyvenamąją vietą deklaruoti kitoje savivaldybėje, nebūtinai toje, kurioje asmuo dirba ir gyvena; įstatymu iš esmės nustatyta pareiga deklaruoti gyvenamąją vietą). Todėl savivaldybės gali administruoti (valdyti) tik tų asmenų duomenimis, kurie savo nuolatinę gyvenamąją vietą vadovaujantis Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo nuostatomis bus deklaravę toje savivaldybėje. Tuo tarpu asmens, kuris minėto įstatymo nuostatomis nuolatinės gyvenamosios vietos toje savivaldybėje nebus deklaravęs (pvz., asmuo nuolatinę gyvenamąją vietą bus deklaravęs kitoje savivaldybėje, nei gyvena ir dirba), duomenų apie tokio asmens nuolatinę gyvenamąją vietą savivaldybė neturės. Pažymėta, jog minėtais argumentais nepaneigiama savivaldybės teisė vykdyti gyvenamosios vietos deklaravimo tvarkymo ir apskaitos funkcijas, tačiau savivaldybė šias funkcijas vykdo tik turimų duomenų apimtyje. Jau minėta, kad atsakovas, įtvirtindamas ginčo nuostatą, siekia didesnio mokestinių lėšų (GPM mokesčio dalies) patekimo į savivaldybės biudžetą, o kriterijus, lemiantis GPM dalies patekimą į atitinkamą savivaldybę, yra nuolatinė gyventojo gyvenamoji vieta, deklaruota atitinkamoje savivaldybėje. Iš byloje nustatytų aplinkybių ir proceso šalių argumentų, išdėstytų teismo posėdžio metu, nėra pagrindo išvadai, kad Aprašo nuostata, ta apimtimi, kurioje nustatyta, kad „ir dirbančių tėvų pažymą, patvirtinančią, kad įstaigos (įmonės) teikiamoje metinėje A klasės išmokų deklaracijoje gyvenamoji vieta nurodyta Vilniaus miesto savivaldybė“, prieštarauja pareiškėjo nurodytoms teisės aktų nuostatoms. Kaip nustatyta Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 1 punkte, viena iš savarankiškųjų savivaldybės funkcijų – savivaldybės biudžeto sudarymas bei jo tvirtinimas. Savivaldybė jai pavestas funkcijas, nustatytas Vietos savivaldos įstatymo 5–7 straipsniuose, vykdo naudodamasi biudžeto lėšomis, kurių didelė dalis surenkama iš gyventojų pajamų mokesčio. Todėl atsakovo tikslas skatinti Vilniuje dirbančius ir gyvenančius asmenis nuolatinę gyvenamąją vietą deklaruoti Vilniaus miesto savivaldybėje, tokiu būdu siekiant surinkti daugiau mokestinių pajamų į savivaldybės biudžetą, kas atitinkamai leistų daugiau lėšų skirti užtikrinant ikimokyklinio ugdymo įstaigų organizavimą (Aprašo tikslas bei viena iš pagrindinių savivaldybės funkcijų), vertintinas kaip pateisinantis savivaldybei įgyvendinant Vietos savivaldos įstatyme ir Švietimo įstatyme jai nustatytas funkcijas. Teismas pažymėjo, kad pripažinus, jog Savivaldybės taryba, priimdama Aprašą, nepažeidė Vietos savivaldos įstatyme ir Viešojo administravimo įstatyme įtvirtintų principų, nėra prasminga tirti Aprašo 33 punkto dalies atitikimo Teisėkūros pagrindų įstatyme nustatytiems proporcingumo, aiškumo ir sistemiškumo principams (3 str. 2 dalies 2, 6 ir 7 punktai).

III.

9. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas padavė apeliacinį skundą, kuriuo prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. vasario 24 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – jo prašymą tenkinti. Apeliaciniame skunde pareiškėjas:

(1) paaiškina, kad pirmosios instancijos teismas, analizuodamas Aprašo 33 punkto nuostatos „ir dirbančių tėvų pažymą, patvirtinančią kad įstaigos (įmonės) teikiamojo metinėje A klasės išmokų deklaracijoje gyvenamoji vieta nurodyta Vilniaus miesto savivaldybė“ paskirtį per GPM surinkimą, vertino tik atsakovo pateiktus teiginius, tačiau visiškai nenagrinėjo pareiškėjo argumentų dėl papildomos ir neproporcingos administracinės naštos įtvirtinimo teisės akte, todėl priėmė nemotyvuotą, o kartu ir neteisėtą sprendimą;

(2) akcentuoja, kad Aprašas nėra skirtas savivaldybės biudžeto pajamų sureguliavimo, GPM surenkamumo ar jo efektyvumo klausimams reglamentuoti, o nustato būdų ir priemonių visumą, numatančią vaikų patekimo į Vilniaus miesto švietimo įstaigų ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo grupes sąlygas. Gyvenamosios vietos deklaravimo tvarkymo ir apskaitos funkcijų įgyvendinimo reglamentavimas yra nesusijęs su Aprašo objektu – vaikų priėmimo į Vilniaus miesto švietimo įstaigų ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo grupes organizavimo tvarka, todėl tai neturi būti Aprašo dalykas;

(3) nurodo, jog pirmosios instancijos teismas nepasisakė dėl pareiškėjo pateiktų argumentų administracinės naštos didinimo prasme. Įpareigojimas teikti pažymą iš darbdavio didina laiko sąnaudas bei finansinius kaštus tiek vaikų tėvams, tiek jų darbdaviams renkant duomenis (informaciją) apie deklaruojamą gyvenamąją vietą iš darbdavių (įstaigų, įmonių) teikiamų metinių A klasės išmokų deklaracijų. Be to, įpareigojimas teikti minimus duomenis darbdaviams nėra išplaukiantis iš įstatyminių reikalavimų, todėl darbdavys net nėra įpareigotas rinkti tokią informaciją ir teikti ją darbuotojui. Tai sukelia papildomą administracinę bei finansinę naštą vaikų tėvams ar globėjams bei šiuose santykiuose nedalyvaujantiems subjektams (darbdaviams ir vyr. finansininkams), todėl tokia priemonė yra neproporcinga Aprašo siekiamam tikslui bei jame reglamentuojamų teisinių santykių įgyvendinimui;

(4) atkreipia dėmesį į tai, kad teismas netyrė ginčijamos nuostatos atitikties Teisėkūros pagrindų įstatyme nustatytiems proporcingumo, aiškumo ir sistemiškumo principams, todėl be jokių pagrindimų ir neatsakant į pareiškėjo pagrindinius argumentus atmetė teiginius visiškai nemotyvuotai bei nepagrįstai. Iš formuojamos administracinių teismų praktikos norminio pobūdžio bylose matyti, kad teismai, nustatę ginčijamos nuostatos prieštaravimą kai kuriais atvejais ir netiria nuostatos atitikties kitų įstatymų reikalavimams, nes tampa savaime suprantama, jog pripažinus ginčijamos nuostatos prieštaravimą vienam aktui tokia nuostata yra naikinama, tačiau atvirkštinis atvejis, kai nėra nustatomas prieštaravimas atitinkamam teisės aktui, nesuponuoja teismui teisės netirti ginčijamos nuostatos kitų pareiškėjo nurodytų teisės aktų nuostatų atžvilgiu.

