Administracinė byla Nr. eA-2216-662/2021
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-00766-2020-6
Procesinio sprendimo kategorija 29.1.2
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
NUTARTIS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2021 m. liepos 14 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (pranešėjas), Rasos Ragulskytės-Markovienės ir Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės (kolegijos pirmininkė),
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo viešosios įstaigos Centrinės projektų valdymo agentūros apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. spalio 15 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Ukmergės rajono savivaldybės administracijos skundą atsakovui viešajai įstaigai Centrinei projektų valdymo agentūrai, trečiajam suinteresuotam asmeniui Lietuvos Respublikos valstybės kontrolei dėl sprendimų panaikinimo.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Pareiškėjas Ukmergės rajono savivaldybės administracija (toliau – ir Administracija) kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas panaikinti viešosios įstaigos (toliau – VšĮ) Centrinės projektų valdymo agentūros (toliau – ir CPVA) 2020 m. sausio 31 d. sprendimą dėl pažeidimo Nr. IT01 (toliau – ir skundžiamas sprendimas) ir palikti galioti CPVA 2019 m. gruodžio 23 d. sprendimą dėl pažeidimo Nr. IT01. Pareiškėjas pateikė prašymą priteisti bylinėjimosi išlaidas.
2. Pareiškėjas skunde nurodė, kad:
2.1. Pripažįsta, jog Administracija, įgyvendindama projektą Nr. 07.1.1-CPVA-R-305-01-0003 „Ukmergės V. Š. viešosios bibliotekos modernizavimas“ (toliau – ir Projektas) ir atlikdama supaprastinto atviro pirkimo būdu „Administracinės paskirties pastato (duomenys neskelbtini), kapitalinio remonto darbai“ pirkimą (toliau – ir Pirkimas), pažeidė Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo nuostatas. Tačiau pareiškėjas nesutinka su atsakovo pritaikytos finansinės korekcijos dydžiu.
2.2. Skundžiamas sprendimas priimtas, pažeidžiant Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 3 straipsnyje nurodytus principus, VAĮ 8 straipsnio ir Lietuvos Respublikos finansų ministro 2014 m. spalio 8 d. įsakymu Nr. 1K-316 patvirtintų Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių (toliau – ir PAFT) 25 skirsnio „Pažeidimų tyrimas“ nuostatas. Skundžiamame sprendime nurodytos aplinkybės: Valstybės kontrolės 2020 m. sausio 24 d. el. laišku pateiktas nesutikimas su 2020 m. gruodžio 23 d., kuriuo buvo pritaikyta 5 proc. finansinė korekcija, ir Valstybės kontrolės rekomendacija taikyti 25 proc. finansinę korekciją, negali būti laikomos naujai paaiškėjusiomis aplinkybėmis PAFT 323 punkto prasme. Abi aukščiau nurodytos aplinkybės nėra naujos ir buvo įvertintos atliekant pažeidimo tyrimą, kurio pagrindu buvo priimtas 2020 m. gruodžio 23 d. sprendimas. Šiame sprendime aiškiai nurodoma, kad Valstybės kontrolė nesutinka su pritaikyta 2 proc. finansine korekcija ir rekomenduoja taikyti 25 proc. finansinę korekciją, t. y. šios abi aplinkybės CPVA buvo įvertintos atliekant pažeidimo tyrimą, kurio pagrindu buvo pritaikyta 5 proc. finansinė korekcija. Be to, skundžiamame sprendime nėra nurodyta, kuo Valstybės kontrolės rekomendacija, kurios pagrindu priimtas skundžiamas, skiriasi nuo anksčiau Valstybės kontrolės pateiktų rekomendacijų.
2.3. Ginčo atveju 5 proc. finansinė korekcija buvo parinkta pagal atitinkamą Europos Komisijos 2013 m. gruodžio 19 d. sprendimu Nr. C(2013) 9527 patvirtintų Gairių dėl Komisijos finansinių korekcijų, taikytinų Sąjungos išlaidoms, valdomoms pagal pasidalijamojo valdymo principą, kai nesilaikyta viešojo pirkimo taisyklių, nustatymo (toliau – ir Gairės) 2.1 lentelės 9 punktą bei 2.2 lentelės 16 punktą. Abiejuose punktuose nurodoma, kad gali būti taikoma 5, 10 arba 25 proc. finansinė korekcija, t. y. parinktas finansinės korekcijos dydis yra tinkamas ir numatytas Gairėse. Finansinė korekcija buvo pritaikyta visoms sutarties tinkamoms finansuoti išlaidoms, t. y. ginčo dėl bazės, kuriai taikoma finansinė korekcija nėra, todėl pažeidimo tyrimo atnaujinimas šiuo pagrindu nėra pagrįstas, nes objektyvaus poreikio tikslinti finansinę korekciją nebuvo.
