Administracinė byla Nr. eA-459-575/2026
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-09951-2023-4
Procesinio sprendimo kategorija 41
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
NUTARTIS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2026 m. gegužės 6 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Veslavos Ruskan ir Arūno Sutkevičiaus,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Nacionalinės švietimo agentūros ir trečiojo suinteresuoto asmens J. Z. apeliacinius skundus dėl Regionų administracinio teismo 2024 m. gruodžio 11 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Šiaulių Juliaus Janonio gimnazijos skundą atsakovui Nacionalinei švietimo agentūrai (trečiasis suinteresuotas asmuo J. Z.) dėl pažymos dalies panaikinimo.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Šiaulių Juliaus Janonio gimnazija (toliau – ir pareiškėjas, Gimnazija) kreipėsi į teismą su skundu, prašydama panaikinti Nacionalinės švietimo agentūros (toliau – ir atsakovas, Agentūra) 2023 m. lapkričio 15 d. pažymos Nr. ŠTP-14 „Dėl Šiaulių Juliaus Janonio gimnazijos veiklos“ (toliau – ir Pažyma) dalį, kuria Gimnazija įpareigota per 20 darbo dienų nuo Pažymos gavimo dienos ištaisyti Pažymoje nustatytus 1–9 teisės aktų pažeidimus ir (ar) veiklos trūkumus. Pareiškėjas taip pat prašė priteisti bylinėjimosi išlaidas.
2. Pareiškėjas skundą grindė šiais pagrindiniais argumentais:
2.1. Gimnazijoje 2022/2023 mokslo metais mokėsi (duomenys neskelbtini) (toliau – Mokinys). Mokinys 2022/2023 mokslo metais sistemingai praleidinėjo pamokas, mokėsi nenuosekliai, vengė atsiskaitymų, turėjo nepatenkinamą metinį matematikos dalyko įvertinimą. 2023 m. sausio 25 d. Gimnazijos direkcijos pasitarime Mokinys buvo įpareigotas lankyti visas pamokas ir daryti pažangą, Mokiniui suteiktas bandomasis laikotarpis, Mokinio tėvai įpareigoti nuolat stebėti vaiko pažangumą ir lankomumą. Mokiniui buvo sudaryta atsiskaitymo už nepatenkinamą metinį matematikos dalyko įvertinimą programa. Nepaisant Gimnazijos pastangų ir rekomendacijų, Mokinys praleidinėjo pamokas, nelankė matematikos konsultacijų. Vėliau atliktų Mokinio matematikos diagnostinių testų rezultatai buvo nepatenkinami. 2023 m. rugpjūčio 31 d. Gimnazijos Mokytojų tarybos posėdžio metu nutarta Mokinį palikti kartoti ugdymo programos II gimnazijos klasėje, kadangi jis neatsiskaitė už papildomą matematikos darbą. Tą pačią dieną buvo parengtas Gimnazijos direktoriaus įsakymas Nr. M-79, kuriuo Mokinys buvo paliktas kartoti II gimnazijos klasės ugdymo programą. Vėliau Mokinio tėvai pateikė ieškinį teismui civilinėje byloje dėl nurodyto įsakymo panaikinimo ir Mokinio perkėlimo į III gimnazijos klasę. Mokinio tėvai taip pat kreipėsi į Agentūrą, kuri, pareiškėjo vertinimu, vadovaudamasi nepagrįstu ir formaliu situacijos vertinimu, nustatė devynis teisės aktų pažeidimus.
2.2. Dėl 1 pažeidimo (Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo (toliau – ir Švietimo įstatymas) 49 straipsnio 2 dalies 3 punkto ir Šiaulių Juliaus Janonio gimnazijos mokinių pasiekimų ir pažangos vertinimo tvarkos aprašo, patvirtinto Šiaulių Juliaus Janonio gimnazijos direktoriaus 2017 m. lapkričio 9 d. įsakymu Nr. V-364 (toliau – ir Tvarkos aprašas), 61.2 punkto) – Pažymoje nurodyta, kad matematikos mokytoja parengė atsiskaitymo programą pagal pateiktą formą, tačiau į programos rengimą neįtraukė Mokinio. Tačiau, pareiškėjo vertinimu, teisės aktai nenustato pareigos į tokios programos rengimą įtraukti Mokinio, o Gimnazija nuolat bendradarbiavo tiek su Mokiniu, tiek su jo tėvais, dėjo visas būtinas pastangas, kad Mokinio mokymosi ir lankomumo rezultatai gerėtų. Be to, šiuo atveju jokių programos turinio variantų, kuriems galėtų formaliai pritarti ar nepritarti Mokinys, nebuvo. Su parengta programa Mokinys ir jo tėvai buvo supažindinti, jokių pageidavimų ar pastabų nepareiškė.
2.3. Dėl 2 pažeidimo (Nuosekliojo mokymosi pagal bendrojo ugdymo programas tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos švietimo, mokslo ir sporto ministro 2005 m. balandžio 5 d. įsakymu Nr. ISAK-556 (toliau – Aprašas), 34.2 punkto) – Pažymoje iš esmės nurodyta, kad nebuvo susitarta dėl konsultacijų formų ir būdų, jų laiko ir neatsižvelgta į Mokinio tėvų siūlymą. Tačiau pareiškėjas nurodė, kad šiuo aspektu detali tvarka nenustatyta ir Gimnazija gali taikyti savo tvarkas, t. y. konstatuotas reikalavimo, kurio teisės aktai nenustato, pažeidimas. Be to, šis pažeidimas konstatuotas neįvertinus faktinės situacijos, be kita ko, kad nei Mokinys, nei jo tėvai nesitarė dėl konsultacijų formų ir būdų, jų laiko ir neteikė jokių su tuo susijusių pasiūlymų.
2.4. Dėl 3 pažeidimo (Aprašo 34.3 punkto) – Pažymoje nurodyta, kad mokytojai pakartotinai svarstė Mokinio mokymosi pasiekimus, nes Mokinio papildomas darbas buvo įvertintas nepatenkinamu įvertinimu, tačiau neišklausė Mokinio tėvų pageidavimo. Vis dėlto iš Pažymos neįmanoma nustatyti, koks buvo Mokinio tėvų pageidavimas, kurį Gimnazija privalėjo išklausyti. Kita vertus, nėra aišku, kokią reikšmę Gimnazijai priimant su ugdymu susijusius sprendimus turėjo turėti Mokinio tėvų pageidavimas, ypač kai jis neatitinka Mokinio pažangumo rezultatų ir Gimnazijos veiklai taikomų teisinio reguliavimo reikalavimų organizuojant ugdymo procesą. Be to, dėl Mokinio galėjo būti priimtas vienintelis sprendimas – palikti jį kartoti pagrindinio ugdymo programos baigiamąją klasę. Mokinio tėvų nuomonė galėjo būti išklausyta tik dėl to, ar Mokinys mokysis visų kartojamojo kurso dalykų, ar mokysis tik atskiro programos dalyko, kurio metinis įvertinimas nepatenkinamas, ir už jį atsiskaitys. Gimnazija apie tai informavo tėvus, kurie atsakymo nepateikė.
2.5. Dėl 4 pažeidimo (Aprašo 35 punkto) – atsakovo vertinimu, Mokinio tėvai nebuvo supažindinti su direktoriaus 2023 m. rugpjūčio 31 d. įsakymu Nr. M-79. Tačiau su šiuo įsakymu Mokinio tėvai buvo supažindinti įsakymo priėmimo dieną telefonu; jiems taip pat buvo išsiųstas Gimnazijos raštas dėl šio įsakymo, o, tėvams paprašius, 2023 m. rugsėjo 5 d. buvo išsiųsta ir įsakymo kopija.
2.6. Dėl 5 pažeidimo (Mokyklos vaiko gerovės komisijos sudarymo ir jos darbo organizavimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos švietimo, mokslo ir sporto ministro 2011 m. balandžio 11 d. įsakymu Nr. V-579 (toliau – Vaiko gerovės komisijos aprašas), 7 punkto) – Gimnazijos direktoriaus įsakymu buvo sudaryta Vaiko gerovės komisija, kurios sekretoriumi paskirtas socialinis pedagogas, einantis komisijos pirmininko pavaduotojo pareigas. Todėl pareiškėjas sutiko, kad šiuo atveju buvo padarytas smulkus ir formalus pažeidimas, kuris buvo ištaisytas.
2.7. Dėl 6 pažeidimo (Vaiko gerovės komisijos aprašo 23.1 punkto) – atsakovas nurodė, kad svarstant konkretaus vaiko atvejį į Vaiko gerovės komisijos posėdį nepakviesti vaiko tėvai ir (ar) vaikas. Pareiškėjas nurodė, kad Mokinio tėvai buvo kviesti į Gimnazijos direkcijos pasitarimus, Mokinys ir jo tėvai juose dalyvavo, išsakė savo nuomonę, nors į Vaiko gerovės komisijos posėdį atskirai formaliai nebuvo pakviesti.
2.8. Dėl 7 pažeidimo (Vaiko gerovės komisijos aprašo 23.3 punkto) – remiantis pirmiau nurodytu argumentu, atsakovas nepagrįstai konstatavo, kad Vaiko gerovės komisijos posėdyje neišklausyta vaiko ir jo tėvų nuomonė svarstomu klausimu.
2.9. Dėl 8 pažeidimo (Vaiko gerovės komisijos aprašo 23.5 punkto) – atsakovo vertinimu, pasibaigus mokymui(si) / ugdymui(si), Gimnazijos Vaiko gerovės komisijoje neįvertintas teikiamos pagalbos veiksmingumas, neaptarti jos vykdymo rezultatai su vaiku, jo tėvais ir pagalbos plano įgyvendinimą koordinuojančiu asmeniu. Pareiškėjas pažymėjo, kad nors formaliai posėdis pasibaigus mokymui(si) / ugdymui(si) nebuvo organizuotas, tiek su Mokiniu, tiek su jo tėvais buvo nuosekliai ir nuolat bendradarbiaujama, o Mokinio pažangumo ir lankomumo problemų sprendimas buvo perkeltas į Gimnazijos direkcijos pasitarimus, kuriuose dalyvavo Mokinys ir jo tėvai.
