Administracinė byla Nr. I-2835-437/2014
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-00169-2013-5
Procesinio sprendimo kategorija 17.2; 74.
(S)
VILNIAUS APYGARDOS ADMINISTRACINIS TEISMAS
S P R E N D I M A S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2014 m. balandžio 15 d.
Vilnius
Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Raimondo Blauzdžiaus (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Rasos Ragulskytės-Markovienės ir Halinos Zaikauskaitės, dalyvaujant pareiškėjui Vyriausybės atstovui Vilniaus apskrityje Audriui Skaisčiui, pareiškėjo atstovei Miglei Valatkevičiūtei, atsakovės atstovui Rimui Jurgilaičiui, viešame teismo posėdyje išnagrinėjusi administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje pareiškimą atsakovei Ukmergės rajono savivaldybės tarybai dėl norminio teisės akto ištyrimo,
n u s t a t ė :
Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje kreipėsi į teismą su pareiškimu (b. l. 1–2), kurį patikslino (b. l. 50–54), prašydamas ištirti, ar Ukmergės rajono savivaldybės tarybos 2012-06-28 sprendimo Nr. 7-139 „Dėl savivaldybės tarnybinių gyvenamųjų patalpų fondo“ (toliau – ir Sprendimas) 2 priedo 3 punktas, kuriame nustatyta, kad išsinuomoti savivaldybės tarnybines gyvenamąsias patalpas turi teisę „Valstybės institucijų teritorinių padalinių Ukmergės rajone darbuotojai, jei tarp valstybės institucijos ir savivaldybės yra sudaryta bendradarbiavimo sutartis, kuria valstybės institucija bendradarbiauja su savivaldybe vykdant savarankiškąsias savivaldybės funkcijas, nurodytas Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnyje“ neprieštarauja Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 6.618 straipsnio 1 ir 2 dalims.
Be to, pastebi, kad yra prieštaravimas ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001-07-11 nutarimo Nr. 878 „Dėl tarnybinių gyvenamųjų patalpų naudojimo ir apskaitos tvarkos aprašo patvirtinimo“ (toliau – ir Vyriausybės nutarimas) 2 ir 3 punktams, kuriuose pakartotos minėtos CK nuostatos. Pareiškėjas vertina, kad savivaldybės taryba gali nustatyti tik jos įsteigtų įstaigų darbuotojų (tarnautojų), kuriems gali būti suteiktos tarnybinės patalpos, kategorijų sąrašus.
Pareiškėjo nuomone, ginčijamu Sprendimo punktu nėra nustatoma darbuotojų kategorija. Sprendimo 2 priede „Darbuotojų, kuriems gali būti suteiktos tarnybinės gyvenamosios patalpos, kategorijų sąrašas“ 1 punkte nurodyta: Ukmergės pirminės sveikatos priežiūros centro gydytojams; 2 punkte: Ukmergės ligoninės gydytojams. Ginčijamu trečiuoju punktu nenustatoma su jokia konkrečia profesija, specialybe ar kitu aiškiu kriterijumi apibrėžta kategorija. Pasak pareiškėjo, darbuotojų kategorijų sąrašas turi būti sudaromas tam, kad konkretizuoti, detalizuoti, kokie darbuotojai turi teisę gauti tarnybines gyvenamąsias patalpas. Trečiasis punktas nustato neaiškų, itin plačiai apibūdintą subjektų (darbuotojų) ratą. Atkreipia dėmesį, kad Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir VSĮ) 6 straipsnis turi 44 punktus, todėl tarnybinės gyvenamosios patalpos turėtų būti suteikiamos visiems valstybės institucijų teritorinių padalinių Ukmergės rajone darbuotojams, jei tarp valstybės institucijos ir savivaldybės yra sudaryta bendradarbiavimo sutartis, kuria valstybės institucija bendradarbiauja su savivaldybe vykdant visas 44 savarankiškąsias savivaldybės funkcijas. Mano, kad toks kategorijos nustatymas neatitinka protingumo principo, o taip pat Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 10 straipsnio 2 dalies reikalavimo, kuris nurodo, jog teisės akto turinys turi būti logiškas, glaustas ir aiškus.
Pažymi, kad Ukmergės rajono savivaldybė nėra Vilniaus apskrities policijos komisariato (toliau – ir Komisariatas) pareigūnų darbdavys, o Komisariato policijos pareigūnai nėra savivaldybės darbuotojai (tarnautojai) nei pagal Lietuvos Respublikos darbo kodeksą (toliau – ir DK), nei pagal kitą įstatymą. Be to, apie darbo (tarnybos) santykių tarp savivaldybės ir Komisariato nebuvimą parodo ir bendradarbiavimo sutartis, kuri pateikta Ukmergės rajono savivaldybės tinklapyje kartu su Ukmergės rajono savivaldybės tarybos 2012-08-30 sprendimu Nr. 7-195 „Dėl sutarties su Vilniaus apskrities policijos komisariatu“ (toliau – ir Bendradarbiavimo sutartis). Šios sutarties 1 dalyje (Sutarties dalykas) nurodyta, jog šalys pagal sutartį įsipareigoja „stiprinti ir plėsti tarpusavio bendradarbiavimą“, o ne viena samdo kitą ar priima į pareigas arba vykdo jungtinę veiklą. Pagal DK 15 straipsnį darbuotojas yra fizinis asmuo, pagal šio kodekso 13 straipsnį turintis darbinį teisnumą ir veiksnumą, dirbantis pagal darbo sutartį už atlyginimą, bet ne pagal bendradarbiavimo sutartį, kaip būtų šiuo atveju. DK darbo sutartis apibrėžiama kaip darbuotojo ir darbdavio susitarimas, kuriuo darbuotojas įsipareigoja dirbti tam tikros profesijos, specialybės, kvalifikacijos darbą arba eiti tam tikras pareigas paklusdamas darbovietėje nustatytai darbo tvarkai, o darbdavys įsipareigoja suteikti darbuotojui sutartyje nustatytą darbą, mokėti darbuotojui sulygtą darbo užmokestį ir užtikrinti darbo sąlygas, nustatytas darbo įstatymuose, kituose norminiuose teisės aktuose, kolektyvinėje sutartyje ir šalių susitarimu. Bendradarbiavimo sutartis negali būti prilyginama darbo sutarčiai, nes minėtomis sutartimis siekiama skirtingo rezultato.
Nurodo, kad VSĮ 5 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad bendriems tikslams pasiekti savivaldybė gali sudaryti jungtinės veiklos sutartis arba bendrų viešųjų pirkimų sutartis su valstybės institucijomis ir (arba) kitomis savivaldybėmis, tačiau pažymi, kad jungtinės veiklos sutartis nėra tapati bendradarbiavimo sutarčiai.