2.4. Pareiškėjo teigimu, CPVA ir Valstybės kontrolė nepateikė naujų aplinkybių, susijusių su viešųjų pirkimų pažeidimais ir finansinės korekcijos taikymo pagrįstumu. Dvi institucijos vertino tas pačias aplinkybes, tačiau priėmė skirtingus sprendimus. Priėmus skirtingus sprendimus, Valstybės kontrolė įpareigojo CPVA pakeisti savo sprendimą dėl finansinės korekcijos dydžio, nors, vadovaujantis teisės aktais, CPVA priimtas sprendimas yra galutinis ir gali būti peržiūrimas išimtinėmis aplinkybėmis, kurių nagrinėjamoje situacijoje nėra. Už tuos pačius viešųjų pirkimų pažeidimus, remiantis tomis pačiomis finansinių korekcijų taikymo aplinkybėmis, yra taikomos skirtingos finansinės korekcijos, todėl pareiškėjui neaišku, kokiais kriterijais vadovaujantis yra parenkama ir skiriama finansinė korekcija.
2.5. Remdamasis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2014 m. birželio 4 d. nutarimu Nr. 528 patvirtintų Atsakomybės ir funkcijų paskirstymo tarp institucijų, įgyvendinant 2014-2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programą, taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 9.3 punktu, teigia, kad pažeidimų tyrimo atlikimas ir sprendimų dėl pažeidimų priėmimas yra išskirtinė įgyvendinančios institucijos teisė, t. y. jos priimtas sprendimas dėl pažeidimo yra galutinis sprendimas pažeidimo klausimu. Kitoms valdymo ir kontrolės sistemos institucijoms, Europos Sąjungos investicijų administravimą reglamentuojantys teisės aktai nesuteikia teisės neteismine tvarka ginčyti įgyvendinančios institucijos priimtus sprendimus dėl pažeidimų arba duoti jai privalomus nurodymus dėl pažeidimų tyrimo atlikimo. CPVA, kaip teisės aktais įgaliota institucija atliko pažeidimo tyrimą, įvertino visą svarbią informaciją ir 2020 m. gruodžio 23 d. sprendimą, kuriuo pritaikė 5 proc. finansinę korekciją. Įvertinus teisės aktų nuostatas, vienintelė priežastis, kuri leidžia atnaujinti pažeidimo tyrimą, yra naujai paaiškėjusios aplinkybės, kurios nebuvo įvertintos atliekant pažeidimą (PAFT 323 punktas). Pareiškėjo nuomone, tokia teisės akto nuostata yra užtikrinamas projektų vykdytojų teisinis užtikrintumas dėl priimtų sprendimų nekintamumo.
2.6. CPVA, atnaujindama pažeidimo tyrimą, pablogino pareiškėjo padėtį, per nepilnus metus buvo priimti keturi sprendimai dėl to paties pažeidimo. Tokiais veiksmais CPVA pažeidžia pareiškėjo teisėtus lūkesčius, sukuria teisinį neapibrėžtumą. Be to, pareiškėjas pažymi, kad CPVA, taikydama finansinę korekciją, neatsižvelgė į pažeidimo pobūdį ir neįvertino su juo susijusių aplinkybių. Skundžiamame sprendime CPVA nurodė, kad finansinė korekcija didinama, nes, jeigu ji bus nepadidinta, nebus galima Europos Komisijai deklaruoti visos sutarties vertės, atėmus Valstybės kontrolės pasiūlytą 25 proc. finansinę korekciją, ir gauti Europos Sąjungos finansavimą. Šiuo atveju pareiškėjui neaišku, kaip šis motyvas susijęs su pažeidimu ir jo sudedamosiomis dalimis bei finansinės korekcijos didinimu, nes yra akivaizdu, kad jį lėmė ne pareiškėjo veiksmai ar neveikimas, bet visiškai šalutiniai, su pažeidimu nesusiję dalykai, kurie pareiškėjui net nebuvo žinomi ir kuriems jis negalėjo daryti jokios įtakos. Dėl šių aplinkybių pareiškėjas mano, kad skundžiamas sprendimas neatitinka ir VAĮ 8 straipsnio reikalavimų, nes pagal Gairių 1.3 punktą pažeidimo, susijusio su viešojo pirkimo taisyklių nesilaikymu, sunkumas ir susijęs finansinis poveikis Sąjungos biudžetui turi būti vertinamas atsižvelgiant į konkurencijos lygį, skaidrumą ir vienodą požiūrį.
3. Atsakovas CPVA atsiliepime ginčą prašė spręsti teismo nuožiūra. Atsiliepime atsakovas akcentavo, kad:
3.1. CPVA sutinka su pareiškėjo skundo teiginiu, kad pažeidimo tyrimo metu nustatytos aplinkybės, nustatyti viešųjų pirkimų pažeidimai ir finansinės korekcijos taikymo pagrindai išliko tokie patys tiek taikant 5 proc., tiek taikant 25 proc. finansinę korekciją. Taip pat CPVA sutinka su pareiškėjo skundo teiginiu, kad Valstybės kontrolė ir CPVA nesutaria dėl finansinės korekcijos dydžio, bet ne dėl paties pažeidimo.