2.10. Dėl 9 pažeidimo (Asmenų prašymų ir skundų nagrinėjimo viešojo administravimo subjektuose taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. rugpjūčio 22 d. nutarimu Nr. 875 (toliau – ir Skundų nagrinėjimo taisyklės), nuostatų) – atsakovas nurodė, kad atsakyme į prašymą asmuo turi būti informuojamas apie atsakymo apskundimo tvarką, vadovaujantis Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 14 straipsniu, nurodant konkrečios institucijos (-ų), kuriai (-ioms) gali būti paduotas skundas, pavadinimą (-us) ir adresą (-us), taip pat terminą (-us), per kurį (-iuos) gali būti pateiktas skundas. Tačiau pareiškėjas pažymėjo, kad valstybinės ir savivaldybių mokyklos nėra viešojo administravimo subjektai, joms netaikomos minėtos nuostatos.
2.11. Pažyma neatitinka objektyvumo reikalavimo – Pažymos išvados prieštaringos, teisės aktų pažeidimai konstatuoti vertinant Gimnazijos veiksmus visiškai formaliai ir orientuojantis į smulkių pažeidimų nustatymą, neatsižvelgiant į faktines aplinkybes. Pažymos turinys taip pat neatitinka proporcingumo principo. Agentūros vykdoma švietimo įstaigų priežiūros funkcija, pareiškėjo vertinimu, pirmiausia yra susijusi su pagalbos, rekomendacijų ir konsultacijų teikimu, o ne teisės pažeidimų konstatavimu.
3. Atsakovas Agentūra atsiliepime į skundą prašė pareiškėjo skundą atmesti.
4. Atsakovas atsiliepimą į skundą grindė šiais pagrindiniais argumentais:
4.1. Dėl 1 pažeidimo – Mokinio įtraukimas į atsiskaitymo programos rengimą yra ne formali procedūra, o realiai taikytina ir būtina jo įtraukimo į ugdymo procesą forma. Ši nuostata atsispindi ir Tvarkos apraše, kurį patvirtino Gimnazija. Pareiškėjas teigė, kad atsakovas neįvertino Mokinio įvertinimų. Tačiau nustatyta, kad Mokinio visų dalykų, išskyrus matematiką, metiniai įvertinimai yra patenkinami.
4.2. Dėl 2 pažeidimo – nors švietimo teisės aktuose nėra nustatyta išsami tvarka, kaip turi būti organizuojamas papildomas darbas mokiniui, turinčiam nepatenkinamą metinį įvertinimą ir kuriam mokytojų sprendimu yra skirtas papildomas darbas, mokykla privalo laikytis tų reikalavimų, kurie nustatyti Apraše. Konstatuojant šį pažeidimą buvo įvertinti Gimnazijos atstovų ir Mokinio tėvų paaiškinimai, taip pat taikytinų teisės aktų reikalavimai.
4.3. Dėl 3 pažeidimo – pakartotinai svarstant Mokinio mokymosi pasiekimus, kai Mokinio papildomas darbas buvo įvertintas nepatenkinamu įvertinimu, nebuvo išklausytas Mokinio tėvų pageidavimas.
4.4. Dėl 4 pažeidimo – Gimnazija Mokinio tėvus su Gimnazijos direktoriaus įsakymu supažindino vėliau nei paskutinę einamųjų mokslo metų darbo dieną. Tėvams 2023 m. rugpjūčio 31 d. buvo pateikta informacija apie direktoriaus įsakymą, tačiau su pačiu Gimnazijos direktoriaus 2023 m. rugpjūčio 31 d. įsakymu Nr. M-79 Mokinio tėvai tą dieną supažindinti nebuvo.
4.5. Dėl 6 pažeidimo – esminę reikšmę turi tai, kad, svarstant konkretaus vaiko atvejį, į komisijos posėdį ar pasitarimą būtų kviečiami vaiko tėvai ir (ar) vaikas. Buvo nustatyta, kad 2022 m. gruodžio 13 d. ir 2023 m. balandžio 12 d. Gimnazijos Vaiko gerovės komisijos posėdžiuose svarstyta Mokinio mokymosi situacija ir priimti nutarimai, nedalyvaujant Mokiniui ir jo tėvams. Gimnazijos direkcijos pasitarimuose taip pat svarstyti klausimai dėl Mokinio pažangumo ir lankomumo, dalyvaujant tėvams ir Mokiniui, tačiau Gimnazijos direkcijos pasitarimai nėra Vaiko gerovės komisijos posėdžių atitikmuo. Su minėtuose Gimnazijos direkcijos pasitarimuose priimtais sprendimais tėvai nebuvo supažindinti. Iš pokalbio su tėvais, jų skundų ir tyrimo medžiagos paaiškėjo, kad Mokinio tėvai net nesuprato, kur buvo svarstomi Mokinio pasiekimai. Be to, Gimnazijos direkcijos pasitarimų kompetencija priimti tokio pobūdžio sprendimus nenustatyta jokiuose švietimo teisės aktuose.
4.6. Dėl 7–8 pažeidimų – pasibaigus ugdymui(si), Gimnazijos Vaiko gerovės komisijoje neįvertintas teikiamos pagalbos veiksmingumas, neaptarti jos vykdymo rezultatai su vaiku, jo tėvais ir pagalbos plano įgyvendinimą koordinuojančiu asmeniu. Sprendimai, atsakovo vertinimu, buvo priimti vienašališkai, Mokiniui ir jo tėvams nedalyvaujant.
4.7. Dėl 9 pažeidimo – tyrimas buvo pradėtas Patikrinimų taisyklių 7.2 punkto pagrindu. Pats faktas, kad skunde nurodytos aplinkybės buvo tiriamos, nereiškia, kad tyrimas buvo atliekamas tendencingai, siekiant nepagrįstai nustatyti pažeidimus: buvo tirtos visos nurodytos aplinkybės ir, kaip jau minėta, ne visi pažeidimai pasitvirtino. Nustatyti pažeidimai nesudėtingai gali būti pašalinami nepatiriant reikšmingų išlaidų ar didelių laiko sąnaudų. Gimnazija pasirinko ginčą dėl šios problemos spręsti teisme.
4.8. Skundų nagrinėjimo taisyklės reglamentuoja prašymų ir skundų nagrinėjimą bei asmenų aptarnavimą viešojo administravimo subjektuose, taip pat subjektų, kurie teikia viešąsias paslaugas ir nagrinėja prašymus bei skundus dėl šių viešųjų paslaugų, veiklą. Todėl šių taisyklių 47 punktas taikomas ir subjektams, kurie teikia viešąsias paslaugas.
4.9. Šiuo atveju pareiškėjo minimi teisės principai nebuvo pažeisti. Reikalavimas pašalinti trūkumus nėra sankcija ir neapriboja Gimnazijos teisių. Atsakovas pažymėjo, kad Agentūra, nustačiusi pažeidimus, įpareigojo Gimnaziją tuos pažeidimus pašalinti, o savivaldybei nurodė teikti pagalbą Gimnazijai šalinant Pažymoje nustatytus trūkumus. Agentūra, atlikdama tyrimą ir surašydama Pažymą, užtikrino, kad tarp priimto sprendimo apimties — įpareigojimo pašalinti pažeidimus — ir siekiamų tikslų — užtikrinti Gimnazijos veiklos atitiktį įstatymams — išlaikytas protingas balansas.
5. Trečiasis suinteresuotas asmuo J. Z. atsiliepime prašė atmesti pareiškėjo skundą. Atsiliepimą ji grindė šiais argumentais:
5.1. Gimnazija nekūrė teigiamo santykio su Mokiniu, atsisakė įtraukti jį į ugdymo(si) procesą ir svarbių sprendimų priėmimo procesą, nes dėl mokymosi sunkumų laikė jį nevisaverčiu ugdymo(si) proceso dalyviu.
5.2. Mokinio įtraukimas į atsiskaitymo programos rengimą yra ne formali procedūra, o realiai taikytina ir būtina jo įtraukimo į ugdymo procesą forma. Toks įtraukimas būtų prisidėjęs prie teigiamo santykio kūrimo ir motyvacijos mokytis skatinimo. Mokinys kitaip priima ugdymosi procesą ir jaučiasi labiau atsakingas, kai su juo tariamasi ir derinami su juo susiję sprendimai.
5.3. Gimnazija neskyrė nė vienos konsultacijos Mokiniui, nors to buvo prašoma. Pasirašius atsiskaitymo programą, nuo 2023 m. birželio 21 d. iki 2023 m. rugpjūčio 28 d. Mokiniui nebuvo suteikta nė viena konsultacija, nebuvo pateikta nė vienos užduoties, uždavinio, mokymosi medžiagos ar nuorodos į ją. Mokiniui savarankiškai pasiruošti atsiskaitymui be mokytojo pagalbos buvo neįmanoma.
5.4. Gimnazija nesiūlė ir atsisakė suteikti bet kokią švietimo pagalbą Mokiniui. Mokinys ir jo tėvai konsultacijų neatsisakė. Priešingai, Mokinio motina aktyviai ieškojo švietimo pagalbos pati, savo iniciatyva nuvyko į mokyklą sužinoti, kokiu metu bus skiriamos konsultacijos papildomam darbui atlikti, ir tartis dėl konsultacijų kiekio, laiko ir vietos. Privataus korepetitoriaus pasitelkimas neatleistų Gimnazijos nuo prievolės teikti matematikos konsultacijas papildomo darbo atlikimo laikotarpiu.