Be to, pagal CK 6.969 straipsnio 1 dalį, jungtinės veiklos (partnerystės) sutartimi du ar daugiau asmenų (partnerių), kooperuodami savo turtą, darbą ar žinias, įsipareigoja veikti bendrai tam tikram, neprieštaraujančiam įstatymui tikslui ar tam tikrai veiklai. Esminis tokios sutarties tikslas – pelno siekimas. Šio tikslo siekiama bendrai veiklai sukuriant juridinį asmenį (ūkinę bendriją) arba į bendrą veiklą įnešant tam tikrą turtą (pinigus, kitokį turtą, profesines žinias, dalykinę reputaciją ir pan.). Bendros veiklos (bendradarbiavimo) sutarties tikslas – jėgų apjungimas, siekiant įgyvendinti efektyvų viešąjį administravimą toje srityje, kurioje vienos viešojo administravimo institucijos veiksmų nepakanka. Taip pat tokia sutartis nenustato nei partnerių įnašų, nei juridinio asmens sukūrimo.
Pasak pareiškėjo, bendradarbiavimo ir jungtinės veiklos sutartys nėra tapačios, todėl Ukmergės rajono savivaldybė, skirdama tarnybines gyvenamąsias patalpas ne savo darbuotojams, negali vadovautis VSĮ 5 straipsnio 3 dalimi, nes joje nustatyta, jog bendriems tikslams pasiekti savivaldybė gali sudaryti jungtinės veiklos sutartį, bet ne bendradarbiavimo sutartį.
Atkreipia dėmesį ir į tai, kad policija ir savivaldybė priklauso skirtingoms viešojo administravimo subjektų rūšims, t. y. policija yra valstybinio administravimo subjektas, savivaldybė – savivaldybės administravimo subjektas, todėl savivaldybė negali būti ta institucija, kuri teikia gyvenamąjį būstą policijos pareigūnams. Pagal VSĮ 16 straipsnio 2 dalies 20 punktą savivaldybės taryba tokiai institucijai ar jos padaliniui, kaip, pvz., Ukmergės rajono policijos komisariatui, gali tik teikti pasiūlymus dėl savivaldybės teritorijoje esančių šių institucijų padalinių veiklos gerinimo, prireikus išklausyti šių padalinių vadovų reglamento nustatyta tvarka. Jokių užuominų apie būsto teikimą nėra nei šioje normoje, nei kituose VSĮ straipsniuose.
Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje neginčija, kad savivaldybė savo funkcijoms įgyvendinti gali tiesiogiai samdyti asmenis arba sudaryti bendradarbiavimo sutartį su kitų institucijų tarnautojais. Pažymi, kad savivaldybių veiklos laisvė nėra neribota. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 2008-10-30 nutarime nurodė, kad valstybės institucijos, priimdamos spendimus dėl valstybei nuosavybės teise priklausančio turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo, privalo laikytis Lietuvos Respublikos Konstitucijos normų ir principų, jokiomis aplinkybėmis negali veikti ultra vires. Savivaldybės, disponuodamos savivaldybių turtu, turi tik įstatymų suteiktą, o ne absoliučią laisvę. Tiek CK, tiek minėto Vyriausybės nutarimo nuostatose aiškiai ir nedviprasmiškai nurodyta, jog tarnybines gyvenamąsias patalpas darbdavys skiria apgyvendinti darbuotojams (tarnautojams). Kadangi Komisariato policijos pareigūnai nėra savivaldybės darbuotojai ar tarnautojai pagal DK ir kitus įstatymus, daro išvadą, kad skirtingų būdų pasirinkimas, tiesiogiai samdyti darbuotojus ar sudaryti bendradarbiavimo sutartį, lemia skirtingas pasekmes tarnybinių gyvenamųjų patalpų suteikimo atveju. Pastebi, kad tiesiogiai samdomi asmenys yra pavaldūs savivaldybei, o asmenys, dirbantys pagal bendradarbiavimo sutartį, turi savo tiesioginius vadovus (darbdavius), todėl tarnybinį būstą policijos pareigūnams gali skirti jų tiesioginis vadovas, bet ne savivaldybė. Taip įstatymų leidėjas eliminuoja galimybę daryti neteisėtą poveikį valstybės institucijose dirbantiems asmenims, kurių funkcijų vykdymas susijęs su jų nepriklausomumu, ir jų priimamiems sprendimams per galimybę skirti tarnybinį butą arba netekti jo.
Pažymi, kad Vidaus tarnybos statuto, patvirtinto Lietuvos Respublikos 2003-04-29 įstatymu Nr. IX-1538 (toliau – ir Statutas), 47 straipsnio 1 dalis nenustato jokių išimčių ir aiškiai nurodo, kad pareigūnams tarnybinį būstą suteikia Vidaus reikalų ministerija arba atitinkamos vidaus reikalų centinės įstaigos.
Remiasi Vilniaus apygardos administracinio teismo 2009-10-05 sprendimu administracinėje byloje Nr. I-2257-95/2009, kurioje buvo spręsta analogiška situacija dėl tarnybinių gyvenamųjų patalpų, kurias savivaldybės taryba sprendimu suteikė prokurorams, teisėjams. Šioje nutartyje teismas pasisakė, kad sisteminė nurodytų teisės normų analizė suponuoja išvadą, kad savivaldybės taryba, vadovaudamasi aptartomis Civilinio kodekso normomis, gali nustatyti tik jos įsteigtų įstaigų darbuotojų (tarnautojų), kuriems gali būti suteiktos tarnybinės gyvenamosios patalpos, kategorijų sąrašus.
Nurodo, kad atsakovė, aiškindama VSĮ 6 straipsnio 34 punktą, jį interpretuoja plečiamai, o tai daryti draudžiama pagal viešosios teisės principą. Pastebi, kad minėtame punkte net neužsimenama apie tarnybinių gyvenamųjų patalpų ar kitų vertybių policijos pareigūnams ar kitiems viešąją tvarką užtikrinantiems subjektams suteikimą. Atkreipia dėmesį ir į tai, kad pagal VSĮ 6 ir 7 straipsnius nei prie savarankiškųjų, nei prie valstybinių savivaldybės funkcijų nėra priskirtas savivaldybių valdomų tarnybinių gyvenamųjų patalpų teikimas ne savivaldybės darbuotojams. Pagal viešosios teisės principą viešojo administravimo subjektai gali atlikti tik tokius veiksmus, kurie yra nustatyti galiojančiuose teisės aktuose ir yra priskirti jų kompetencijai, t. y. „draudžiama viskas, išskyrus tai, kas tiesiogiai leidžiama“.