3.2. CVPA nesutinka su pareiškėjo teiginiu, kad CPVA neturėjo jokio teisinio pagrindo atnaujinti pažeidimo tyrimą. Šį nesutikimą CPVA grindžia šiais argumentais: 1) CPVA yra viešojo administravimo subjektas, todėl vadovaujantis Konstitucinio Teismo išaiškinimais, ji ne tik privalo vykdyti jai teisės aktais pavestas funkcijas, tačiau taip pat ji privalo ir ginti viešąjį interesą, nors tokia jos pareiga ir nėra expresis verbis (tiesiogiai) įvardinta teisės aktuose, reglamentuojančiuose funkcijų priskyrimą CPVA; 2) CPVA nuomone, pareiškėjas, teikdamas argumentus dėl „naujų aplinkybių“ sąvokos aiškinimo, PAFT įtvirtintas nuostatas dėl „paaiškėjusių naujų aplinkybių“ aiškina ir taiko per siaurai.
3.3. CVPA pažeidimo tyrimą atnaujino ir skundžiamą sprendimą priėmė ne todėl, kad atsirado naujų aplinkybių, susijusių su viešaisiais pirkimais ar, kad, jos nuomone, pritaikyta netinkama finansinė korekcija (5 proc.), bet todėl, kad Valstybės kontrolė nesutiko su 5 proc. finansine korekcija. CPVA teiktas pastebėjimas ir su juo susijusi rekomendacija buvo laikoma neįgyvendinta ir todėl reikėjo ginti viešąjį interesą, t. y., kad Lietuvos Respublika neprarastų dalies jai, kaip valstybei narei, skirtos Europos Sąjungos paramos. Projektuose, įskaitant Projektą, patirtos išlaidos, siekiant gauti Europos Sąjungos paramą, Europos Komisijai deklaruojamos vadovaujantis Išlaidų deklaravimo taisyklėmis, kurių 7 punktas nustato, kad institucijos, siekdamos deklaruoti per ataskaitinį laikotarpį pripažintas deklaruotinomis Europos Komisijai išlaidas, rengia atitinkamo ataskaitinio laikotarpio <...> išlaidų deklaracijas. Deklaruotinos išlaidos gali būti tik tos, kurios yra tinkamos finansuoti ir yra patirtos nepažeidžiant teisės aktų reikalavimų.
3.4. Atsakovo nuomone, Valstybės kontrolės pateiktos rekomendacijos ir pastebėjimai yra itin svarbūs ir turi reikšmingą įtaką Lietuvos Respublikai deklaruojant lėšas Europos Komisijai, nes institucijai (šiuo atveju – CPVA) neįgyvendinus Valstybės kontrolės rašte nurodytų veiksmų, su Valstybės kontrolės nustatytu neatitikimu (nors įgyvendinančioji institucija ir nesutiktų su tokiu neatitikimu ir laikytų, kad tai nėra neatitikimas, arba, kad nustatytina finansinė korekcija turi būti mažesnė nei Valstybės kontrolės siūloma) susijusios išlaidos negalės būti įtrauktos į išlaidų deklaracijas ir deklaruotos Europos Komisijai. Valstybės kontrolės teikiama nuomonė turi reikšmingą įtaką Lietuvos Respublikai deklaruojant lėšas Europos Komisijai, nes Europos Komisija, atsižvelgdama į Valstybės kontrolės, kaip audito institucijos pateiktą audito ataskaitą bei nuomonę, gali sustabdyti visus tarpinius mokėjimus arba jų dalį prioritetų arba veiksmų programų lygmeniu (ne Projekto lygiu), jeigu veiksmų programos valdymo ir kontrolės sistemoje esama didelių veiksmingo veikimo trūkumų, dėl kurių Sąjungos įnašui į veiksmų programą kilo pavojus ir kuriems ištaisyti nebuvo imtasi taisomųjų priemonių (2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1303/2013 (toliau - Reglamentas Nr. 1303/2013) 142 straipsnio 1 dalies a) punktas).
3.5. Atsižvelgdama į aukščiau išdėstytus argumentus, CPVA yra įsitikinusi, kad, įvertinus poreikį ginti viešąjį interesą, Valstybės kontrolės nesutikimas su nurodyta 5 proc. finansine korekcija gali būti ir turi būti laikoma naujai paaiškėjusia aplinkybe pagal PAFT 323 punktą, todėl CPVA teisėtai ir pagrįstai atnaujino pažeidimo tyrimą.