5.5. Gimnazijos direktorius, nenurodydamas aiškių priežasčių, apribojo mokytojų galimybę gauti informaciją, turinčią esminę reikšmę sprendimo priėmimui. Į Mokytojų tarybos 2023 m. rugpjūčio 31 d. posėdį Mokinys ir jo tėvai nebuvo pakviesti, taip pat nebuvo pranešta apie posėdžio laiką ir vietą. Nei Mokinys, nei jo tėvai nežinojo, kada vyks Mokytojų tarybos posėdis, todėl buvo neįmanoma mokytojus informuoti apie tai, kad Gimnazija atsisakė suteikti matematikos konsultacijas Mokiniui.
5.6. Gimnazija atsisakė suteikti Mokiniui reikiamu laiku teiktiną švietimo pagalbą (psichologinę, socialinę ir kt.), būtiną kuriant teigiamą mokytojo ir vaiko santykį. Trečiojo suinteresuoto asmens vertinimu, Gimnazija iš esmės atsisakė individualiai spręsti Mokinio ugdymosi sunkumus, todėl Vaiko gerovės komisijos posėdžiuose turėjo būti aptartos ugdymo problemos, susijusios su neigiamomis mokytojų nuostatomis. Gimnazija švietimo pagalbos efektyvumo nesvarstė. Apie tai, kad buvo organizuojami Vaiko gerovės komisijos posėdžiai, Mokinio tėvai nežinojo ir juose nedalyvavo. Pasibaigus ugdymui(si), Gimnazijos Vaiko gerovės komisijoje neįvertintas teikiamos pagalbos veiksmingumas. Gimnazija sprendimus priėmė vienašališkai, Mokiniui ir jo tėvams nedalyvaujant.
5.7. Pareiškėjas teikia viešąsias paslaugas, todėl privalo vadovautis Skundų nagrinėjimo taisyklėmis. Agentūra, vykdydama priežiūrą ir nustačiusi Gimnazijos teikiamų viešųjų paslaugų trūkumus, teisėtai ir pagrįstai šiuos trūkumus užfiksavo Pažymoje, kuri, trečiojo suinteresuoto asmens vertinimu, yra pagrįsta ir motyvuota.
II.
6. Regionų administracinis teismas 2024 m. gruodžio 11 d. sprendimu pareiškėjo skundą patenkino ir panaikino Pažymos dalį, kuria Gimnazija įpareigota per 20 darbo dienų nuo Pažymos gavimo dienos ištaisyti nustatytus 1–9 teisės aktų pažeidimus ir (ar) veiklos trūkumus. Teismas netenkino pareiškėjo prašymo priteisti bylinėjimosi išlaidų atlyginimą.
7. Teismas nustatė šias faktines aplinkybes:
7.1. Mokinio tėvai 2023 m. rugsėjo 28 d. kreipėsi į Agentūrą ir pateikė kreipimąsi „Dėl Šiaulių Juliaus Janonio gimnazijos direktoriaus 2023 m. rugpjūčio 31 d. įsakymo Nr. M-79 pagrįstumo ištyrimo ir įvertinimo, tarpininkavimo suteikiant švietimo pagalbą ir tolesnio ugdymo užtikrinimo“ (toliau – Kreipimasis). Mokinio motina (šioje byloje – trečiasis suinteresuotas asmuo) 2023 m. spalio 23 d. Agentūrai pateikė prašymą „Dėl Šiaulių Juliaus Janonio gimnazijos“ (toliau – Prašymas).
7.2. Agentūros direktorė, vadovaudamasi Švietimo įstatymo 64 straipsnio 3 dalimi, Nacionalinės švietimo agentūros nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos švietimo, mokslo ir sporto ministro 2023 m. balandžio 20 d. įsakymu Nr. V-573 (toliau – Nuostatai), 13.4 ir 23.9 papunkčiais, 2023 m. spalio 19 d. įsakymu Nr. VK-714 sudarė darbo grupę neplaniniam Gimnazijos patikrinimui atlikti (toliau – Darbo grupė).
7.3. Darbo grupė neplaninį patikrinimą atliko 2023 m. lapkričio 6 d. ir 2023 m. lapkričio 15 d. surašė Pažymą, kurioje suformulavo šias neplaninio patikrinimo išvadas ir pasiūlymus: 1) nustatyti ir įteisinti aiškią ir išsamią mokyklos vidaus tvarką, pagal kurią mokiniams būtų organizuojamas papildomas darbas ir atsiskaitoma už jį; 2) atsakymus į asmenų prašymus ir skundus rengti vadovaujantis Skundų nagrinėjimo taisyklėmis.
7.4. Darbo grupė Pažymoje Gimnazijai pateikė šiuos nurodymus: 1) mokytojams, skiriant papildomą darbą Mokiniui, turinčiam vieną ar kelis nepatenkinamus metinius įvertinimus, vadovautis teisės aktų nustatyta tvarka; 2) mokytojams, pakartotinai svarstant Mokinio mokymosi pasiekimus po papildomo darbo, vadovautis teisės aktų nustatyta tvarka; 3) mokytojams, organizuojant papildomą darbą ir atsiskaitymą už jį, laikytis vidaus teisės aktuose nustatytos tvarkos; 4) direktoriui Mokinio tėvus supažindinti su Gimnazijoje priimtais sprendimais teisės aktų ir Gimnazijos vidaus teisės aktų nustatyta tvarka; 5) atnaujinti Vaiko gerovės komisijos sudėtį, vadovaujantis Aprašu; 6) Vaiko gerovės komisijos veiklą organizuoti vadovaujantis Aprašu.
8. Pirmosios instancijos teismas, nagrinėdamas ginčą, vadovavosi Nuostatų 9.4, 13.4–13.5, 16.4, 18.3, 23.1, 23.4–23.5 ir 23.9 papunkčių, Švietimo teikėjų (išskyrus aukštąsias mokyklas) veiklos neplaninių patikrinimų taisyklių, patvirtintų Agentūros direktoriaus 2023 m. spalio 3 d. įsakymu Nr. VK-687 (toliau – ir Patikrinimų taisyklės), 1, 3, 12, 16 ir 21 punktų, VAĮ 2 straipsnio 5, 9 ir 11 dalių nuostatomis, taip pat Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo ir Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo praktika.
9. Teismas pažymėjo, kad Agentūros direktorius Nuostatų 13.5 papunktyje numatytą funkciją – poveikio priemonių taikymą – delegavo Kokybės vertinimo departamentui. Teismas taip pat nurodė, kad Gimnazijos skundžiamas sprendimas įformintas Pažyma, kurios forma atitinka Patikrinimų taisyklių 2 priede nurodytą pažymos formą. Teismas pažymėjo, kad viešojo administravimo subjekto priimtas daugkartinio taikymo teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibrėžtai asmenų grupei, pagal VAĮ 2 straipsnio 9 dalį laikomas norminiu administraciniu aktu. Teismas nurodė ir tai, kad paprastai norminis teisės aktas įsigalioja kitą dieną po oficialaus paskelbimo Teisės aktų registre, jeigu pačiame teisės akte nenumatyta vėlesnė įsigaliojimo data.
10. Teismas, aptaręs Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje išskirtus norminio administracinio akto požymius ir įvertinęs Patikrinimų taisykles bei jų priedus, padarė išvadą, kad šių taisyklių teisinis pobūdis nėra akivaizdus, nes ne visos jų nuostatos būdingos norminiams teisės aktams. Kartu teismas pažymėjo, kad Patikrinimų taisyklės nustato bendro pobūdžio elgesio taisykles, taikomas švietimo teikėjams ir jiems privalomas. Šie požymiai yra būdingi norminiam administraciniam aktui.
11. Teismas pažymėjo, kad Patikrinimų taisyklės ir jas patvirtinęs įsakymas nėra paskelbti Teisės aktų registre, nepaisant to, kad jie yra Teisės aktų registro objektai. Oficialus šių norminių aktų paskelbimas įstatymų nustatyta tvarka yra būtina sąlyga minėtiems teisės aktams įsigalioti. Todėl teismas sprendė, kad Patikrinimų taisyklės ir jas patvirtinęs įsakymas nėra įsigalioję ir dėl to negali būti taikomi.
12. Konstatavęs, kad Patikrinimų taisyklės ir jas patvirtinęs įsakymas nėra įsigalioję ir negali būti taikomi, teismas sprendė, kad Pažymoje suformuluotus nurodymus pareiškėjui davė kompetencijos neturintis subjektas, t. y. Darbo grupė. Tokie nurodymai negali būti laikomi teisėtais ir turi būti panaikinti vadovaujantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 91 straipsnio 1 dalies 2 punktu.
13. Pripažinęs, kad nurodymus pareiškėjui davė kompetencijos neturintis subjektas, teismas nevertino Pažymoje nurodytų ir pareiškėjo ginčytų 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8 ir 9 pažeidimų pagrįstumo.
III.
14. Atsakovas pateikė apeliacinį skundą, kuriame prašė panaikinti Regionų administracinio teismo 2024 m. gruodžio 11 d. sprendimą.
15. Atsakovas apeliaciniame skunde pakartojo ginčo faktines aplinkybes ir taikytiną teisinį reguliavimą bei rėmėsi šiais pagrindiniais argumentais:
15.1. Pirmosios instancijos teismas netyrė ir nevertino pareiškėjo skunde nurodytų Pažymos punktų teisėtumo, pagrįstumo ir ginčo šalių argumentų dėl jų. Teismas neatsižvelgė į bylos ribas ir nepagrįstai vertino klausimą, ar Patikrinimų taisyklės priskirtinos norminiams administraciniams aktams. Tačiau teismas neprašė Agentūros pateikti argumentų šiuo aspektu. Teismas pažeidė ABTĮ nuostatas (112 straipsnio 1–2 dalis, 116 straipsnį).
15.2. Pareiškėjo skunde taip pat nebuvo keliamas klausimas dėl Patikrinimų taisyklių priskyrimo individualiems ar norminiams teisės aktams. Bylos nagrinėjimo metu pareiškėjui nekilo abejonių dėl minėtų taisyklių teisėtumo ir nebuvo pateiktas prašymas spręsti klausimą dėl jų teisinio pobūdžio.