Pareiškėjas nurodo, kad su 2012-08-10 prašymu buvo kreipęsis į teismą, kuriuo prašė panaikinti Ukmergės rajono savivaldybės tarybos 2012-06-28 sprendimo Nr. 7-139 „Dėl savivaldybės tarnybinių gyvenamųjų patalpų fondo“ 2 priedo 3 punktą, o 2013-01-15 pareiškime prašo ištirti, ar Sprendimo 2 priedo 3 punktas neprieštarauja CK 6.618 straipsniui. Pasak pareiškėjo, šių situacijų negalima laikyti ginču tarp tų pačių šalių dėl to paties dalyko ir tuo pačiu pagrindu. Šiuo atveju iš esmės skiriasi ginčo dalykas, tai yra prašyme suformuluotas materialinis teisinis reikalavimas (prašymas). Papildomai pažymi, kad būtent iš prieš tai išnagrinėtos bylos ir kilo poreikis išsklaidyti abejones dėl Ukmergės rajono savivaldybės priimto teisės norminio akto atitikties įstatymams. Pareiškėjas į teismą dėl Ukmergės rajono savivaldybės tarybos 2012-06-28 sprendimo Nr. 7-139 panaikinimo kreipėsi laikydamas jį individualiu administraciniu aktu, tačiau bylos nagrinėjimo metu teismas pažymėjo, kad ginčijamas sprendimas, kaip ir jo 2 priedo 3 punktas, yra norminis administracinis aktas. Vyriausybės atstovas, atsižvelgdamas į teismo išvadas, kreipėsi į teismą su abstrakčiu prašymu ištirti ginčijamos Ukmergės rajono savivaldybės tarybos Sprendimo dalies teisėtumą.
Pareiškėjas ir jo atstovė teismo posėdyje palaikė atsiliepime į pareiškimą ir patikslintą pareiškimą išdėstytas aplinkybes.
Atsakovė Ukmergės rajono savivaldybė, kurios vardu atsiliepimą (b. l. 63-66) pasirašė Savivaldybės meras, prašė patikslintą pareiškimą atmesti ir skundžiamo norminio administracinio akto dalį pripažinti teisėta.
Atsakovės nuomone, pareiškėjas nepagrįstai siaurina Savivaldybei Konstitucijos ir įstatymų laiduojamą savivaldos teisę. Pareiškėjas neįsigilino į VSĮ reglamentuojamus santykius tarp savivaldybės ir valstybės institucijų. VSĮ 4 straipsnio 7 punkte įtvirtintas savivaldybių ir interesų derinimo tvarkant viešuosius savivaldybių reikalus principas. VSĮ 6 straipsnio 34 punkte įtvirtinta savivaldybės funkcija – dalyvavimas, bendradarbiavimas užtikrinant viešąją tvarką, kuriant ir įgyvendinant nusikaltimų prevencijos programas. Europos vietos savivaldos chartijos, ratifikuotos 1999-05-25 Lietuvos Respublikos įstatymu „Dėl Europos vietos savivaldos chartijos ratifikavimo“ Nr. VIII-1197 (toliau – ir Europos vietos savivaldos chartija), 4 straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad „vietinės valdžios organai įstatymų nustatytose ribose turi visišką laisvę vykdyti veiklą, susijusią su klausimais, kurie nėra išbraukti iš jų kompetencijos ar priskirti kitiems valdymo organams“. Atsakovė, remdamasi anksčiau aptartomis nuostatomis, daro išvadą, kad savivaldybė turi teisę sudaryti bendradarbiavimo sutartis, to pareiškėjas neginčija, tačiau nurodo, kad, pasirinkusi tokį savarankiškosios funkcijos (VSĮ 6 straipsnio 34 punktas) įgyvendinimo būdą per bendradarbiavimo sutartį su Komisariatu, savivaldybė praranda teisę suteikti tarnybinį būstą Komisariato darbuotojams, kadangi su jais savivaldybė nėra sudariusi darbo sutarties. Pasak atsakovės, šiuo atveju pareiškėjas CK 6.618 straipsnio 1 ir 2 dalis aiškina siaurai ir formaliai. Teigia, kad centralizuotas valstybės valdymas administraciniuose teritoriniuose vienetuose derinamas su decentralizacija, įstatymuose įtvirtinant centrinės valdžios institucijų ir savivaldybių bendradarbiavimą (Konstitucinio Teismo 1996-10-22 nutarimas). Savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principas veikia ne tik valstybei įvairiais būdais ir formomis remiant savivaldybes arba valstybei įstatymo apibrėžtomis formomis prižiūrint savivaldybių veiklą, bet ir koordinuojant bendrus veiksmus, kai siekiama reikšmingų socialinių tikslų. Pažymi, kad įstatymu apibrėžiant savivaldybių kompetenciją ir organizuojant valstybės valdymą savivaldybės teritorijoje būtina paisyti Konstitucijoje įtvirtintų savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės pagal Konstitucijoje bei įstatymuose apibrėžtą kompetenciją, taip pat savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principų.
Nurodo, kad teismas turėtų atsižvelgti į tai, jog Savivaldybė prašomą ištirti teisės aktą priėmė siekdama įstatymams prieštaraujančių ar savivaldybės kompetencijai priešingų tikslų, o ne siekdama Ukmergės rajono bendruomenei naudingų ir reikalingų tikslų, t. y. savivaldybei VSĮ 6 straipsnio 34 punktas paveda funkciją dalyvauti, bendradarbiauti užtikrinant viešąją tvarką. Viešosios tvarkos užtikrinimas – neginčijamas viešasis interesas. Pastebi, kad kitų būdų, nebendradarbiaujant su Komisariatu, savivaldybė viešąją tvarką efektyviai užtikrinti (dalyvauti užtikrinant) neturi jokių galimybių. Komisariatui neturint pakankamai pareigūnų, negalint pritraukti specialistų iš kitų rajonų dirbti Ukmergėje, bendradarbiaujant savivaldybei ir Komisariatui ir buvo priimtas ginčijamas teisės aktas.
Pažymi, kad pareiškėjo pareiškimas grindžiamas iš esmės vien tuo, kad savivaldybė, nebūdama tiesioginiu darbdaviu Policijos komisariato pareigūnų atžvilgiu, numatė galimybę (šiuo atveju) pasirašius bendradarbiavimo tarp savivaldybės ir Komisariato sutartį, suteikti Komisariato specialistams tarnybinį būstą CK 6.618–6.622 straipsnių nustatytomis sąlygomis ir tvarka. Atsakovės nuomone, sąvoka „darbdavys“ šiuo atveju taikytina savivaldybei, nors ir netiesiogiai, kaip Bendradarbiavimo sutarties šaliai, todėl prašomo ištirti sąrašo 3 punktas neprieštarauja CK 6.618 straipsnio 1 ir 2 dalims.