3.6. CPVA sutinka su pareiškėjo išreikšta nuomone, kad susidaro ydinga situacija, kai vien dėl to, kad įgyvendinančioji institucija (šiuo atveju – CPVA) ir audito institucija (šiuo atveju – Valstybės kontrolė) nesutaria dėl finansinės korekcijos dydžio, siekiant neprarasti didesnės, palyginus su pareiškėjai nustatyta netinkamų finansuoti išlaidų suma, Europos Sąjungos paramos dalies, įgyvendinančioji institucija yra priversta priimti sprendimus, kurie sukelia didesnes neigiamas pasekmes pareiškėjui. Valstybės kontrolė, prižiūrėdama, ar teisėtai ir efektyviai valdomas ir naudojamas valstybės turtas ir kaip vykdomas valstybės biudžetas, audituoja atitinkamas lėšų valdymo institucijas ir paramos gavėjus, kaip naudojamos Lietuvos Respublikoje gautos Europos Sąjungos lėšos ir kaip vykdomos programos, kuriose dalyvauja Lietuva. CPVA nuomone, Valstybės kontrolė, atlikusi valstybinį finansinį (teisėtumo) auditą, turi surašyti valstybinio audito išvadą ir dėl audito metu nustatytų reikšmingų teisės aktų pažeidimų priimti administracinį aktą – sprendimą. Pažymi, kad CPVA nėra gavusi sprendimo iš Valstybės kontrolės, kurį būtų galėjusi apskųsti Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) nustatyta tvarka. Valstybės kontrolės raštas, kuriuo buvo pateikti valstybinio finansinio (teisėtumo) audito pastebėjimai ir rekomendacijos, skirtos CPVA, yra pasirašytas Europos Sąjungos investicijų audito departamento direktoriaus, o ne valstybės kontrolieriaus ar jo pavaduotojų, todėl negali būti laikomas administraciniu aktu – sprendimu, šiame rašte taip pat nėra nurodyta apskundimo tvarka. CPVA nuomone, Valstybės kontrolės priimamas sprendimas turi atitikti VAĮ 8 straipsnio 1–4 dalių reikalavimus, t. y. pateikiant išsamius motyvus, kodėl turėjo būti nustatyta didesnė finansinė korekcija.
3.7. CPVA nesutinka su pareiškėjo skundo teiginiais, kad skundžiamas sprendimas neatitinka VAĮ 8 straipsnio 1 dalies reikalavimų. Skundžiamame sprendime nurodytos ištirtos ir nustatytos aplinkybės, įvertinti dokumentai, viešojo pirkimo procedūros eiga, pateikti konkretūs argumentai dėl konstatuoto pažeidimo, įvertinti pareiškėjo pateikti paaiškinimai, todėl administracinis aktas yra išsamiai ir aiškiai motyvuotas. Pirkimų sąlygos reikšmingais aspektais neatitiko viešųjų pirkimų teisės reikalavimų, o CPVA pateikė pakankamai argumentų, pagrindžiančių nustatytų VPĮ nuostatų pažeidimus. Vien tai, jog pareiškėjas nesutinka su skundžiamą sprendimą priėmusios institucijos atliktu vertinimu, teisės normų aiškinimu ir taikymu, nėra pagrindas tokių sprendimų laikyti neatitinkančiais VAĮ 8 straipsnio reikalavimų.
4. Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos valstybės kontrolė atsiliepime su pareiškėjo skundu nesutiko ir prašė skundą atmesti kaip nepagrįstą. Atsiliepime nurodė:
4.1. Valstybės kontrolės įstatymo 9 straipsnyje nustatyta, jog Valstybės kontrolė prižiūri, ar teisėtai ir efektyviai valdomas ir naudojamas valstybės turtas, kaip vykdomi valstybės ir savivaldybės biudžetai ir naudojamos valstybės biudžeto lėšos, skiriamos savivaldybių biudžetams. Valstybės kontrolė taip pat audituoja atitinkamas lėšų valdymo institucijas ir paramos gavėjus, vertindama, kaip naudojamos Lietuvos Respublikoje gautos Europos Sąjungos lėšos ir kaip vykdomos programos, kuriose dalyvauja Lietuva. Lietuvos Respublikos Seimo 2003 m. liepos 1 d. nutarimu Nr. IX-1667 „Dėl pavedimo Lietuvos Respublikos valstybės kontrolei atlikti Europos Sąjungos finansinės paramos auditus“ Valstybės kontrolei pavesta, be kita ko, atlikti 2014-2020 metų Europos Sąjungos struktūrinės paramos veiksmų programos audito institucijos funkcijas, nurodytas Reglamento Nr. 1303/2013 127 straipsnyje. Valstybės kontrolieriaus 2007 m. lapkričio 6 d. įsakymu Nr. V-202 Valstybės kontrolėje įsteigtas Europos Sąjungos investicijų audito departamentas (toliau – audito institucija), kuris ir atlieka šias funkcijas.