10. Atsakovas Savivaldybės taryba atsiliepime prašo pareiškėjo apeliacinį skundą atmesti ir Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendimą palikti nepakeistą. Pažymi, kad teismas tinkamai įsigilino į ginčo esmę ir padarė teisingą išvadą, kad savivaldybės veiksmai ieškant būdų papildyti biudžeto pajamas yra pateisinami. Atsakovo siekis surinkti didesnę GPM dalį sudaro pagrindą ugdymo paslaugų plėtojimui.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

11. Pareiškėjas (Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje) 2015 m. sausio 19 d. patikslintu pareiškimu kreipėsi į administracinį teismą iš esmės prašydamas ištirti, ar Vaikų priėmimo į Vilniaus miesto švietimo įstaigų ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo grupes organizavimo tvarkos aprašo, patvirtinto Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2014 m. gruodžio 10 d. sprendimu Nr. 1-2185 (toliau – ir Aprašas), 33 punktas, tiek, kiek jame įtvirtintas reikalavimas pateikti „pažymą, patvirtinančią, kad įstaigos (įmonės) teikiamoje metinėje A klasės išmokų deklaracijoje gyvenamoji vieta nurodyta Vilniaus miesto savivaldybė“, neprieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui, Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1, 3 bei 4 punktams, 6 straipsnio 4 daliai, Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 2, 6 bei 7 punktams.
12. Vertindama šį prašymą, teisėjų kolegija pirmiausia pastebi, kad įstatymų nuostatos, kurių atitikčiai pareiškėjas prašo ištirti Aprašo 33 punkto dalį, įtvirtina bendruosius teisėtumo (Vietos savivaldos įstatymo 4 str. 6 d. (2008 m. rugsėjo 15 d. įstatymo Nr. X-1722 redakcija), įstatymų viršenybės, proporcingumo, nepiktnaudžiavimo valdžia (Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1, 3 ir 4 p. (2009 m. birželio 11 d. įstatymo Nr. XI-283 redakcija; Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 str. 2 d. 2 p. (2012 m. rugsėjo 18 d. įstatymo Nr. XI-2220 redakcija), teisinio reguliavimo aiškumo ir sistemiškumo principus (Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 str. 2 d. 6 ir 7 p. (2012 m. rugsėjo 18 d. įstatymo Nr. XI-2220 redakcija) bei bendrą taisyklę, jog privalomus reikalavimus asmenims nustato tik įstatymai ar jų pagrindu priimti teisės aktai (Viešojo administravimo įstatymo 6 str. 4 d. (2009 m. birželio 11 d. įstatymo Nr. XI-283 redakcija).
13. Pareiškėjas, teikdamas tokį su individualia byla nesusijusį (abstraktų) prašymą ištirti ginčo norminio akto nuostatos teisėtumą, kartu turi aiškiai nurodyti konkrečias aplinkybes, kurios, jo nuomone, sudaro prielaidas teisiškai pagrįstai abejonei dėl Aprašo 33 punkto dalies atitikties minėtiems bendriesiems vietos savivaldos, viešojo administravimo ir teisėkūros principams bei Viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 4 daliai (2009 m. birželio 11 d. įstatymo Nr. XI-283 redakcija). Būtent pagal tokias abstraktų prašymą (pareiškimą) pateikusio pareiškėjo nurodytas konkrečias aplinkybes (argumentus) paprastai yra identifikuojamos norminio akto (jo dalies) teisėtumo tyrimo ribos, ypač tais atvejais, kai prašoma įvertinti norminio akto nuostatų atitiktį bendriesiems teisės (teisinio reguliavimo, viešo administravimo, teisėkūros) principams ir (ar) bendrosioms įstatymuose ir juos lydinčiuose teisės aktuose nurodytoms taisyklėms. Aptariamos aplinkybės (argumentai) turi būti konkrečios, aiškios, rodančios ryšį tarp norminio administracinio akto (jo dalies) ir minėtų bendrų principų bei reikalavimų, kurių atitikčiai prašoma ištinti šį aktą (jo dalį). Jos (aplinkybės, argumentai) turi būti susijusios su prašomo atlikti tyrimo objektu, leisti proceso šalims ir teismui nustatyti bei apibrėžti administracinės bylos dalyką ir nagrinėjimo ribas.