Atsakovės nuomone, pareiškėjas, prašydamas ištirti teisės akto teisėtumą, siekia, kad jis būtų pripažintas prieštaraujančiu įstatymui. Tokia teisinė situacija, kai pareiškėjas, prisidengdamas neva kitu pagrindu ar dalyku siekia išspręsti jau teismo spręstą ginčą, pasinaudodamas tuo, kad įstatymas šiam būdui nenustato senaties termino kreiptis į teismą, yra ydinga, pažeidžia šalių lygiateisiškumo byloje principą, o tokia praktika, kai iš esmės išnagrinėjus bylą teisme pareiškėjui dar kartą suteikiama teisė dėl to paties ginčo kreiptis į teismą, yra netoleruotina. Pažymi, kad nors pareiškėjas savo prareiškime ir nurodo, kad anksčiau nurodytų dviejų situacijų negalima laikyti ginču tarp tų pačių šalių dėl to paties dalyko ir tuo pačiu pagrindu, tačiau tai iš esmės yra ginčas tarp tų pačių šalių, t. y. pareiškėjo ir atsakovės, dėl to paties dalyko, t. y. Savivaldybės tarybos 2012-06-28 sprendimo Nr. 7-139 „Dėl savivaldybės tarnybinių gyvenamųjų patalpų fondo“ 2 priedo 3 punkto, ir tuo pačiu pagrindu, t. y. prieštaravimo CK 6.618 straipsnio 1 ir 2 dalims. Atsakovė, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 37 straipsnio 2 dalies 4 punktu, teigia, kad teismas turėtų atsisakyti priimti pareiškėjo prašymą, kadangi Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012-11-16 nutartimi administracinėje byloje Nr. I-4043-331/2012 administracinę bylą pagal pareiškėjo prašymą nutraukė.
Atsakovės atstovas teismo posėdyje palaikė atsiliepime į pareiškimą išdėstytas aplinkybes, pareiškėjo prašymo prašė netenkinti.
Pareiškimas tenkintinas.
Byloje nagrinėjamas norminio administracinio akto teisėtumo klausimas.
Ukmergės rajono savivaldybės taryba, vadovaudamasi Europos vietos savivaldos chartijos 4 ir 6 straipsniais, CK 6.618 straipsnio 2 ir 3 dalimis, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001-07-11 nutarimu Nr. 878 „Dėl tarnybinių gyvenamųjų patalpų naudojimo ir apskaitos tvarkos aprašo patvirtinimo“ patvirtinto aprašo 3 punktu, 2012-06-28 sprendimo Nr. 7-139 „Dėl savivaldybės tarnybinių gyvenamųjų patalpų fondo“ 1 punktu, nusprendė priskirti Ukmergės rajono savivaldybės tarnybinių gyvenamųjų patalpų fondui gyvenamąsias patalpas, nurodytas šio sprendimo 1 priede; 2 punktu nustatė, kad teisę išsinuomoti savivaldybės tarnybines gyvenamąsias patalpas turi darbuotojai, nurodyti šio sprendimo 2 priede (b. l. 3-5). Šio sprendimo 2 priede patvirtintas darbuotojų, kuriems gali būti suteiktos tarnybinės gyvenamosios patalpos, kategorijų sąrašas: 1) Ukmergės pirminės sveikatos priežiūros centro gydytojams; 2) Ukmergės ligoninės gydytojams; 3) valstybės institucijų teritorinių padalinių Ukmergės rajone darbuotojams, jei tarp valstybės institucijos ir savivaldybės yra sudaryta bendradarbiavimo sutartis, kuria valstybės institucija bendradarbiauja su savivaldybe vykdant savarankiškąsias savivaldybės funkcijas, nurodytas VSĮ 6 straipsnyje.
Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje inicijavo norminę bylą, prašydamas ištirti, ar Sprendimo 2 priedo 3 punktas, kuriame nustatyta, kad išsinuomoti Savivaldybės tarnybines gyvenamąsias patalpas turi teisę valstybės institucijų teritorinių padalinių Ukmergės rajone darbuotojai, jei tarp valstybės institucijos ir Savivaldybės yra sudaryta bendradarbiavimo sutartis, kuria valstybės institucija bendradarbiauja su savivaldybe vykdant savarankiškąsias savivaldybės funkcijas, nurodytas VSĮ 6 straipsnyje, neprieštarauja CK 6.618 straipsnio 1 ir 2 dalims.
Pažymėtina, kad Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje yra tinkamas subjektas administraciniam teismui paduoti abstraktų prašymą ištirti savivaldybės tarybos priimto norminio administracinio akto teisėtumą pagal ABTĮ 110 straipsnio 2 dalį.
Ukmergės rajono savivaldybės taryba teigia, kad Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012-11-16 nutartimi administracinę bylą Nr. I-4043-331/2012 pagal pareiškėjo prašymą nutraukė, o šioje byloje iš esmės yra ginčas tarp tų pačių šalių, t. y. pareiškėjo ir atsakovės, dėl to paties dalyko, t. y. Savivaldybės tarybos 2012-06-28 sprendimo Nr. 7-139 „Dėl savivaldybės tarnybinių gyvenamųjų patalpų fondo“ 2 priedo 3 punkto, ir tuo pačiu pagrindu, t. y. prieštaravimo CK 6.618 straipsnio 1 ir 2 dalims, todėl teismas turėjo atsisakyti priimti skundą (ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 4 punktas).
Iš Vilniaus apygardos administracinio teismo administracinės bylos Nr. I-4043-331/2012 matyti, kad pareiškėjas 2012-08-10 su prašymu kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti Ukmergės rajono savivaldybės tarybos 2012-06-28 sprendimo Nr. 7-139 „Dėl savivaldybės tarnybinių gyvenamųjų patalpų fondo“ 2 priedo 3 punktą (prijungta administracinė byla Nr. I-4043-331/2012, b. l. 1-2), o šioje byloje kreipėsi su 2013-01-15 pareiškimu (registruotas 2013-01-16), kurį patikslino 2013-12-30 (registruotas 2013-12-30), prašydamas ištirti, ar Sprendimo 2 priedo 3 punktas neprieštarauja CK 6.618 straipsnio 1 ir 2 dalims.
Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012-11-16 nutartimi administracinę bylą Nr. I-4043-331/2012 nutraukė, nustatęs, kad pareiškėjas ginčija savivaldybės norminį administracinį aktą kaip individualų administracinį aktą, nesilaikydamas įstatymų leidėjo nustatyto specialaus teisinio reguliavimo, o pareiškėjo prašyme nėra suformuluoti aiškūs teisiniai argumentai, nenurodyta, kiek ginčijama sprendimo dalis prieštarauja konkretiems įstatymams ar Vyriausybės norminiams aktams (administracinė byla Nr. I-4043-331/2012, b. l. 26–31).
Bylose skiriasi ginčo dalykas, nes pareiškėjas administracinėje byloje Nr. I-4043-331/2012 į teismą kreipėsi dėl Ukmergės rajono savivaldybės tarybos 2012-06-28 sprendimo Nr. 7-139 panaikinimo kaip dėl individualaus administracinio akto, panaikinimo, o šioje byloje į teismą kreipėsi su abstrakčiu prašymu ištirti norminio administracinio teisės akto, t. y. ginčijamo Sprendimo dalies, teisėtumą. Teismas bylą nagrinėja iš esmės, nes nenustatyti bylos nutraukimo ar skundo palikimo nenagrinėtu pagrindai (ABTĮ 101, 103 straipsniai).
Savivaldybė – įstatymo nustatytas valstybės teritorijos administracinis vienetas, kurio bendruomenė turi Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę, įgyvendinamą per to valstybės teritorijos administracinio vieneto nuolatinių gyventojų išrinktą savivaldybės tarybą ir jos sudarytas, jai atskaitingas vykdomąją ir kitas savivaldybės institucijas ir įstaigas. Savivaldybė yra viešasis juridinis asmuo (VSĮ 3 straipsnio 1 dalis). Vietos savivalda – įstatymo nustatyto valstybės teritorijos administracinio vieneto nuolatinių gyventojų bendruomenės, kuri turi Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę, savitvarka ir savaveiksmiškumas pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją (VSĮ 3 straipsnio 2 dalis).
Pagal VSĮ 3 straipsnio 8 dalį, savivaldybių funkcijos – Konstitucijos nustatytos, šio ir kitų įstatymų savivaldybėms priskirtos vietos valdžios, viešojo administravimo ir viešųjų paslaugų teikimo funkcijos.
Viešojo administravimo subjekto veikla, apimanti norminių administracinių aktų priėmimą įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti, yra administracinis reglamentavimas (Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 2 straipsnio 2 dalis). Viešojo administravimo subjektas – valstybės institucija ar įstaiga, savivaldybės institucija ar įstaiga, pareigūnas, valstybės tarnautojas, valstybės ar savivaldybės įmonė, viešoji įstaiga, kurios savininkė ar dalininkė yra valstybė ar savivaldybė, asociacija, šio įstatymo nustatyta tvarka įgalioti atlikti viešąjį administravimą (VAĮ 2 straipsnio 4 dalis). Pagal VAĮ 6 straipsnio 2 dalį norminius administracinius aktus turi teisę priimti tik viešojo administravimo institucijos.
Viešojo administravimo subjektai savo veikloje (viena iš veiklos sričių – administracinis reglamentavimas) turi vadovautis įstatymo viršenybės ir nepiktnaudžiavimo valdžia principais. Jų turinį formuluoja VAĮ 3 straipsnis, nurodantis, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus; administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais (1 punktas); viešojo administravimo subjektams draudžiama atlikti viešojo administravimo funkcijas neturint šio įstatymo nustatyta tvarka suteiktų viešojo administravimo įgaliojimų arba priimti administracinius sprendimus, siekiant kitų, negu įstatymų ar kitų norminių teisės aktų nustatyta, tikslų (4 punktas).
Aptartos VSĮ ir VAĮ nuostatos patvirtina, kad savivaldybė, kaip viešojo administravimo subjektas, turi teisę priimti norminius administracinius teisės aktus, vadovaudamasi VSĮ jai suteiktomis funkcijomis ir VAĮ 3 straipsnyje nustatytais principais.
Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai. Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje ne kartą buvo pažymėta, kad savivaldybių savarankiškumas ir veiklos laisvė pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją – konstituciniai principai (2000-06-13, 2002-12-24 nutarimai). Vietos ir centrinės valdžios santykiai yra reguliuojami tam tikrų teisės principų, kurie įtvirtinti tiek nacionaliniu (VSĮ 3 straipsnis), tiek tarptautiniu lygmeniu (Europos vietos savivaldos chartija). Šie principai reguliuoja ir klausimus, kaip valdžios institucijų pareigos atitinkamoje srityje yra išskirstomos arba pasidalijamos. Vietos ir centrinės valdžios santykiai, siekiant užtikrinti adekvatų jų tarpusavio santykį ir pagarbą kiekvienam iš subjektų atitinkamos valdymo pakopos sferoje, grindžiami vietos savivaldos savarankiškumo ir laisvės, teisėtumo, įstatymų viršenybės, subsidiarumo, deleguotos kompetencijos, bendradarbiavimo ir kitais principais. Šių principų realizavimas reikalauja garantuoti, kad egzistuotų vietos valdžia, galinti pakankamai savarankiškai prisiimti įsipareigojimus ir pasirinkti jų vykdymo būdus, priemones ir šaltinius jiems įgyvendinti (Europos vietos savivaldos chartijos preambulė; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010-05-27 nutartis administracinėje byloje Nr. A882-617/2010).
Nuostata, kad savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai, vertintina kaip šių vietos bendruomenių dalyvavimo valdant šias teritorijas garantija (Konstitucinio Teismo 2001-06-28 nutarimas). Konstitucinis Teismas 2000-06-13 nutarime konstatavo, jog Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies norma, kad savivaldybės veikia laisvai ir savarankiškai, negali būti atsiejama nuo toje pačioje dalyje įtvirtintos nuostatos, kad savivaldybių veikimo laisvė ir savarankiškumas yra saistomi Konstitucijoje bei įstatymuose apibrėžtos jų kompetencijos. Be to, Konstitucinis Teismas yra nurodęs, kad iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos. Šis reikalavimas, inter alia, reiškia, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose (Konstitucinio Teismo 2004-12-13 nutarimas).
Būtinybę laikytis įstatymų viršenybės principo savo jurisprudencijoje ne sykį yra akcentavęs ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nurodydamas, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik pagal priskirtą kompetenciją, o bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją, pripažįstami neteisėtais (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartys administracinėse bylose 2006-07-28 Nr. 1-1-04/2006 ir 2006-07-25 Nr. 1-1-02/2006). Nuostata „turintys įstatymų numatytus įgaliojimus“ suponuoja draudimą viešojo administravimo subjektui priimti norminio pobūdžio teisės aktus, jeigu tokia teisė jam nesuteikta įstatymu, bei pareigą priimant norminio pobūdžio aktus laikytis apibrėžtų akto priėmimo procedūrų. Viešojo administravimo subjektų veikloje taikomas principas „viskas, kas aiškiai nėra leista, yra draudžiama“, todėl viešojo administravimo subjekto atlikti viešojo administravimo veiksmai, viršijant jam suteiktus įgaliojimus, taip pat ir norminių administracinių aktų leidimas, viršijant suteiktą kompetenciją, yra neteisėti.