4.2. Taisyklių 2.2 punkte, be kita ko, nustatyta, kad audito institucija – institucija, atsakinga už 2014-2020 metų Europos Sąjungos struktūrinių fondų lėšų valdymo ir kontrolės sistemos (toliau – VKS) veikimo, Europos Komisijai deklaruotų išlaidų ir sąskaitų audito atlikimą pagal Reglamentą Nr. 1303/2013. Atsižvelgiant į tai, vadovaujantis Reglamento Nr. 1303/2013 reikalavimais, pagal Tarptautinės aukščiausiųjų audito institucijų organizacijos parengtus tarptautinius aukščiausiųjų audito institucijų standartus (toliau – ir ISSAI), Europos Komisijos gaires, Valstybinio audito reikalavimus ir Audito strategiją, vykdant Europos Sąjungos investicijų audito departamento direktoriaus (audito institucijos vadovo) pavedimus, VKS sudarančiose institucijose (audituojamieji subjektai, tarp jų ir atsakovas) atliekami metiniai 2014–2020 m. Europos Sąjungos (toliau – ir ES) fondų investicijų VKS veikimo, Europos Komisijai deklaruotų išlaidų ir sąskaitose pateiktos informacijos valstybiniai finansiniai (teisėtumo) auditai, kurių tikslas, remiantis Reglamento Nr. 1303/2013 127 straipsnio 5 dalimi, įvertinus audito įrodymus parengti ir Europos Komisijai pateikti metinę kontrolės ataskaitą, kurioje pateikiamos atlikto audito išvados (tarp jų ir išvados, susijusios su nustatytais neatitikimais), audito institucijos siūlomi ir VKS institucijų įgyvendinti taisomieji veiksmai nustatytiems neatitikimams šalinti.
4.3. Audito institucija, vykdydama Europos Sąjungos teisės aktuose nustatytas funkcijas, atliko metinį 2014–2020 m. Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programos įgyvendinimui sukurtos VKS veikimo, sąskaitose pateiktos informacijos ir 2018 m. liepos 1 d.–2019 m. birželio 30 d. laikotarpiu deklaruotų išlaidų, kurias Europos Komisijos prašoma atlyginti, valstybinį finansinį (teisėtumo) auditą (toliau – auditas), kaip nustatyta Reglamento Nr. 1303/2013 127 straipsnyje ir 2020 m. kovo 2 d. parengė šio valstybinio audito ataskaitą Nr. FAE-2 (toliau – valstybinio audito ataskaita), kuri 2020 m. kovo 9 d. paskelbta viešai interneto svetainėje (www.vkontrole.lt). Šio audito metu, be kita ko, buvo tikrintas pareiškėjo vykdytas supaprastintas viešasis pirkimas Nr. 342374 „Administracinės paskirties pastato (duomenys neskelbtini), kapitalinio remonto darbų pirkimas“ įgyvendinant projektą Nr. 07.1.1-CPVA-R-305-01-0003 „Ukmergės V. Š. viešosios bibliotekos modernizavimas“, kuris į audito apimtį pateko atsitiktinės statistinės mokėjimų prašymų atrankos būdu. Jame nustatyti neatitikimai pateikti valstybinio audito ataskaitoje.
4.4. Valstybės kontrolė atkreipė dėmesį, kad pagal Gairių 1.3 skirsnį, kai nustatomi keli tos pačios konkurso procedūros pažeidimai, pataisų normos nesudedamos, o pataisos norma (5, 10, 25 arba 100 proc.) nustatoma pagal sunkiausią pažeidimą. Įvertinus, kad tikrintame pareiškėjo vykdytame viešajame pirkime įtarti du pažeidimai, kiekvienas atskirai atitinkantis sunkaus pažeidimo apibrėžimą, numatytą Gairių 1.3 skirsnyje, rekomenduota taikyti 25 proc. pirkimo sutarties vertės finansinę korekciją. Audito institucija, spręsdama dėl proporcingo siūlomos taikyti finansinės korekcijos dydžio, be kita ko, atsižvelgia ir į PAFT 7 priedo 10 punkte nurodytas ir kitas, audito institucijos vertinimu, svarbias aplinkybes.
4.5. Nesutiko su pareiškėjo skundo argumentu dėl Valstybės kontrolės siūlytinų veiksmų audito metu nustatytiems neatitikimams šalinti ir CPVA veiksmų rekomendacijos įgyvendinimo kontekste vertinimo nepagrįstumo. Tiek audito institucijos funkcijos, tiek ir jos audituojami subjektai yra nustatyti atitinkamuose Europos Sąjungos ir nacionaliniuose teisės aktuose. Tuo tarpu pareiškėjas nėra VKS institucija, todėl audito institucijos atlikto audito atveju nėra laikytina ir audito subjektu Valstybės kontrolės įstatymo 2 straipsnio 1 dalies prasme, kuriam adresuojami audito pastebėjimai dėl valstybinio audito metu nustatomų neatitikimų ir rekomendacijos, bei kita, su pastebėjimų turiniu ar rekomendacijų įgyvendinimu susijusi informacija. Ši informacija buvo teikta audituojamam subjektui atsakovui CPVA.
4.6. Vadovaujantis Reglamento Nr. 1303/2013 127 straipsniu, metinė kontrolės ataskaita kartu su audito nuomone teikiama Europos Komisijai, kuri, įvertinusi pateiktus dokumentus ir informaciją, dėl audito metu nustatytų trūkumų vienintelė gali priimti atitinkamus privalomojo pobūdžio sprendimus (pavyzdžiui, numatytus Reglamento Nr. 1303/2013 142 straipsnyje). Atsižvelgiant į tai, audituojamiesiems subjektams neįgyvendinus audito institucijos teikiamų rekomendacijų, audito institucija jokių papildomų veiksmų, be rekomendacijų įgyvendinimo stebėsenos ir informacijos perdavimo, pavyzdžiui, Europos Komisijai, nesiima ir teisės aktais nėra įpareigota šių veiksmų imtis.