15.3. Pažyma reikšmingai nepažeidė valstybės, savivaldybės ar asmenų teisių ir įstatymų saugomų, joje buvo tik nustatyti pareiškėjo veiklos trūkumai. Teismas neturėjo individualioje byloje spręsti dėl teisės akto pobūdžio.
15.4. Teismas nepagrįstai pripažino Patikrinimų taisykles norminiu administraciniu aktu. Taisyklės atitinka visus Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje aptartus individualaus administracinio akto kriterijus:
15.4.1. Taisyklės taikomos organizuojant, vykdant ir įforminant švietimo teikėjų, vykdančių formaliojo švietimo (išskyrus aukštojo mokslo studijų programas) ir neformaliojo švietimo programas, tarp jų ir švietimo teikėjų, turinčių licencijas vykdyti formalųjį profesinį mokymą, bei švietimo teikėjų, turinčių sutikimą vykdyti užsienio valstybių ir tarptautinių organizacijų švietimo programas (išskyrus aukštojo mokslo studijų programas), veiklos neplaninius patikrinimus. Taisyklių taikymas (paskirtis) nukreiptas į konkretų subjektą ar individualiais požymiais apibūdinamą subjektų grupę, o patikrinimo turinys, įforminamas pagal priede nustatytą pažymos formą, nesukuria naujos teisės normos. Atsakovo vertinimu, individualaus teisės taikymo pobūdis šiuo atveju siejamas su konkrečiu patikrinimu ir jo rezultatus įforminančia Pažyma. Patikrinimų taisyklės nustato konkrečius neplaninio patikrinimo atvejus ir konkrečius pažeidimus, o ne bendras elgesio taisykles. Šiose taisyklėse nėra įtvirtinta bendro pobūdžio nurodymų, numatytų taikyti daug kartų.
15.4.2. Nors Patikrinimų taisyklės yra priimtos viešojo administravimo subjekto, jos neturi visuotinio privalomumo požymio ir yra skirtos konkrečiai subjektų grupei.
15.4.3. Patikrinimų taisyklės parengtos vadovaujantis įstatymų, kurie įtvirtina bendro pobūdžio normas, reikalavimais. Patikrinimų taisyklėse nėra įtvirtinta bendro, abstraktaus pobūdžio nuostatų.
15.4.4. Vadovaujantis Patikrinimų taisyklėmis, neplaninis patikrinimas atliekamas dėl konkretaus subjekto, o patikrinimo rezultatai įforminami pagal konkretaus patikrinimo duomenis ir taikomi tam subjektui, dėl kurio atliktas neplaninis patikrinimas. Rezultatai fiksuojami pažymoje, kuri nėra daugkartinio taikymo aktas.
15.4.5. Patikrinimų taisyklės apibrėžia konkrečią neplaninio patikrinimo atlikimo sritį, t. y. švietimo teikėjo veiklą (veiksmus ar neveikimą), o neplaninis patikrinimas atliekamas dėl konkretaus subjekto. Neplaninio patikrinimo metu nesukuriamos naujos elgesio taisyklės (normos), privalomos neapibrėžtam asmenų ratui arba rūšiniais požymiais apibūdintam asmenų ratui. Patikrinimų taisyklėse detalizuojamas aukštesnės galios norminių teisės aktų normų taikymas.
15.5. Norminio administracinio akto viešas paskelbimas laikytinas šio akto galiojimo sąlyga, o ne požymiu, lemiančiu tam tikro akto priskyrimą norminiams administraciniams aktams. Jei tam tikras aktas atitinka norminio administracinio akto požymius, jį priėmusiam subjektui tenka pareiga šį aktą paskelbti įstatymų nustatyta tvarka; priešingu atveju toks aktas būtų laikomas negaliojančiu. Tačiau Patikrinimų taisyklės neturi norminiam teisės aktui būtinų požymių, todėl atsakovas nusprendė neskelbti šio teisės akto įstatymų nustatyta tvarka kaip norminio teisės akto. Agentūra aptariamą teisės aktą yra paskelbusi savo oficialioje interneto svetainėje.
6. Trečiasis suinteresuotas asmuo J. Z. apeliaciniame skunde prašė panaikinti Regionų administracinio teismo 2024 m. gruodžio 11 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą atmesti. Ji pakartojo ginčo faktines aplinkybes, taikytiną teisinį reguliavimą ir rėmėsi šiais argumentais:
16.1. Teismas netinkamai aiškino ir taikė materialiosios teisės normas. Net jeigu Patikrinimų taisyklių ir jas patvirtinusio įsakymo nebuvo galima taikyti dėl jų nepaskelbimo Teisės aktų registre, tai neturėjo įtakos švietimo teikėjo veiklos neplaniniam patikrinimui. Agentūra vadovavosi Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministro įsakymais ir kitais galiojančiais bei taikytinais teisės aktais. Agentūra, atlikdama ginčui reikšmingą patikrinimą, nesivadovavo Patikrinimų taisyklėmis, nes Pažymoje tai nenurodyta.
16.2. Teisės aktai nenustato Pažymos formos, todėl Agentūros sudaryta Darbo grupė galbūt vadovavosi įprastai naudojama forma, kuri buvo parengta remiantis praktinio darbo patirtimi, o jos parengta Pažyma atitinka tokio pobūdžio aktui keliamus reikalavimus. Tai, kad Pažymos forma sutampa su Patikrinimų taisyklėse patvirtinta pažymos forma, savaime nepatvirtina, jog Agentūra vadovavosi Patikrinimų taisyklėmis, nes Pažymoje to nenurodyta.
16.3. Patikrinimą atliko ir Pažymą parengė kompetentingas ir įgaliotas viešojo administravimo subjektas, taip pat kompetenciją turinti darbo grupė, kurios paskirtis ir funkcijos apima švietimo teikėjų (išskyrus aukštąsias mokyklas) veiklos patikrinimą. Priešinga teismo išvada neatitinka ginčui taikytino teisinio reguliavimo.
16.4. Tiek Patikrinimų taisyklės, tiek jas patvirtinęs įsakymas yra vidiniai Agentūros veiklą reglamentuojantys dokumentai ir nelaikytini norminiais administraciniais aktais.
16.5. Yra du skirtingo lygmens dokumentai, reglamentuojantys Agentūros atliekamus švietimo teikėjų (išskyrus aukštąsias mokyklas) veiklos neplaninius patikrinimus: 1) Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministro 2011 m. rugsėjo 26 d. įsakymas Nr. V-1766; 2) Agentūros direktoriaus 2023 m. spalio 3 d. įsakymas Nr. VK-687, kuris yra vidinis Agentūros veiklą reglamentuojantis dokumentas, priimtas įgyvendinant švietimo ir mokslo ministro įsakymą ir negalintis jam prieštarauti. Agentūros direktoriaus įsakymo paskirtis – detalizuoti vidinę Agentūros darbo tvarką, kaip turėtų būti atliekamas neplaninis patikrinimas. Tai yra dokumentas, skirtas tik Agentūrai ir konkrečiam tikslui. Švietimo ir mokslo ministro įsakymas turi aukštesnę juridinę galią nei Agentūros direktoriaus įsakymas, todėl net nesant Agentūros direktoriaus įsakymu patvirtintų Patikrinimų taisyklių, Agentūra privalėjo atlikti ir atliko neplaninį patikrinimą, pirmiausia vadovaudamasi Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministro 2011 m. rugsėjo 26 d. įsakymu Nr. V-1766 patvirtintomis taisyklėmis.
2. Atsakovas atsiliepime į trečiojo suinteresuoto asmens apeliacinį skundą sutiko su jame išdėstytais argumentais ir prašė panaikinti skundžiamą pirmosios instancijos teismo sprendimą.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
3. Byloje nagrinėjamas ginčas kilo dėl atsakovo Nacionalinės švietimo agentūros 2023 m. lapkričio 15 d. pažymos Nr. ŠTP-14 „Dėl Šiaulių Juliaus Janonio gimnazijos veiklos“ dalies teisėtumo ir pagrįstumo. Šia Pažymos dalimi Gimnazijai nurodyta per 20 darbo dienų pašalinti Pažymoje konstatuotus teisės aktų pažeidimus.
4. Regionų administracinis teismas Pažymos dalį, kuria Gimnazija įpareigota pašalinti nustatytus 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8 ir 9 pažeidimus, panaikino. Pirmosios instancijos teismas konstatavo, kad Pažymos forma atitinka Agentūros direktoriaus 2023 m. spalio 3 d. įsakymu Nr. VK-687 patvirtintų Patikrinimų taisyklių 2 priede nurodytą pažymos formą. Įvertinęs Patikrinimų taisyklių turinį, teismas pripažino, kad jos turi norminio administracinio akto požymius, tačiau nebuvo paskelbtos Teisės aktų registre, todėl neįsigaliojo ir negali būti taikomos. Šios išvados pagrindu teismas konstatavo, kad Pažymoje nurodymus pareiškėjui suformulavo kompetencijos neturintis subjektas – darbo grupė, kurios įgaliojimai kyla iš neįsigaliojusių Patikrinimų taisyklių, todėl tokie nurodymai panaikintini pagal ABTĮ 91 straipsnio 1 dalies 2 punktą. Dėl Pažymoje konstatuotų pažeidimų pagrįstumo pirmosios instancijos teismas iš esmės nepasisakė.
5. Atsakovas Agentūra nesutinka su Patikrinimų taisyklių priskyrimu norminiams administraciniams aktams ir teigia, jog Patikrinimų taisyklės yra vidaus dokumentas, skirtas Agentūros darbuotojų veiklai reglamentuoti, neturintis bendro pobūdžio elgesio taisyklių požymių, neskirtas neapibrėžtam asmenų ratui ir nesukuriantis naujų privalomų taisyklių švietimo teikėjams. Apeliantas taip pat nurodo, kad pirmosios instancijos teismas, peržengdamas pareiškėjo skundo ribas, savo iniciatyva ėmėsi vertinti Patikrinimų taisyklių pobūdį, todėl Agentūrai nebuvo suteikta galimybė pateikti paaiškinimų, taip pažeidžiant jos teisę į teisingą bylos nagrinėjimą. Be to, apeliantas akcentuoja, kad teismas iš esmės nepasisakė dėl Pažymoje nurodytų pažeidimų pagrįstumo.