Ginčijamo sprendimo dalies turinys rodo, kad savivaldybė, kaip jai priklausančio turto savininkė, nusprendė, esant sudarytai bendradarbiavimo sutarčiai, sudarytai su šiomis institucijomis, suteikti teisę išsinuomoti tarnybines gyvenamąsias patalpas valstybės institucijų teritorinių padarinių Ukmergės rajone darbuotojams, neapibrėžtam jų ratui. Tai neatitinka norminių aktų reikalavimų.
Ginčijamo Sprendimo preambulėje nurodytas jo priėmimo teisinis pagrindas: Europos vietos savivaldos chartijos 4 ir 6 straipsniai, CK 6.618 straipsnio 2 ir 3 dalys, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001-07-11 nutarimu Nr. 878 „Dėl tarnybinių gyvenamųjų patalpų naudojimo ir apskaitos tvarkos aprašo patvirtinimo“ patvirtinto aprašo 3 punktas.
Europos vietos savivaldos chartijos 4 straipsnyje, reglamentuojančiame vietos savivaldos įgaliojimus ir pareigas, nustatyta, kad „1. Pagrindinius vietinės valdžios organų įgaliojimus ir pareigas nustato Konstitucija arba statutas. Tačiau ši nuostata numato, kad pagal įstatymą vietinės valdžios organams gali būti suteiktos specialios paskirties įgaliojimai ir pareigos. 2. Vietinės valdžios organai įstatymų nustatytose ribose turi visišką laisvę vykdyti veiklą, susijusią su klausimais, kurie nėra išbraukti iš jų kompetencijos ar priskirti kitiems valdymo organams. 3. Viešas pareigas pirmumo tvarka įgyvendina arčiausiai piliečių esantys vietinės valdžios organai. Pareigų, perduodamų kitiems vietinės valdžios organams, apimtis turi atitikti užduoties apimtį ir jos pobūdį, taip pat efektyvumo ir ekonomiškumo reikalavimus. 4. Vietinės valdžios organams suteikiami pilni ir išskirtiniai įgaliojimai. Jų negali panaikinti ar apriboti kitas, centrinės ar regioninės, valdžios organas, išskyrus įstatymo numatytais atvejais. 5. Jei įgaliojimus deleguoja centrinės ar regioninės valdžios organas, tuomet vietinės valdžios organai turi teisę įgyvendinti juos savo nuožiūra kaip galima labiau atsižvelgiant į vietos sąlygas. 6. Prireikus su vietinės valdžios organais turi būti, kiek įmanoma, laiku ir tinkamu būdu konsultuojamasi planuojant ir sprendžiant visus, juos tiesiogiai liečiančius klausimus.“ Tos pačios chartijos 6 straipsnyje, reglamentuojančiame savivaldos organų administracinę struktūrą ir išteklius, reikalingus vietinės valdžios organų užduotims įgyvendinti, įtvirtinta, kad „1. Jeigu nėra kitų nurodytų statuto nuostatų, vietinės valdžios organai savarankiškai nustato savo vidinę administracinę struktūrą, atitinkančią vietinių gyventojų poreikius ir užtikrinančią veiksmingą valdymą. 2. Savivaldos organai turi sudaryti tokias darbo sąlygas, kurios leistų samdyti aukštos kvalifikacijos personalą, atsižvelgiant į jų nuopelnus ir kompetenciją, todėl dirbantiesiems būtina sudaryti galimybę mokytis ir tobulintis, gauti deramą užmokestį, daryti karjerą.“
Vyriausybės 2001-07-11 nutarimu Nr. 878 patvirtinto Tarnybinių gyvenamųjų patalpų naudojimo ir apskaitos tvarkos aprašo 3 punkte nustatyta, kad „gyvenamosios patalpos prie tarnybinių gyvenamųjų patalpų priskiriamos (išbraukiamos iš tarnybinių gyvenamųjų patalpų) ir darbuotojų (tarnautojų), kuriems gali būti suteiktos tarnybinės gyvenamosios patalpos, kategorijų sąrašai nustatomi valstybės valdžios ar valdymo institucijos, savivaldybės tarybos, juridinio asmens valdymo organo sprendimu.“
CK 6.618 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad „tarnybines gyvenamąsias patalpas darbdavys skiria apgyvendinti darbuotojams (tarnautojams), atsižvelgdamas į jų darbo (tarnybos) pobūdį ar įstatymų nustatytas sąlygas, tokiam laikotarpiui, kol nepasikeičia jų darbo (tarnybos) pobūdis arba kol nenutrūksta darbo (tarnybos) santykiai su darbdaviu, arba kol neišnyksta įstatymų nustatytos sąlygos“, to paties straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad „gyvenamosios patalpos prie tarnybinių gyvenamųjų patalpų priskiriamos (išbraukiamos) ir darbuotojų, kuriems gali būti suteiktos tarnybinės gyvenamosios patalpos, kategorijų sąrašai nustatomi valstybės valdžios ar valdymo institucijos, savivaldybės tarybos, juridinio asmens valdymo organo sprendimu.
Lietuvos Aukščiausiasis Teismas, aiškindamas CK 6.618 straipsnio 1 dalį, yra nurodęs, kad šioje įstatymo normoje nustatytas specifinis tarnybinių gyvenamųjų patalpų teisinis statusas, tarnybinės gyvenamosios patalpos suteikimas, teisė gyventi joje yra susijusi su atitinkamu darbu (tarnyba), todėl teisės tapti nuomininku negali įgyti kitas asmuo (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegijos 2007-12-18 nutartis, priimta civilinėje byloje E. K. v Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija, bylos Nr. 3K-3-574/2007). Taigi, tarnybinės gyvenamosios patalpos suteikiamos dėl darbo (tarnybos) pobūdžio.
CK 6.618 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad „gyvenamosios patalpos prie tarnybinių gyvenamųjų patalpų priskiriamos (išbraukiamos) ir darbuotojų, kuriems gali būti suteiktos tarnybinės gyvenamosios patalpos, kategorijų sąrašai nustatomi valstybės valdžios ar valdymo institucijos, savivaldybės tarybos, juridinio asmens valdymo organo sprendimu“.