4.7. Tik Įgyvendinančiajai institucijai (šiuo atveju – atsakovui) priskirta kompetencija nešališkai ir visapusiškai atlikti visus reikiamus įtariamo pažeidimo tyrimo veiksmus ir priimti pagrįstus sprendimus dėl pažeidimo nustatymo (ir atitinkamai dėl pažeidimo kylančių pasekmių projekto vykdytojui) arba nenustatymo. Audito institucija ir jos metinėje kontrolės ataskaitoje pateikiama informacija (valstybinio audito rezultatai) pagal esamą teisinį reguliavimą įtariamų pažeidimų tyrimo ir nustatymo procedūrai bei priimamam sprendimui negali daryti įtakos ir yra tik vienas iš galimų pagrindų Įgyvendinančiai institucijai pradėti ar, kaip šios administracinės bylos atveju, paaiškėjus naujoms aplinkybėms, kurių Įgyvendinančioji institucija nenagrinėjo nustatydama pažeidimą, atnaujinti pažeidimų tyrimų procedūras (šiame kontekste nurodė Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. vasario 1 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eA-81-492/2018). Tai, kad, vadovaujantis teisės aktų nustatytais reikalavimais, į Europos Komisijai teikiamą išlaidų deklaraciją neįtraukiamos visos, šiuo atveju – su audito institucijos rekomendacijoje nurodyta preliminaria klaidos suma susijusios pripažintos deklaruotinomis Europos Komisijai išlaidos (kai Įgyvendinančioji institucija yra atlikusi su konkrečia rekomendacija susijusį įtariamo pažeidimo tyrimą, tačiau audito institucijos pritarimas rekomendacijos įgyvendinimo priemonei dar nėra gautas), nesuponuoja audito institucijos rekomendacijos audituojamajam subjektui (šiuo atveju – atsakovui) vertinimo kaip privalomo vykdyti sprendimo, kaip atsiliepime nurodo atsakovas. Audito institucijos rekomendacija atlikti įtariamo pažeidimo tyrimą ir, nustačius pažeidimą, taikyti atitinkamą finansinę korekciją negali būti Įgyvendinančiosios Institucijos priimama besąlygiškai, t. y. neatliekant įtariamo pažeidimo tyrimo ir pažeidimo nustatymo atveju nepriimant argumentuoto sprendimo dėl finansinės korekcijos (bei jos dydžio) taikymo projekto vykdytojui.
4.8. Nei preliminarūs ar tarpiniai audito rezultatai, nei metinė kontrolės ataskaita ar audito nuomonė nėra laikytini individualiais administraciniais teisės aktais pagal Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 9 dalį, nes jie neturi privalomumo, t. y. neturi įtakos nei pareiškėjo, nei atsakovo teisiniam statusui – nesukelia konkrečių administracinių teisinių santykių atsiradimo, pasikeitimo ar pasibaigimo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugpjūčio 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A662-2780/2011). Valstybės kontrolės rekomendacijos negali būti laikomos dalimi įgyvendinančiųjų institucijų priimamų sprendimų dėl pažeidimų, kurie laikytini individualiais administraciniais aktais. Atsižvelgdama į tai, Valstybės kontrolė atsakovo teiginį, kad CPVA negalėjo nustatyti mažesnės finansinės korekcijos nei pasiūlė Valstybės kontrolė, laiko nepagrįstu.
II.
5. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2020 m. spalio 15 d. sprendimu pareiškėjo skundą patenkino – panaikino CPVA 2020 m. sausio 31 d. sprendimą dėl pažeidimo Nr. IT01 ir paliko galioti CPVA 2019 m. gruodžio 23 d. sprendimą dėl pažeidimo Nr. IT01; tenkino pareiškėjo prašymą dėl bylinėjimosi išlaidų priteisimo ir priteisė pareiškėjui iš atsakovo 2 776,95 Eur bylinėjimosi išlaidoms atlyginti.