6. Trečiasis suinteresuotas asmuo J. Z. nurodo, kad Agentūra turėjo teisę ir kompetenciją atlikti neplaninį Gimnazijos patikrinimą, surašyti Pažymą ir Pažymoje suformuluoti joje aptartas poveikio priemones, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo 64 straipsnio 3 dalimi, 564 straipsnio 4 punktu, Agentūros nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos švietimo, mokslo ir sporto ministro 2023 m. balandžio 20 d. įsakymu Nr. V-573, 13.4, 13.5 ir 23.9 papunkčiais, taip pat Lietuvos Respublikos švietimo, mokslo ir sporto ministro 2011 m. rugsėjo 26 d. įsakymu Nr. V-1766 patvirtintomis taisyklėmis. Apeliantės teigimu, Agentūros direktoriaus 2023 m. spalio 3 d. įsakymas yra vidinis Agentūros veiklą reglamentuojantis dokumentas, todėl jo paskelbimas Teisės aktų registre nebuvo būtinas, o šio įsakymo galiojimo klausimas neturi įtakos Pažymos teisėtumui.
7. Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 140 straipsnio 1 dalį apeliacinės instancijos teismas, nagrinėdamas bylą apeliacine tvarka, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. Nagrinėjamoje byloje nenustatyta aplinkybių, dėl kurių šios ribos turėtų būti peržengtos, taip pat nenustatyta sprendimo negaliojimo pagrindų, nurodytų ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje (ABTĮ 140 straipsnio 2 dalis). Todėl teisėjų kolegija bylą nagrinėja neperžengdama apeliacinių skundų ribų.
Dėl proceso pažeidimo, susijusio su pirmosios instancijos teismo iniciatyva keltu Patikrinimų taisyklių kvalifikavimo klausimu
8. Atsakovas teigia, jog pirmosios instancijos teismas, pareiškėjui skunde nekėlus klausimo dėl Patikrinimų taisyklių priskyrimo norminiams ar individualiems administraciniams aktams, savo iniciatyva ir neaptaręs šio klausimo su byloje dalyvaujančiais asmenimis, sprendimą iš esmės grindė išvada, kad Patikrinimų taisyklės yra neįsigaliojęs norminis administracinis aktas.
9. Dėl šio argumento teismas pažymi, kad teisė į teisingą bylos nagrinėjimą yra viena iš pamatinių teisinės valstybės garantijų, grindžiama Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta teise kreiptis į teismą ir Konstitucijos 109 straipsnyje įtvirtinta teisingumo vykdymo funkcija. Konstitucinis Teismas savo jurisprudencijoje yra ne kartą pažymėjęs, kad iš konstitucinio teisinės valstybės principo kyla reikalavimas, jog teismo procesas būtų sąžiningas, viešas ir grindžiamas šalių lygiateisiškumu (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2006 m. sausio 16 d., 2017 m. kovo 15 d., 2019 m. kovo 1 d. nutarimus). Tarptautinės ir Europos Sąjungos teisės lygmeniu ši teisė įtvirtinta Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 6 straipsnio 1 dalyje, taip pat Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnyje.
10. Viena iš šios teisės sudėtinių dalių yra rungimosi principas (audiatur et altera pars – „tebūnie išklausyta ir kita pusė“). Administraciniame procese šis principas įtvirtintas ABTĮ 12 straipsnyje ir sistemiškai taikomas kartu su ABTĮ 11 straipsnyje įtvirtintu šalių lygiateisiškumo reikalavimu bei ABTĮ 81 straipsnyje numatyta teismo pareiga užtikrinti, kad nė vienai šaliai nebūtų kliudoma tinkamai pasirengti bylai. Iš šių nuostatų, aiškinamų Konstitucijos ir Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos kontekste, kyla ne tik formali šalies teisė dalyvauti procese, bet ir dvi esminės procesinės garantijos: pirma, teisė susipažinti su bylos medžiaga, kuria teismas gali remtis priimdamas sprendimą, ir, antra, teisė pateikti argumentus dėl visų klausimų, kurie gali iš esmės nulemti bylos baigtį.
11. Iš teisės būti išklausytam kyla draudimas priimti vadinamąjį „siurprizinį“ sprendimą, t. y. tokį teismo procesinį sprendimą, kuris iš esmės grindžiamas teisiniu kvalifikavimu ar teisės taikymo argumentais, dėl kurių šalys neturėjo realios galimybės pasisakyti, pateikti paaiškinimų, įrodymų ar atsikirtimų.
12. Šis draudimas yra susijęs su procesiniu teisinio tikrumo principo aspektu. Teismo procesas šalims turi būti protingai numatomas ne tik dėl jo eigos, bet ir dėl galimų teisinių ginčo vertinimo pagrindų. Todėl tais atvejais, kai teismas savo iniciatyva remiasi teisiniu pagrindu, kuris nebuvo aptartas byloje, šalys netenka galimybės tinkamai suformuluoti savo argumentų, pateikti reikšmingų įrodymų ir remtis aktualia teismų praktika.
13. Draudimas priimti siurprizinį sprendimą taip pat užtikrina procesinį dialogą. Teismo sprendimas turi būti priimamas įvertinus šalių pozicijas visais bylos baigčiai reikšmingais aspektais. Kai sprendimas grindžiamas argumentu, dėl kurio šalys negalėjo pasisakyti, pažeidžiamos jų procesinės teisės ir kartu didėja rizika, kad teismas neįvertins reikšmingų faktinių ar teisinių aplinkybių.
14. Be to, šis draudimas saugo instancinės teismų sistemos paskirtį. Jeigu esminis bylos baigtį nulėmęs teisinis argumentas pirmą kartą nurodomas tik teismo sprendime, šalis faktiškai netenka galimybės jį išsamiai ginčyti pirmosios instancijos teisme, o aukštesnės instancijos teisme gali tik reaguoti į jau priimtą sprendimą. Tokia situacija neatitinka pirmosios ir apeliacinės instancijos procesinės kontrolės paskirties.
15. Toks teisės būti išklausytam ir draudimo priimti siurprizinį sprendimą aiškinimas yra nuosekliai plėtojamas ir Lietuvos teismų, Europos Žmogaus Teisių Teismo ir Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktikoje. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas 2020 m. spalio 14 d. nutartyje civilinėje byloje Nr. e3K-3-39-378/2020 yra išaiškinęs, jog „draudžiama priimti siurprizinį sprendimą – tai susiję su šalies teise būti išklausytai <...>, kuria, be kita ko, siekiama užkirsti kelią tam, kad teismo sprendimams įtaką potencialiai darytų šalių neapsvarstyti argumentai ir šalims būtų apribota galimybė gintis nuo joms pareikštų reikalavimų“. Toks požiūris atitinka ir Europos Žmogaus Teisių Teismo praktiką: 2005 m. spalio 13 d. sprendime byloje Clinique des Acacias ir kt. prieš Prancūziją (peticijų Nr. 65399/01 ir kt.) konstatuota, kad rungimosi principas, kaip Konvencijos 6 straipsnio 1 dalies sudedamoji dalis, reikalauja, jog bylos šalys turėtų galimybę susipažinti ir pareikšti savo poziciją dėl visų bylai reikšmingų aplinkybių ir teisinių argumentų, įskaitant tuos, kuriuos teismas savo iniciatyva ketina taikyti priimdamas sprendimą. Analogiškas požiūris suformuluotas ir Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktikoje (žr., pvz., 2013 m. vasario 21 d. sprendimą byloje Banif Plus Bank, C-472/11).
16. Administraciniame procese draudimas priimti siurprizinį sprendimą taikomas atsižvelgiant į aktyvų teismo vaidmenį, tačiau šio draudimo nepaneigia. Nors pagal ABTĮ 80 straipsnio 1 dalį teismas aktyviai dalyvauja tiriant įrodymus ir nustatant bylai reikšmingas aplinkybes, ši pareiga, kaip ir principas iura novit curia (teismas žino teisę), nesuteikia pagrindo išspręsti ginčo remiantis teisiniu pagrindu, dėl kurio šalys neturėjo galimybės pasisakyti. Jeigu teismas nustato bylai reikšmingą teisinį aspektą, kuris nebuvo aptartas proceso metu, jis turi procesinėmis priemonėmis sudaryti šalims galimybę dėl jo pateikti savo poziciją.
17. Bylos duomenys patvirtina, kad pareiškėjas skunde nekėlė Patikrinimų taisyklių priskyrimo norminiams ar individualiems administraciniams aktams klausimo. Pareiškėjas Pažymos dalies panaikinimą grindė Pažymoje konstatuotų devynių pažeidimų nepagrįstumu ir Pažymos neatitiktimi Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo reikalavimams. Atsakovo atsiliepime taip pat nebuvo aptariamas Patikrinimų taisyklių pobūdis, nes tai nebuvo ginčo dalykas. Pirmosios instancijos teismas Patikrinimų taisyklių priskyrimo norminiams administraciniams aktams klausimą iškėlė savo iniciatyva ir, jo neaptaręs su byloje dalyvaujančiais asmenimis, šios išvados pagrindu panaikino ginčijamą Pažymos dalį.
18. Tokiomis aplinkybėmis teisėjų kolegija sutinka su atsakovo apeliacinio skundo argumentu, jog pirmosios instancijos teismas, nesudaręs byloje dalyvaujantiems asmenims galimybės pasisakyti dėl Patikrinimų taisyklių teisinio kvalifikavimo, nors šis kvalifikavimas tapo bylos baigties pagrindu, pažeidė rungimosi ir šalių procesinio lygiateisiškumo principus, taip pat neužtikrino šalių teisės būti išklausytoms. Atsižvelgiant į pirmiau išdėstytus argumentus ir nurodytą teismų praktiką, toks proceso trūkumas laikytinas reikšmingu, nes Agentūros ir trečiojo suinteresuoto asmens galimybė pateikti argumentus ir atsikirtimus tiesiogiai priklausė nuo to, kaip kvalifikuojamos Patikrinimų taisyklės, tačiau šie proceso dalyviai pirmosios instancijos teisme tokios galimybės neturėjo.