CK 6.618 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad „valstybės valdžios ar valdymo institucijos, savivaldybės tarybos, juridiniai asmenys prie tarnybinių gyvenamųjų patalpų priskiria tik patuštintas jiems nuosavybės (patikėjimo) teise priklausančias gyvenamąsias patalpas.“
Pareiškėjas teigia, kad Savivaldybės taryba galėjo nustatyti tik jos įsteigtų įstaigų darbuotojų (tarnautojų), kuriems gali būti suteiktos tarnybinės patalpos, kategorijų sąrašą. Atsakovė teigia, kad pareiškėjas formaliai ir siaurinamai aiškina CK 6.618 straipsnio 1 ir 2 dalis ir neįsigilino į VSĮ reglamentuojamus santykius tarp savivaldybės ir valstybės institucijų.
CK 6.618 straipsnio 1 ir 2 dalių sisteminė analizė rodo, kad tarnybinės gyvenamosios patalpos gali būti skiriamos tik tokiems darbuotojams (tarnautojams), kurių darbdavys yra savivaldybės institucijos, t. y. kurie susiję darbo (tarnybos) santykiais, savivaldybės vykdomosios institucijos sprendimu, iki kol nenutrūksta darbo (tarnybos) santykiai su darbdaviu.
Pagal Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 8-1 straipsnį valstybės ir savivaldybių turtas turi būti valdomas, naudojamas ir juo disponuojama vadovaujantis šiais principais: 1) visuomeninės naudos; šis principas reiškia, kad valstybės ir savivaldybių turtas turi būti valdomas, naudojamas ir juo disponuojama rūpestingai, siekiant užtikrinti visuomenės interesų tenkinimą; 2) efektyvumo; šis principas reiškia, kad sprendimais, susijusiais su valstybės ir savivaldybių turto valdymu, naudojimu ir disponavimu juo, turi būti siekiama maksimalios naudos visuomenei; 3) racionalumo; šis principas reiškia, kad valstybės ir savivaldybių turtas turi būti tausojamas, nešvaistomas ir racionaliai tvarkomas; 4) viešosios teisės; šis principas reiškia, kad sandoriai dėl valstybės ir savivaldybių turto turi būti sudaromi tik teisės aktų, reglamentuojančių disponavimą valstybės ir (ar) savivaldybių turtu, nustatytais atvejais ir būdais. To paties įstatymo 11 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad savivaldybei nuosavybės teise priklausančio turto savininko funkcijas, remdamasi įstatymais, įgyvendina savivaldybės taryba. Teisės aktai nesuteikia savivaldybės tarybai neribotos teisės disponuoti savivaldybei priklausančiu turtu. Savo turtu ji gali disponuoti tik įstatymais nustatytose ribose.
Sprendimo 3 punkte nustatyta, kad sprendimas suteikti tarnybines gyvenamąsias patalpas priimamas vadovaujantis Vyriausybės 2001-07-11 nutarimu Nr. 878 „Dėl tarnybinių gyvenamųjų patalpų naudojimo ir apskaitos tvarkos aprašo patvirtinimo“ patvirtintu aprašu. Tarnybinių gyvenamųjų patalpų naudojimo ir apskaitos tvarkos aprašo 1 punkte nustatyta, kad jis taikomas CK nustatytais atvejais valstybės ir savivaldybių tarnybinių gyvenamųjų patalpų valdytojams, juridiniams asmenims – tarnybinių gyvenamųjų patalpų nuomotojams ir šių patalpų nuomininkams. Tarnybinių gyvenamųjų patalpų naudojimo ir apskaitos tvarkos aprašo 2 punkte nustatyta, kad tarnybines gyvenamąsias patalpas darbdavys skiria apgyvendinti darbuotojams (tarnautojams), atsižvelgdamas į jų darbo (tarnybos) pobūdį ar įstatymų nustatytas sąlygas, iki pasikeičia jų darbo (tarnybos) pobūdis arba nutrūksta darbo (tarnybos) santykiai su darbdaviu, arba išnyksta įstatymų nustatytos sąlygos. Tarnybinių gyvenamųjų patalpų naudojimo ir apskaitos tvarkos aprašo 3 punkte nustatyta, kad gyvenamosios patalpos prie tarnybinių gyvenamųjų patalpų priskiriamos (išbraukiamos iš tarnybinių gyvenamųjų patalpų) ir darbuotojų (tarnautojų), kuriems gali būti suteiktos tarnybinės gyvenamosios patalpos, kategorijų sąrašai nustatomi valstybės valdžios ar valdymo institucijos, savivaldybės tarybos, juridinio asmens valdymo organo sprendimu. Minėto aprašo 2 ir 3 punktai pakartoja CK 6.618 1 ir 2 dalis, pagal kurias tarnybines gyvenamąsias patalpas darbdavys skiria apgyvendinti darbuotojams (tarnautojams). Ukmergės rajono savivaldybė galėjo nuspręsti tik dėl galimybės išnuomoti jai priklausančias tarnybines gyvenamąsias patalpas jos įsteigtų įstaigų darbuotojams (tarnautojams).
Atsakovė teigia, kad pareiškėjas neteisingai interpretuoja savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principą, susiaurina jai suteiktas funkcijas.
VSĮ 4 straipsnio 7 punkte įtvirtintas vienas iš vietos savivaldos principų, t. y. savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principas tvarkant viešuosius savivaldybių reikalus. VSĮ 6 straipsnio 34 punkte prie savarankiškųjų savivaldybės funkcijų priskirtas ir dalyvavimas, bendradarbiavimas užtikrinant viešąją tvarką, kuriant ir įgyvendinant nusikaltimų prevencijos programas.
2012-08-30 sprendimu Nr. 7-195 „Dėl sutarties su Vilniaus apskrities policijos komisariatu“ Ukmergės rajono savivaldybės taryba nusprendė pritarti bendradarbiavimo sutarčiai tarp Ukmergės rajono savivaldybės ir Vilniaus apskrities vyriausiojo policijos komisariato. Pažymėtina, kad šios bylos ginčo dalykas nėra Ukmergės rajono savivaldybės pasirašytos sutartys su kitomis institucijomis, tame tarpe ir su Vilniaus apskrities Vyriausiuoju policijos komisariatu. Todėl dėl minėtos bendradarbiavimo sutarties teismas nepasisako.
Esminė aplinkybė tarnybiniams butams suteikti yra CK 6.618 straipsnyje įtvirtintas teisinis reglamentavimas, kuris negali būti išplėstas.