14. Iš tiesų norminių administracinių aktų teisėtumo tyrimo administraciniuose teismuose specifika, be kita ko, reiškia, kad bylos dėl šių aktų atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui pagrindas yra teisiškai motyvuota abejonė (teisiniai argumentai, kuriais pareiškėjas grindžia savo abejonę), kad visas aktas ar jo dalis prieštarauja aukštesnės teisinės galios aktams pagal: 1) normų turinį; 2) reguliavimo apimtį; 3) formą; 4) nustatytą priėmimo, pasirašymo, paskelbimo ar įsigaliojimo tvarką. Kaip yra pažymėjusi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2014 m. lapkričio 10 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A442-1586/2014, reikalaujama, kad pareiškėjo pozicija dėl norminio administracinio akto (jo dalies) atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi būti nurodyta aiškiai, nedviprasmiškai, pareiškime turi būti išdėstyti argumentai ir motyvai, pagrindžiantys abejonę, kad teisės aktas (jo dalis) prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui. Pareiškėjas negali apsiriboti vien bendro pobūdžio teiginiais, taip pat vien tik tvirtinimu, kad norminis administracinis aktas, jo manymu, prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, bet privalo aiškiai nurodyti, kurie ginčijamo norminio administracinio akto punktai (jų pastraipos ar punktų papunkčiai), kokia apimtimi prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, ir savo poziciją dėl kiekvienos ginčijamo norminio administracinio akto (jo dalies) nuostatos atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi pagrįsti aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais. Pareiškėjas, formuluodamas teisinius argumentus, keliančius abejonių norminio administracinio akto teisėtumu, turi išnagrinėti tiek atitinkamo norminio administracinio akto (jo dalies) turinį, tiek aukštesnės galios teisės akto (įstatymo ar Vyriausybės norminio akto) turinį ir pateikti savo konkrečią nuomonę dėl prieštaravimų tarp šių aktų. Aptariamame prašyme (pareiškime) neturėtų būti ir nutylėtų motyvų, neįvertintų reikšmingų teisinio reguliavimo aspektų.
15. Išdėstytų proceso taisyklių kontekste vertindama pareiškėjo 2014 m. vasario 5 d. pareiškime pateiktus argumentus, kiek jie susiję su 2015 m. sausio 19 d. patikslintu pareiškimu prašomu atlikti tyrimu, teisėjų kolegija pirmiausia pastebi, kad, remiantis pareikėjo argumentais, Aprašo 33 punkto dalis iš esmės kvestionuojama tik dviem aspektais: (1) teiginiais, jog informacija apie gyventojo deklaruotą gyvenamąją vietą gali rinkti ir disponuoti tik savivaldybės institucijos, o ne šiame Apraše nurodytos ugdymo įstaigos; (2) abejone dėl reikalavimo pateikti Aprašo 33 punkte nurodytą pažymą teisėtumo ir pagrįstumo, iš esmės teigiant, jog šios pažymos pateikimas nėra reikalingas (ta pačia informacija (asmens deklaruotos ar apskaitytos gyvenamosios vietos duomenimis) disponuoja pačios savivaldybės), šis reikalavimas yra perteklinis ir sukuriantis papildomą (administracinę) naštą vaikų tėvams (globėjams) bei jų darbdaviams.