19. Vis dėlto vien procesinio pažeidimo konstatavimas savaime nereiškia, kad pirmosios instancijos teismo sprendimas turi būti panaikintas. Pagal ABTĮ 146 straipsnio 1 dalį procesinių teisės normų pažeidimas yra pagrindas naikinti sprendimą tik tada, kai dėl šio pažeidimo byla galėjo būti išspręsta neteisingai. Todėl nagrinėjamu atveju vertintina, ar nustatytas pažeidimas galėjo turėti reikšmės bylos baigčiai ir ar jo padariniai nebuvo pašalinti apeliacinėje instancijoje. Šis vertinimas dera su Europos Žmogaus Teisių Teismo praktika, pagal kurią žemesnės instancijos proceso trūkumas gali būti kompensuotas vėlesnėje proceso stadijoje, jeigu aukštesnės instancijos teismas turi pakankamai plačią jurisdikciją peržiūrėti faktinius ir teisinius klausimus, o proceso dalyvis turi realią galimybę pateikti savo argumentus (žr., mutatis mutandis, Ramos Nunes de Carvalho e S? prieš Portugaliją, peticijų Nr. 55391/13, 57728/13 ir 74041/13, 2018 m. lapkričio 6 d., §§ 192–193; Buterlevičiūtė prieš Lietuvą, peticijos Nr. 42139/08, 2016 m. sausio 12 d., §§ 52–54).
20. Vertindama, ar konstatuotas procesinis pažeidimas galėjo turėti reikšmės bylos baigčiai, teisėjų kolegija atsižvelgia į tris aplinkybes. Pirma, klausimas, dėl kurio šalims pirmosios instancijos teisme nebuvo sudaryta galimybė pasisakyti, yra teisinio pobūdžio – tai Patikrinimų taisyklių kvalifikavimas pagal jų turinį ir paskelbimo režimą. Jam išspręsti nereikia nustatyti papildomų faktinių aplinkybių ar rinkti naujų įrodymų; pakanka įvertinti Patikrinimų taisyklių tekstą ir taikytinas teisės aktų nuostatas. Antra, tiek atsakovas, tiek trečiasis suinteresuotas asmuo apeliaciniuose skunduose išsamiai pasisakė dėl Patikrinimų taisyklių pobūdžio ir Agentūros kompetencijos atlikti neplaninį patikrinimą teisinio pagrindo, o pareiškėjas atsiliepime į apeliacinius skundus turėjo galimybę į šiuos argumentus atsikirsti. Trečia, apeliacinės instancijos teismas, nagrinėdamas bylą pagal ABTĮ 140 straipsnio 1 dalį, gali iš esmės peržiūrėti pirmosios instancijos teismo teisines išvadas, todėl proceso dalyvių argumentai dėl Patikrinimų taisyklių kvalifikavimo bus įvertinti tolesnėse šios nutarties dalyse.
21. Atsižvelgdama į šias aplinkybes, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismo padarytas procesinis pažeidimas nelaikytinas tokiu procesinių teisės normų pažeidimu, dėl kurio byla galėjo būti neteisingai išspręsta (ABTĮ 146 str. 1 d.). Šalys apeliaciniame procese turėjo veiksmingą galimybę pateikti argumentus dėl Patikrinimų taisyklių pobūdžio, o teisėjų kolegija šiuos argumentus iš esmės įvertina tolesnėse šios nutarties dalyse. Todėl vien dėl pirmiau aptarto procesinio pažeidimo pirmosios instancijos teismo sprendimo naikinti nėra pagrindo.
Dėl Patikrinimų taisyklių priskyrimo norminiams ar individualiems administraciniams aktams ir jų paskelbimo Teisės aktų registre
22. ABTĮ 112 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta speciali procedūra, pagal kurią administraciniame teisme gali būti prašoma ištirti, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą. Taigi ginčijamas aktas gali būti tyrimo dalykas norminėje administracinėje byloje tik tuo atveju, jeigu jis atitinka norminio administracinio akto požymius (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. liepos 18 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A556-1333/2008; 2010 m. balandžio 6 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A444-1406/2010).
23. Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 9 dalyje norminis administracinis aktas apibrėžiamas kaip viešojo administravimo subjekto priimtas daugkartinio taikymo teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei.
24. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje šis įstatyminis apibrėžimas konkretinamas išskiriant pagrindinius oficialiai galiojančio norminio administracinio akto požymius: 1) aktas sukuria elgesio taisykles – teisės normas; 2) aktas priimtas viešojo administravimo subjekto, vykdančio administracinį reglamentavimą, įgyvendinant viešojo administravimo įgaliojimus, t. y. jį priėmusiam subjektui tiesiogiai realizuojant valstybės valią ir nustatant elgesio taisykles, visuotinai privalomas tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams; 3) aktas išdėsto bendro, abstraktaus pobūdžio nuostatas, kurios apima tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius; 4) aktas orientuojamas į ateitį, t. y. skirtas taikyti daug kartų, ir toliau veikia jį pritaikius individualiuose santykiuose bei konkrečių asmenų elgesyje; 5) aktas adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba asmenų ratui, apibūdintų rūšiniais požymiais; tai, kad galima tam tikru metu nustatyti jų skaičių, nereiškia, kad aktas yra individualus; 6) aktas yra visuotinai privalomas; 7) aktas paskelbiamas laikantis nustatytos norminių teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos (žr., pvz., 2010 m. balandžio 6 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A444-1406/2010; 2018 m. spalio 17 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. I-9-662/2018; 2019 m. rugpjūčio 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-614-968/2019). Nustačius, kad aktas atitinka pirmuosius šešis požymius, jis pripažintinas norminio pobūdžio administraciniu aktu, o septintasis požymis yra ne akto norminio pobūdžio, bet jo oficialaus galiojimo sąlyga (žr., pvz., 2018 m. spalio 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-9-662/2018).
25. Vertindama Patikrinimų taisyklių turinį, teisėjų kolegija pažymi, kad jas priėmė viešojo administravimo subjektas – Nacionalinės švietimo agentūros direktorius, veikdamas pagal jam suteiktus administracinio reglamentavimo įgaliojimus, grindžiamus Viešojo administravimo įstatymo 23 straipsniu, 33 straipsnio 2 dalimi ir Švietimo įstatymo 64 straipsnio 3 dalimi, t. y. įgyvendindamas valstybinę švietimo teikėjų veiklos priežiūros funkciją. Patikrinimų taisyklės reglamentuoja švietimo teikėjų (išskyrus aukštąsias mokyklas) neplaninių patikrinimų atlikimo tvarką – patikrinimo iniciavimo pagrindus, darbo grupių sudarymą, patikrinimo eigą, kontrolinio klausimyno pildymą, pažymos surašymą ir privalomųjų nurodymų formulavimą. Patikrinimų taisyklių nuostatos yra bendro, abstraktaus pobūdžio, skirtos rūšiniais požymiais apibūdintai asmenų grupei – švietimo teikėjams – ir taikomos daug kartų ateityje, t. y. kiekvieno neplaninio patikrinimo atveju.
26. Be to, Patikrinimų taisyklės nustato ne vien Agentūros vidaus darbo organizavimo tvarką, bet ir procedūrą, kurios rezultatas gali tiesiogiai paveikti tikrinamo švietimo teikėjo teisinę padėtį – patikrinimo rezultatų įforminimą, pažeidimų konstatavimą, privalomųjų nurodymų formulavimą ir jų vykdymo terminų nustatymą. Patikrinimų taisyklių 26 ir 27 punktuose tiesiogiai įtvirtintos tikrinamo švietimo teikėjo, kaip viešojo administravimo veikloje dalyvaujančio subjekto, teisės (be kita ko, dalyvauti patikrinimo metu, susipažinti su surinkta informacija, neteikti dokumentų, jeigu jie pateikti kitam priežiūros subjektui, apskųsti pažymą) ir pareigos (įsileisti valstybės tarnautojus į veiklos vykdymo vietą, netrukdyti jų veiksmams, teikti paaiškinimus, dokumentus ir teisingą informaciją); Patikrinimų taisyklių 23–25 punktuose nustatomi mažareikšmių teisės aktų pažeidimų vertinimo kriterijai, pažeidimo ištaisymo terminai ir su pažeidimo nustatymu siejamos pasekmės. Šios nuostatos peržengia Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 17 dalyje apibrėžto vidaus administravimo, susijusio su viešojo administravimo subjekto savarankiško funkcionavimo užtikrinimu (personalo administravimu, finansine apskaita, dokumentų tvarkymu ir kt.), ribas. Todėl vien tai, kad Patikrinimų taisyklės pirmiausia taikomos Agentūros darbuotojų veikloje, savaime neleidžia jų laikyti vidaus administravimo dokumentu.
27. Atsakovo apeliacinio skundo argumentai, kad Patikrinimų taisyklės yra Agentūros vidaus dokumentas ir kad jų taikymas konkretaus subjekto atžvilgiu paneigia jų norminį pobūdį, teisėjų kolegijos vertinimu, nepagrįstai sutapatina Patikrinimų taisykles, nustatančias bendro pobūdžio patikrinimo procedūrą, su pagal jas surašoma pažyma – individualaus pobūdžio teisės taikymo aktu, skirtu konkrečiam švietimo teikėjui. Aplinkybė, kad Patikrinimų taisyklių pagrindu surašoma individuali pažyma, Patikrinimų taisyklių norminio pobūdžio nepaneigia – priešingu atveju būtų nepagrįstai susiaurinta norminio administracinio akto samprata, ją siejant vien su konkrečiu pagal tokį aktą priimamu individualiu teisės taikymo aktu. Atsakovo argumentas, kad Patikrinimų taisyklės nesukuria naujų privalomų taisyklių švietimo teikėjams, taip pat atmestinas: kaip nurodyta pirmiau, Patikrinimų taisyklės nustato Agentūros, kaip viešojo administravimo subjekto, atliekamos valstybinės švietimo teikėjų veiklos priežiūros turinį, kurio vykdymas tiesiogiai veikia švietimo teikėjų teisinę padėtį – be kita ko, jų patikrinimo eigą ir formą, teises ir pareigas patikrinimo metu, privalomųjų nurodymų pobūdį ir vykdymo terminus.