Ginčijamo Sprendimo 2 priede Darbuotojų, kuriems gali būti suteiktos tarnybinės gyvenamosios patalpos kategorijų sąraše eil. Nr. 1 įrašyti Ukmergės pirminės sveikatos priežiūros centro gydytojai, eil. Nr. 2 įrašyti Ukmergės ligoninėms gydytojai. Šios dvi darbuotojų kategorijos apibrėžia konkretų subjektų ratą ir jų tarnybinę priklausomybę Savivaldybei, t. y. šių įstaigų viešosios įstaigos Ukmergės ligoninės ir Ukmergės pirminės sveikatos priežiūros centro steigėja yra Ukmergės rajono savivaldybė.
Sprendimo 2 priede eil. Nr. 3 į Darbuotojų, kuriems gali būti suteiktos tarnybinės gyvenamosios patalpos, kategorijų sąrašą įrašyta darbuotojų kategorija: „valstybės institucijų teritorinių padalinių Ukmergės rajone darbuotojai, jei tarp valstybės institucijos ir savivaldybės yra sudaryta bendradarbiavimo sutartis, kuria valstybės institucija bendradarbiauja su savivaldybe vykdant savarankiškąsias savivaldybės funkcijas, nurodytas Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnyje.“ Sutiktina su pareiškėju, kad ši darbuotojų kategorija apima platų ir neaiškų subjektų ratą. Be to, ši kategorija yra sąlyginė, t. y. tarnybinės gyvenamosios patalpos gali būti suteikiamos: 1) valstybės institucijų teritorinių padalinių Ukmergės rajone darbuotojams; 2) jei tarp valstybės institucijos ir savivaldybės yra sudaryta bendradarbiavimo sutartis; 3) šia sutartimi valstybės institucija bendradarbiauja su savivaldybe vykdant savarankiškąsias savivaldybės funkcijas; 4) vykdomos funkcijos nurodytos VSĮ 6 straipsnyje.
Aiškinant Sprendimo ginčijamą normą, galima daryti išvadą, kad VSĮ 6 straipsnyje nustatytos 44 savarankiškosios savivaldybės funkcijos, kurioms įgyvendinti tarnybinės gyvenamosios patalpos būtų suteikiamos visiems be išimties valstybės institucijų teritorinių padalinių Ukmergės rajone darbuotojams, jei tarp valstybės institucijos ir savivaldybės būtų sudaryta bendradarbiavimo sutartis, pagal kurią valstybės institucija bendradarbiautų su savivaldybe, pastarajai įgyvendinant visas 44 savarankiškąsias savivaldybės funkcijas. Taip būtų plečiamai aiškinamos savivaldybių savarankiškosios funkcijos, nepaisant CK 6.618 str. 1 ir 2 dalyse ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001-07-11 nutarimu Nr. 878 „Dėl tarnybinių gyvenamųjų patalpų naudojimo ir apskaitos tvarkos aprašo patvirtinimo“ patvirtinto aprašo 2 ir 3 punktuose nustatyto reglamentavimo.
Pažymėtina, kad atsakovė skundžiamą akto dalį priėmė remdamasi pozityviais motyvais, siekdama spręsti jos teritorijoje esančių valstybės institucijų teritorinių padalinių darbuotojų aprūpinimo gyvenamosiomis patalpomis klausimą, tačiau skundžiamo akto dalis neatitinka CK 6.618 str. 1 ir 2 d. reikalavimų.
Ginčijamo Sprendimo preambulėje nurodytas teisinis pagrindas, atsiliepime nurodytos teisės normos, kuriomis Savivaldybė remiasi, nesuteikė Ukmergės rajono Savivaldybės tarybai teisės ginčijamo Sprendimo 2 priedo 3 punkte nustatyti, kad išsinuomoti Savivaldybės tarnybines gyvenamąsias patalpas turi teisę „valstybės institucijų teritorinių padalinių Ukmergės rajone darbuotojai, jei tarp valstybės institucijos ir Savivaldybės yra sudaryta bendradarbiavimo sutartis, kuria valstybės institucija bendradarbiauja su savivaldybe vykdant savarankiškąsias savivaldybės funkcijas, nurodytas Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnyje“, t. y. Ukmergės rajono savivaldybės taryba viršijo jai suteiktus įgaliojimus, plečiamai aiškino CK 6.618 straipsnio 1 ir 2 dalies nuostatas, todėl pripažįstama, kad ši ginčijamo Sprendimo nuostata prieštarauja CK 6.618 straipsnio 1 ir 2 dalims. Skundžiama akto dalis prieštarauja įstatymui ir laikytina panaikinta (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 115 straipsnio 1 dalies 2 punktas).
Atsakovės atstovas teismo posėdyje pateikė prašymą kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą su prašymu ištirti ar Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 33 straipsnio 3 dalies nuostata tiek kiek joje nenustatomas naikinamasis terminas pareiškimams, kuriuose prašoma ištirti norminių administracinių teisės aktų teisėtumą paduoti, neprieštarauja konstituciniams teisinės valstybės, teisėtų lūkesčių bei teisinio tikrumo principams.
Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 33 straipsnio 3 dalį, terminai pareiškimams, kuriuose prašoma ištirti norminių administracinių teisės aktų teisėtumą, administraciniam teismui paduoti nenustatomi. Teismui nekyla abejonių dėl šios teisės normos konstitucingumo, todėl atsakovės atstovės prašymas netenkinamas.
Teisėjų kolegija, remdamasi tuo, kas, išdėstyta ir vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 85–87 straipsniais, 115 straipsnio 1 dalies 2 punktu, 117 straipsnio 1 dalimi, 127 ir 129 straipsniais,
n u s p r e n d ė :
Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje pareiškimą tenkinti.
Pripažinti, kad Ukmergės rajono savivaldybės tarybos 2012-06-28 sprendimo Nr. 7-139 „Dėl savivaldybės tarnybinių gyvenamųjų patalpų fondo“ 2 priedo 3 punktas, kuriame nustatyta, kad išsinuomoti savivaldybės tarnybines gyvenamąsias patalpas turi teisę „valstybės institucijų teritorinių padalinių Ukmergės rajone darbuotojai, jei tarp valstybės institucijos ir savivaldybės yra sudaryta bendradarbiavimo sutartis, kuria valstybės institucija bendradarbiauja su savivaldybe vykdant savarankiškąsias savivaldybės funkcijas, nurodytas Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnyje“ prieštarauja Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 6.618 straipsnio 1 ir 2 dalims ir laikyti jį panaikintu.
Įsigaliojus teismo sprendimui, jį paskelbti Teisės aktų registre.
Sprendimas per 14 dienų nuo jo paskelbimo dienos apeliacine tvarka gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant apeliacinį skundą tiesiogiai šiam teismui arba per Vilniaus apygardos administracinį teismą.
Teisėjai Raimondas Blauzdžius
Rasa Ragulskytė-Markovienė
Halina Zaikauskaitė