6. Teismas nustatė, kad CPVA ir Ukmergės rajono savivaldybės administracija 2018 m. sausio 16 d. sudarė iš Europos Sąjungos struktūrinių fondų lėšų bendrai finansuojamo projekto Nr. 07.1.1-CPVA-R-305-01-0003 „Ukmergės V. Š. viešosios bibliotekos modernizavimas“ sutartį Nr. 07.1.1-CPVA-R-305-01-0003/20-13 (toliau – ir Sutartis). Administracija, įgyvendindama Projektą, 2017 m. rugpjūčio 8 d. atliko supaprastintą pirkimą Nr. 342374 (atviro konkurso būdu) „Administracinės paskirties pastato (duomenys neskelbtini), kapitalinio remonto darbai“. Įvykdžius Pirkimą, laimėtoju buvo pripažinta UAB „Santerma“, su kuria Administracija 2017 m. spalio 3 d. sudarė pirkimo sutartį Nr. 20-696. Lietuvos Respublikos valstybės kontrolė pateikė rekomendacijas pritaikyti 25 proc. Sutarties vertės finansinę korekciją. CVPA 2020 m. sausio 31 d. priėmė sprendimą dėl pažeidimo Nr. IT01, kuriuo pritaikė 25 proc. finansinę korekciją visoms Sutarties tinkamoms finansuoti išlaidoms. Nustatytos netinkamos finansuoti išlaidos sudarė 199 389,85 Eur, iš kurių 101 399,80 Eur sudarė Europos Sąjungos skiriamas finansavimas. CPVA 2020 m. sausio 31 d. sprendime dėl pažeidimo Nr. IT01 konstatavo, kad Administracija, vykdydama Projektą, pažeidė 2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos Reglamento (ES) Nr. 1303/2013 65 straipsnio 1 dalį ir Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo (toliau – ir VPĮ) 17 straipsnio 1 dalies bei 45 straipsnio 1 dalies 3 punkto ir 47 straipsnio 1 dalies nuostatas. Teismas pažymėjo, kad pareiškėjas jam inkriminuotus pažeidimus pripažįsta, tačiau nesutinka su pritaikytos finansinės korekcijos dydžiu.
7. Teismas nurodė, kad pagal Viešojo administravimo įstatymo nuostatas viešojo administravimo subjektai savo veikloje privalo vadovautis VAĮ 3 straipsnyje įtvirtintais principais. Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 14 punkte įtvirtintas draudimo keisti į blogąją pusę (non reformatio in peius) principas, kuris reiškia, kad viešojo administravimo subjektas, priimdamas administracinės procedūros sprendimą, negali pabloginti asmens, dėl kurio yra pradėta administracinė procedūra, padėties. Remdamasis Konstitucinio Teismo 2008 m. gruodžio 24 d. nutarimu, 2010 m. vasario 3 d. nutarimu, teismas pažymėjo, kad teisėtų lūkesčių apsaugos principas suponuoja valstybės, taip pat valstybės valdžią įgyvendinančių bei kitų valstybės institucijų pareigą laikytis valstybės prisiimtų įsipareigojimų. Šis principas taip pat reiškia įgytų teisių apsaugą, t. y. asmenys turi teisę pagrįstai tikėtis, kad pagal galiojančius įstatymus ar kitus teisės aktus, neprieštaraujančius Konstitucijai, įgytos teisės bus išlaikytos nustatytą laiką ir galės būti realiai įgyvendinamos.
8. Iš bylos duomenų teismas nustatė, kad CPVA dėl to paties pažeidimo pareiškėjo atžvilgiu yra priėmusi keturis sprendimus. Skundžiamą sprendimą CPVA priėmė, įvertinusi audito institucijos nesutikimą su pareiškėjui skirta 5 proc. finansine korekcija nuo Sutarties vertės, tenkančios Projektui. Jokių naujų esminių aplinkybių, kurios nebuvo ir negalėjo būti žinomos atnaujinto pažeidimo tyrimo metu, kurį užbaigus CPVA 2019 m. gruodžio 23 d. priėmė sprendimą dėl pažeidimo tyrimo Nr. IT01, nepaaiškėjo. Teismo vertinimu, CPVA 2019 m. gruodžio 23 d. sprendimu pareiškėjui finansinę korekciją taikė, vadovaudamasi Gairių nuostatomis, finansinės korekcijos dydį motyvavo. CPVA 2019 m. gruodžio 23 d. sprendimu pritaikyta 5 proc. finansinė korekcija atitinka Gairėse numatytas ribas. Atsakovas pritaikytus finansinio koregavimo dydžius sprendimuose tinkamai motyvavo ir individualizavo. Byloje nėra duomenų, jog CPVA pareigūnai, atlikdami pažeidimo tyrimą ir priimdami 2019 m. gruodžio 23 d. sprendimą, piktnaudžiavo jiems suteiktomis pareigomis ar kitaip veikė neteisėtai. Teismas akcentavo, kad vien audito institucijos pateiktas vertinimas nagrinėjamu atveju nesudaro pagrindo laikyti šį vertinimą esmine naujai paaiškėjusia aplinkybe, sudarančia pagrindą atnaujinti pažeidimo tyrimą PAFT 323 punkto prasme.