28. Atsižvelgdama į išdėstytus motyvus, teisėjų kolegija pritaria pirmosios instancijos teismo išvadai, kad Patikrinimų taisyklės pagal savo turinį atitinka šios nutarties 39 punkte nurodytus pirmuosius šešis norminio administracinio akto požymius. Atsakovo apeliacinio skundo argumentai šiuo aspektu pripažintini nepagrįstais.
29. Byloje nėra ginčo dėl to, kad Patikrinimų taisyklės ir jas patvirtinęs Agentūros direktoriaus 2023 m. spalio 3 d. įsakymas Nr. VK-687 nebuvo paskelbti Teisės aktų registre. Pagal šios nutarties 39 punkte nurodytą Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, oficialus paskelbimas Teisės aktų registre yra norminio administracinio akto, atitinkančio Teisės aktų registro objekto sritį, oficialaus galiojimo sąlyga. Atsižvelgiant į tai, kad Patikrinimų taisyklės atitinka pirmuosius šešis norminio administracinio akto požymius, tačiau įstatymo nustatyta tvarka nebuvo paskelbtos, jos nėra įsigaliojusios ir negali būti taikomos. Atsakovo argumentas, kad Patikrinimų taisyklės nepaskelbtos sąmoningai, nes Agentūra jas vertino kaip nenorminio pobūdžio dokumentą, šios išvados nepaneigia. Aktas, atitinkantis norminio administracinio akto požymius, įgyja oficialų galiojimą tik nuo paskelbimo Teisės aktų registre dienos, o pareiga jį paskelbti nepriklauso nuo akto rengėjo subjektyvaus vertinimo dėl šio akto pobūdžio.
30. Trečiasis suinteresuotas asmuo apeliaciniame skunde teigia, kad pati Pažyma faktiškai nebuvo surašyta pagal Patikrinimų taisykles, nes joje Patikrinimų taisyklės kaip teisinis pagrindas neminimos, o sutapimas su Patikrinimų taisyklių 2 priede patvirtinta pažymos forma esą savaime to nepatvirtina. Su šiuo argumentu teisėjų kolegija nesutinka. Pirma, Patikrinimų taisyklių, kaip atitinkančių norminio administracinio akto požymius, taikymo apimtis yra nustatoma ne pagal tai, ar konkrečiame jų pagrindu priimtame individualiame sprendime jos paminimos kaip tokio sprendimo teisinis pagrindas, o pagal tai, ar konkretus aktas surašytas pagal jose įtvirtintą procedūrą ir formą. Antra, byloje nėra ginčo dėl to, kad ginčijama Pažyma surašyta pagal formą, atitinkančią Patikrinimų taisyklių 2 priedą; ji apima tiek šio priedo struktūrinius elementus (skiltis „Bendroji informacija“, „Švietimo teikėjo veiklos patikrinimo rezultatai“, „Išvados“, „Siūlymai“, „Nurodymai“), tiek priede numatytą pasirašymo modelį – pažymą pasirašo patikrinimą atlikęs valstybės tarnautojas. Trečia, kaip plačiau aptariama tolesnėse šios nutarties dalyse, joks kitas apeliantų nurodytas aukštesnės galios teisės aktas analogiškos pažymos formos ir pasirašymo tvarkos nenustato, todėl nėra alternatyvaus teisės akto, kuriuo remiantis būtų galima pateisinti naudotos pažymos formos parinkimą. Atsižvelgiant į tai, aplinkybė, kad Pažymoje Patikrinimų taisyklės nėra eksplicitiškai įvardytos kaip teisinis pagrindas, nepaneigia fakto, jog ji surašyta pagal jose įtvirtintą formą ir pasirašymo modelį.
Dėl Pažymą pasirašiusių asmenų įgaliojimų
31. Apeliantai teigia, kad Agentūra, kaip viešojo administravimo subjektas, turi kompetenciją atlikti neplaninius švietimo teikėjų patikrinimus pagal aukštesnės galios teisės aktus. Tokia kompetencija grindžiama Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo 64 straipsnio 3 dalimi, 564 straipsnio 4 punktu, Agentūros nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos švietimo, mokslo ir sporto ministro 2023 m. balandžio 20 d. įsakymu Nr. V-573, 13.4, 13.5 ir 23.9 papunkčiais, taip pat Lietuvos Respublikos švietimo, mokslo ir sporto ministro 2011 m. rugsėjo 26 d. įsakymu Nr. V-1766 patvirtintomis Švietimo teikėjų (išskyrus aukštąsias mokyklas) veiklos planinių ir neplaninių patikrinimų taisyklėmis, išdėstytomis nauja redakcija, įsigaliojusia 2016 m. gegužės 26 d.
32. Teisėjų kolegija sutinka, kad Agentūros, kaip viešojo administravimo subjekto, kompetencija atlikti valstybinę švietimo teikėjų veiklos priežiūrą, įskaitant neplaninius patikrinimus, yra įtvirtinta minėtuose aukštesnės galios teisės aktuose ir egzistuoja nepriklausomai nuo Patikrinimų taisyklių galiojimo. Taigi pati Agentūros institucinė kompetencija atlikti tokio pobūdžio patikrinimus dėl Patikrinimų taisyklių neįsigaliojimo neišnyksta. Tačiau šios bylos kontekste būtina atskirti du klausimus: pirma, ar Agentūra apskritai turi institucinę kompetenciją atlikti neplaninį patikrinimą, ir, antra, kuris Agentūros darbuotojas ar struktūrinis padalinys yra įgaliotas Agentūros vardu pasirašyti privalomojo pobūdžio administracinį sprendimą, kuriame suformuluoti privalomieji nurodymai švietimo teikėjui. Nagrinėjamu atveju ginčas kyla ne dėl Agentūros institucinės kompetencijos atlikti neplaninį patikrinimą, o dėl konkrečių Pažymą pasirašiusių asmenų įgaliojimų Agentūros vardu priimti privalomuosius nurodymus.
33. Bylos duomenys patvirtina, kad Pažymoje, kurioje yra skiltis „Švietimo teikėjo veiklos patikrinimo rezultatai“, konstatuoti devyni teisės aktų pažeidimai, suformuluoti privalomieji nurodymai Gimnazijai (be kita ko, „Mokytojams skiriant papildomą darbą mokiniui [...] vadovautis teisės aktų nustatyta tvarka“, „Atnaujinti Vaiko gerovės komisijos sudėtį [...] vadovaujantis VGK tvarkos aprašu“) ir nustatytas 20 darbo dienų terminas pažeidimams ištaisyti. Pažymą pasirašė du darbo grupės nariai – Agentūros Kokybės vertinimo departamento Veiklos kokybės priežiūros skyriaus vyriausiosios specialistės J. Z. ir A. J.. Pažymos antraštinėje dalyje šie asmenys įvardyti kaip „Patikrinimą atlikusio valstybės tarnautojo pareigos“ – tai yra forma, atitinkanti Patikrinimų taisyklių 2 priede patvirtintą pažymos formą. Nei Agentūros direktorius, nei kompetentingas departamento vadovas Pažymos atskirai nepatvirtino. Nors Pažyma adresatams buvo persiųsta Agentūros Kokybės vertinimo departamento direktoriaus A. A. pasirašytu 2023 m. lapkričio 16 d. lydraščiu Nr. SD-3099 „Dėl Pažymos“, kuriame taip pat nurodyta apskundimo tvarka, ši aplinkybė nepakeičia subjekto, priėmusio ginčijamą Pažymos dalį. Būtent Pažymoje, o ne lydraštyje, yra konstatuoti konkretūs teisės aktų pažeidimai, suformuluoti privalomieji nurodymai Gimnazijai ir nustatytas jų įvykdymo terminas. Lydraštyje šie nurodymai nėra pakartojami, keičiami ar patvirtinami kaip savarankiškas Kokybės vertinimo departamento direktoriaus administracinis sprendimas; juo Pažyma tik persiųsta adresatams.
34. Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 10 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad administracinius sprendimus priimti turi teisę tik viešojo administravimo subjektai, turintys šio įstatymo nustatyta tvarka jiems suteiktus įgaliojimus. Iš šios nuostatos kyla reikalavimas, kad konkretaus asmens įgaliojimas Agentūros vardu pasirašyti privalomojo pobūdžio administracinį sprendimą būtų įtvirtintas galiojančiame teisės akte. Atsakovo nurodyti aukštesnės galios teisės aktai – Švietimo įstatymas, Agentūros nuostatai, Švietimo, mokslo ir sporto ministro 2011 m. rugsėjo 26 d. įsakymu Nr. V-1766 patvirtintos planinių ir neplaninių patikrinimų taisyklės – nustato Agentūros institucinę kompetenciją ir bendrąją patikrinimų rezultatų įforminimo pažyma tvarką, tačiau jie nedetalizuoja, kuriam Agentūros darbuotojui suteikiamas įgaliojimas savarankiškai pasirašyti pažymą, kurioje formuluojami privalomieji nurodymai išorės subjektui ir nustatomas šių nurodymų vykdymo terminas. Šių klausimų reglamentavimas pateiktas tik Patikrinimų taisyklėse ir jų prieduose – pirmiausia 2 priede patvirtintoje pažymos formoje, kurioje nustatytas pažymos pasirašymo tvarka, pagal kurią pažymą pasirašo patikrinimą atlikęs valstybės tarnautojas.