16. Vertinant, ar šie argumentai nagrinėjamu atveju leidžia aiškiai ir konkrečiai apibrėžti ginčo norminio administracinio akto nuostatos dalies atitikties įstatymams tyrimo ribas, atkreiptinas dėmesys, kad prašomo ištirti Aprašo 33 punkto dalis nustato, jog „tėvai (globėjai), gavę pranešimą apie skirtą vietą [švietimo įstaigoje, vykdančioje ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programas], privalo kreiptis į nurodytą įstaigą iki einamųjų metų rugpjūčio 1 d., patvirtinti vaiko atvykimą raštu ir pateikti <...> dirbančių tėvų pažymą, patvirtinančią, kad įstaigos (įmonės) teikiamoje metinėje A klasės išmokų deklaracijoje gyvenamoji vieta nurodyta Vilniaus miesto savivaldybė“. Šio reikalavimo neįvykdymo pasekmes atsakovas nurodė (apibrėžė) Aprašo 35 punkte, be kita ko, įtvirtinančiame, kad „iki rugpjūčio 1 d. nepatvirtinus vaiko atvykimo ar nepranešus apie neatvykimą pateisinančias priežastis ir nepateikus reikiamų dokumentų, sutartis nesudaroma ir vaikas netenka vietos įstaigoje, o prašymai į įstaigą nėra atnaujinami, ir esant poreikiui, būtina registruotis iš naujo <...>“.
17. Iš Aprašo 33 punkto loginės ir lingvistinės konstrukcijos, taip pat šią nuostatą vertinant sistemiškai matyti, jog atsakovas, kaip vieną iš privalomų sąlygų sudaryti sutartį su ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo įstaiga ir vaiką priimti į atitinkamas ugdymo grupes, numato reikalavimą, kad įstaigos (įmonės) teikiamoje metinėje A klasės išmokų deklaracijoje dirbančių vaiko tėvų gyvenamoji vieta yra nurodyta Vilniaus miesto savivaldybė. Darbdavio išduota pažyma, skirtingai nei interpretuoja pareiškėjas, tėra tik šios sąlygos tenkinimą patvirtinantis dokumentas. Pareiškėjas nekvestionuoja minėtos sąlygos, kad dirbantys vaikų tėvai pajamų apmokestinimo tikslais gyvenamąją vietą nurodytų Vilniaus miesto savivaldybėje (net ir darant prielaidą, jog pareiškėjas šios sąlygos teisėtumą ir pagrįstumą galimai kvestionuoja teigdamas, kad ji (sąlyga) neatitinka jo nurodytų Švietimo įstatymo nuostatų ir pačio Aprašo tikslų, šie teiginiai yra abstraktūs, deklaratyvūs ir nėra aiškiai teisiškai argumentuoti (motyvuoti), todėl, paisant prieš tai nurodytų proceso taisyklių, jie (teiginiai) pripažintini nepakankamai aiškiai ir konkrečiai apibrėžti, kad galėtų būti vertinami, kaip turintys įtakos identifikuojant šios norminės administracinės bylos dalyką bei nagrinėjimo ribas). Tačiau pareiškėjas iš esmės abejoja reikalavimo pateikti aptariamą sąlygą patvirtinančią (darbdavio išduotą) pažymą teisėtumu ir pagrįstumu bei Aprašo 33 punkte nurodytų įstaigų teise (galimybe) disponuoti šia informacija. Kaip matyti iš pareiškėjo pirmosios instancijos teismui teiktų procesinių dokumentų, šios abejonės iš esmės yra grindžiamos klaidingu vertinimu dėl pagal Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo nustatyta tvarka deklaruotos gyvenamosios vietos ir Aprašo 33 punkte minimoje pažymoje pateiktos informacijos apie apmokestinimo tikslais nurodytą  gyvenamąją vietą tapatumo bei tarpusavio pakeičiamumo.
18. Iš tiesų, kaip iš esmės teisingai konstatavo pirmosios instancijos teismas, Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatyme ir jį lydinčiuose teisės aktuose nustatyta tvarka deklaruota gyvenamoji vieta ir darbdaviui pajamų apmokestinimo tikslais nurodyta gyvenamoji vieta yra visiškai skirtingos teisinės kategorijos, skiriasi informacijos paskirtis, gali skirtis ir jos turinys. Tuo tarpu, neigdamas Aprašo 33 punkte nurodytų įstaigų galimybę rinkti ir disponuoti informacija apie A klasės pajamų apmokestinimo tikslais nurodytą gyvenamąją vietą, pareiškėjas teikia argumentus dėl informacijos apie pagal Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymą deklaruotą gyvenamąją vietą tvarkymo. Be to, iš esmės nekvestionuodamas ir neteikdamas argumentų dėl sąlygos, kad darbdavio teikiamoje metinėje A klasės išmokų deklaracijoje dirbančių vaiko tėvų gyvenamoji vieta