35. Atsakovo nurodyti aukštesnės galios teisės aktai ir Agentūros direktoriaus įsakymas dėl darbo grupės sudarymo patvirtina Agentūros kompetenciją organizuoti neplaninį patikrinimą, tačiau savaime nepagrindžia darbo grupės narių individualaus įgaliojimo Agentūros vardu pasirašyti privalomojo pobūdžio administracinį sprendimą. Agentūros direktoriaus 2023 m. spalio 19 d. įsakymu Nr. VK-714 buvo sudaryta darbo grupė neplaniniam patikrinimui atlikti, tačiau šiuo įsakymu konkretiems darbuotojams nesuteikta teisė Agentūros vardu pasirašyti administracinį aktą, kuriame formuluojami privalomieji nurodymai išorės subjektui ir nustatomas 20 darbo dienų jų įvykdymo terminas. Toks įgaliojimas galėtų būti kildinamas tik iš Patikrinimų taisyklėse įtvirtintos pažymos formos ir joje numatyto pasirašymo modelio, tačiau, Patikrinimų taisyklėms neįsigaliojus, toks įgaliojimų paskirstymas neturi galiojančio teisinio pagrindo.
36. Šiuo aspektu teisėjų kolegija pažymi, kad ir Lietuvos Respublikos švietimo, mokslo ir sporto ministro 2011 m. rugsėjo 26 d. įsakymu Nr. V-1766 patvirtintų taisyklių, kuriomis remiasi apeliantai, nuostatos darbo grupės narių įgaliojimo savarankiškai pasirašyti privalomojo pobūdžio pažymą, kurioje suformuluoti privalomieji nurodymai, nepatvirtina. Pirmiausia šiose taisyklėse reglamentuojama Švietimo, mokslo ir sporto ministerijos struktūrinio padalinio – Švietimo kokybės ir regioninės politikos departamento – atliekamų patikrinimų tvarka, o ne Agentūros darbuotojų veiksmai. Antra, šių taisyklių 18 punktas reikalauja, kad neplaninis patikrinimas būtų atliekamas švietimo, mokslo ir sporto ministro arba ministerijos kanclerio pavedimu, o nagrinėjamoje byloje patikrinimas atliktas Agentūros direktoriaus įsakymu. Trečia, šių taisyklių 23 punktas tik bendrai nustato, kad patikrinimo rezultatai įforminami pažyma, nenurodydamas nei pažymos pasirašymo subjekto, nei privalomųjų nurodymų formuluotės, nei jų vykdymo termino. Ketvirta, vienintelė šių taisyklių nuostata, suteikianti pagrindą rašytiniam nurodymui pašalinti pažeidimą per nustatytą terminą, yra 30 punktas, tačiau jis aiškiai apsiriboja mažareikšmiais teisės aktų reikalavimų pažeidimais. Nagrinėjamoje byloje Pažymoje konstatuoti pažeidimai mažareikšmiais nelaikyti. Penkta, šių taisyklių 28 punkte numatyta blanketinė norma, pagal kurią poveikio priemonės taikomos įstatymų ir jų įgyvendinamųjų teisės aktų nustatyta tvarka, nukreipia į kitus įgyvendinamuosius teisės aktus, šiuo atveju – Patikrinimų taisykles. Apibendrinant, ministro 2011 m. rugsėjo 26 d. įsakymu Nr. V-1766 patvirtintos taisyklės gali pagrįsti bendrąją neplaninio patikrinimo atlikimo galimybę, tačiau jos nepagrindžia konkrečios šioje byloje ginčijamos Pažymos dalies – darbo grupės narių pasirašytų privalomųjų nurodymų su konkrečiu jų įvykdymo terminu – priėmimo subjekto ir tvarkos.
37. Aplinkybė, kad Pažyma buvo užregistruota Agentūros vidaus dokumentų valdymo sistemoje ir persiųsta adresatams, nekeičia šios išvados. Tokie veiksmai patvirtina Pažymos pateikimą adresatams, tačiau nepakeičia jos priėmimo subjekto ir savaime nereiškia, kad ginčijami privalomieji nurodymai buvo priimti savarankišku kito subjekto, o ne Pažymą pasirašiusių darbo grupės narių, administraciniu sprendimu.
38. Apibendrinusi tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, kad Agentūra, kaip viešojo administravimo subjektas, turėjo institucinę kompetenciją atlikti pareiškėjo veiklos neplaninį patikrinimą. Vis dėlto ginčijama Pažymos dalis, t. y. individualus administracinis sprendimas, kuriame suformuluoti privalomieji nurodymai ir nustatytas jų įvykdymo terminas, buvo pasirašyta darbo grupės narių, kurių individualus įgaliojimas Agentūros vardu pasirašyti tokio pobūdžio aktą galėjo būti kildinamas tik iš Patikrinimų taisyklių, o jos neįsigaliojo. Tokiomis aplinkybėmis Pažymos dalis, kuria pareiškėjui duoti privalomieji nurodymai pašalinti 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8 ir 9 pažeidimus per 20 darbo dienų, neturi galiojančio teisinio pagrindo. Ši išvada nepaneigia Agentūros kompetencijos atlikti švietimo teikėjų veiklos neplaninius patikrinimus pagal galiojančius teisės aktus, tačiau nagrinėjamu atveju reiškia, kad ginčijama Pažymos dalis negali būti laikoma teisėta dėl ją pasirašiusių darbo grupės narių įgaliojimų trūkumo. Todėl pirmosios instancijos teismas, panaikindamas šią Pažymos dalį pagal ABTĮ 91 straipsnio 1 dalies 2 punktą, priėmė iš esmės teisingą sprendimą, tačiau jo motyvai tikslintini šioje nutartyje išdėstytais argumentais.
Dėl kitų apeliacinių skundų argumentų ir bylos baigties
39. Atsakovas teigia, kad, kilus abejonėms dėl Patikrinimų taisyklių, kaip norminio administracinio akto, teisėtumo, pirmosios instancijos teismas pagal ABTĮ 113 straipsnį turėjo motyvuota nutartimi pradėti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą, sustabdyti individualiosios bylos nagrinėjimą ir tik įsiteisėjus sprendimui dėl norminio akto teisėtumo nagrinėti bylą iš esmės.
40. Dėl šių argumentų teisėjų kolegija pažymi, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje nuosekliai laikomasi taisyklės, jog administraciniams teismams nėra teismingos bylos pagal prašymus ištirti, ar įstatymo nustatyta tvarka nepaskelbti ir dėl to negaliojantys norminiai administraciniai aktai neprieštarauja įstatymams ar Vyriausybės norminiams aktams (žr., pvz., 2002 m. sausio 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I6-9/2002; 2008 m. gruodžio 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS438-603/2008; 2011 m. liepos 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A62-1137/2011; 2012 m. kovo 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A525-1809/2012; 2014 m. gruodžio 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I492-20/2014). Tais atvejais, kai nustatoma, kad norminis teisės aktas nebuvo paskelbtas įstatyme nustatyta tvarka, jis negali būti pripažintas oficialiai galiojančiu norminiu administraciniu aktu, todėl ir tokio akto teisėtumo tyrimas negalimas (žr., pvz., 2013 m. liepos 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I143-24/2013).
41. Atsižvelgdama į nurodytus argumentus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas, nepradėjęs norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo, ABTĮ 113 straipsnio nepažeidė.
42. Atsakovas apeliaciniame skunde pažymi, kad pirmosios instancijos teismas iš esmės nepasisakė dėl Pažymoje nurodytų devynių pažeidimų pagrįstumo, nors atsiliepime šie aspektai buvo aptarti. Teisėjų kolegija sutinka, kad pirmosios instancijos teismas, bylos baigtį susiejęs su darbo grupės įgaliojimų klausimu, Pažymos turinio iš esmės nevertino. Tačiau nagrinėjamoje byloje nustačius savarankišką ginčijamos Pažymos dalies panaikinimo pagrindą, kuris yra pakankamas pareiškėjo skundo reikalavimui patenkinti, atskirai pasisakyti dėl Pažymoje konstatuotų pažeidimų pagrįstumo nėra teisinio pagrindo. Tokia išvada nereiškia, kad teisėjų kolegija patvirtina ar paneigia Pažymoje konstatuotų pažeidimų faktinį pagrįstumą. Ji reiškia tik tai, kad šių pažeidimų faktinis pagrįstumas, nustačius, jog privalomieji nurodymai neturi galiojančio teisinio pagrindo, neturi savarankiškos reikšmės bylos baigčiai. Toks vertinimas atitinka Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo ir Europos Žmogaus Teisių Teismo praktiką, pagal kurią teismas neprivalo detaliai atsakyti į kiekvieną bylos argumentą, jeigu pasisakoma dėl esminių, bylos baigtį lemiančių klausimų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. lapkričio 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A261-3555/2011; Europos Žmogaus Teisių Teismo 1994 m. balandžio 19 d. sprendimą byloje Van de Hurk prieš Nyderlandus, peticijos Nr. 16034/90).
43. Atsižvelgdama į išdėstytus motyvus, atsakovo Nacionalinės švietimo agentūros ir trečiojo suinteresuoto asmens J. Z. apeliaciniai skundai atmetami, o Regionų administracinio teismo 2024 m. gruodžio 11 d. sprendimas paliekamas nepakeistas. Nors pirmosios instancijos teismo sprendimo motyvai šioje nutartyje patikslinami, jo išvada dėl ginčijamos Pažymos dalies panaikinimo yra pagrįsta, todėl nėra pagrindo naikinti ar keisti sprendimo rezoliucinės dalies.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Atsakovo Nacionalinės švietimo agentūros ir trečiojo suinteresuoto asmens J. Z. apeliacinius skundus atmesti.
Regionų administracinio teismo 2024 m. gruodžio 11 d. sprendimą palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Ričardas Piličiauskas
Veslava Ruskan
Arūnas Sutkevičius