turi būti nurodyta Vilniaus miesto savivaldybė, teisėtumo, pareiškime apsiribojama tik teiginiais dėl pačios pareigos pateikti šios sąlygos tenkinimą patvirtinančią pažymą, šios pareigos nustatymo teisėtumą ir pagrįstumą neigiant iš esmės argumentais, jog savivaldybės institucijos jau disponuoja minėta informacija. Tačiau, kaip minėta, nepriklausomai nuo to, jog turinys gali sutapti, Aprašo 33 punkte nurodytoje pažymoje pateikta informacija nėra tapati informacijai apie asmens pagal Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymą deklaruotą gyvenamąją vietą; pareiškėjas nenurodo jokių aplinkybių, nepateikia jokio vertinimo, kad aptariamoje pažymoje nurodytą informaciją minėtos įstaigos galėtų gauti kitais būdais; nenurodo jokių kitų konkrečių argumentų dėl reikalavimo pateikti pažymą apie aptariamos sąlygos tenkinimą neatitikimą minėtoms Vietos savivaldos įstatymo, Viešojo administravimo įstatymo ir Teisėkūros pagrindų įstatymo nuostatoms.
19. Šios aplinkybės leidžia vertinti, jog motyvuodamas savo abejonę dėl ginčo norminio administracinio akto nuostatos dalies teisėtumo, pareiškėjas iš esmės neįvertino reikšmingų teisinio reguliavimo aspektų. Pareiškime pateiktų argumentų abstraktumas, neaiškumas, jų (argumentų) neatitikimas Aprašo 33 punktu reguliuojamų teisinių santykių turiniui, nagrinėjamu atveju neleidžia identifikuoti šioje norminėje administracinėje byloje atliktino tyrimo dalyko ir nagrinėjimo ribų. Tai nagrinėjamu atveju leidžia pripažinti, kad pareiškėjo abstrakčiame pareiškime (prašyme) nurodyta abejonė dėl ginčo norminio administracinio akto nuostatos dalies atitikties minėtoms įstatymų nuostatoms negali būti pripažinta tinkamai motyvuota, kaip to reikalauja šiame baigiamajame teismo akte paminėtos proceso taisykles.
20. Minėta, jog administracinių teismų praktikoje nuosekliai laikomasi pozicijos, jog tokie abstraktaus, t .y. su individualia byla nesusijusio, prašymo (pareiškimo) ištirti norminio administracinio akto (jo dalies) atitiktį įstatymui ar Vyriausybės nutarimui argumentavimo (teisinių motyvų) trūkumai sudaro savarankišką ir pakankamą pagrindą pirmosios instancijos teismui atsisakyti priimti tokį pareiškėjo prašymą (pareiškimą) (Administracinių bylų teisenos įstatymo 37 str. 2 d. 1 p., 114 str. 1 d.), o tokį prašymą (pareiškimą) priėmus – norminę administracinę bylą nutraukti (Administracinių bylų teisenos įstatymo 101 str. 1 p., 114 str. 1 d.) (pvz., žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. lapkričio 10 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A442-1586/2014; 2015 m. rugpjūčio 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-18-556/2015; 2014 m. sausio 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I143-9/2014 ir kt.). Todėl, remdamasi tuo, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas, priėmęs ir išnagrinėjęs pareiškėjo pareiškimą (prašymą), netinkamai taikė aktualias proceso įstatymų nuostatas, todėl šio teismo sprendimas naikintinas ir administracinė byla nutrauktina.

Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 101 straipsnio 1 punktu, 114 straipsnio 1 dalimi, 140 straipsnio 1 dalies 5 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a :

Pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje apeliacinį skundą tenkinti iš dalies.

Panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. vasario 24 d. sprendimą ir administracinę bylą nutraukti.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai                                                        Laimė Baltrūnaitė

Artūras Drigotas

Stasys Gagys