9. Įvertinęs Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2014 m. birželio 4 d. nutarimu Nr. 528 patvirtintų Atsakomybės ir funkcijų paskirstymo tarp institucijų, įgyvendinant 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programą, taisyklių 9.3.7 punkto, Lietuvos Respublikos finansų ministro 2014 m. spalio 8 d. įsakymu Nr. 1K-316 patvirtintų Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 25 skirsnį, šių taisyklių 314 punkto nuostatas, teismas darė išvadą, kad tik įgyvendinančiajai institucijai – CPVA, priskirta kompetencija nešališkai ir visapusiškai atlikti visus reikiamus įtariamo pažeidimo tyrimo veiksmus ir priimti pagrįstus sprendimus dėl pažeidimo nustatymo (ir atitinkamai dėl nustatyto pažeidimo kylančių pasekmių projekto vykdytojui) arba nenustatymo. Atsižvelgiant į tai, atsakovo argumentus dėl negalėjimo pritaikyti kitokią nei Valstybės kontrolės pasiūlytą finansinę korekciją teismas atmetė kaip nepagrįstus.
10. Įvertinęs nustatytas aplinkybes, teismas darė išvadą, kad CPVA 2020 m. sausio 31 d. sprendimas dėl pažeidimo Nr. IT01 yra priimtas, pažeidžiant pagrindines procedūras ir taisykles, numatytas PAFT, turėjusias užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą ir sprendimo pagrįstumą, yra neteisėtas, todėl turi būti panaikintas. Teismas pažymėjo, kad CPVA 2019 m. gruodžio 23 d. sprendimo dėl pažeidimo Nr. IT01 teisėtumas ir pagrįstumas nagrinėjamojoje byloje nėra ginčijamas, tačiau, teismui panaikinus CPVA 2020 m. sausio 31 d. sprendimą dėl pažeidimo Nr. IT01, yra pagrindas palikti galioti CPVA 2019 m. gruodžio 23 d. sprendimą dėl pažeidimo Nr. IT01.
III.
11. Atsakovas apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. spalio 15 d. sprendimą ir perduoti Vilniaus apygardos administraciniam teismui administracinę bylą nagrinėti iš naujo.
12. Atsakovo manymu, ginčijamas teismo sprendimas yra nepagrįstas, nemotyvuotas ir priimtas, neatsižvelgus bei neįvertinus visų aplinkybių, pateiktų bylos dokumentuose bei išdėstytų teismo posėdyje. Atsakovas apeliacinį skundą grindžia šiais argumentais:
12.1. Teismas nevertino ir nepasisakė dėl CPVA teisės ginant viešąjį interesą atnaujinti pažeidimo tyrimą ir priimti sprendimą, kuriuo pritaikyta 25 proc. finansinė korekcija, ir kuris, CPVA vertinimu, būtent šiuo pagrindu (dėl viešojo intereso gynimo) yra teisėtas ir pagrįstas, todėl teismas padarė visiškai neteisingas ir teisės aktais bei teismų praktika nepagrįstas išvadas, kad „CPVA priimtas 2020 m. sausio 31 d. sprendimas dėl pažeidimo Nr. IT01 yra priimtas pažeidžiant pagrindines procedūras ir taisykles, numatytas PAFT, turėjusias užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą ir sprendimo pagrįstumą, yra neteisėtas, todėl turi būti panaikintas“ bei „Vien audito institucijos pateiktas vertinimas nagrinėjamu atveju nesudaro pagrindo laikyti šį vertinimą esmine naujai paaiškėjusia aplinkybe, sudarančia pagrindą atnaujinti pažeidimo tyrimą PAFT 323 punkto prasme“. Atsakovo nuomone, PAFT 323 punkte įtvirtintą nuostatą dėl „paaiškėjusių naujų aplinkybių“ teismas aiškina ir taiko per siaurai. Teismas neįvertino, kad pažeidimo tyrimas yra atnaujintas ne vien dėl audito institucijos pateikto vertinimo, bet dėl CPVA priimtų / nepriimtų sprendimų įtakos Lietuvos Respublikai deklaruojant išlaidas Europos Komisijai, t. y. pažeidimo tyrimai buvo atnaujinti dėl viešojo intereso gynimo. Teismas, neįvertinęs ir neatsižvelgęs į tai, kad CPVA yra viešojo administravimo subjektas, kuris privalo ginti viešąjį interesą, netinkamai aiškino PAFT 323 punkto nuostatą bei priėmė neteisingą ir teisės aktų bei teismų praktika nemotyvuotą ir nepagrįstą sprendimą.
12.2. Teismas nustatė, kad CPVA negalėjo atnaujinti atlikto pažeidimo dėl įtarimo tyrimo ir priimti skundžiamą sprendimą tik dėl Valstybės kontrolės rekomendacijos, tačiau paliko galioti ankstesnį CVPA, kuris taip pat buvo priimtas atliekant atnaujintą įtariamo pažeidimo tyrimą po Valstybės kontrolės rekomendacijos. Teismas visiškai neįsigilino į esmines ir problemines bylos ir vykstančio ginčo aplinkybes bei byloje pateiktus įrodymus, tai įrodo ir teismo sprendime išdėstytos viena kitai prieštaraujančios pozicijos. CPVA yra įsitikinusi, kad, gindama viešąjį interesą, teisingai ir teisėtai atnaujino pažeidimo tyrimus bei teisingai ir teisėtai, būtent dėl viešojo intereso gynybos, priėmė tiek 2019 m. gruodžio 23 d. sprendimą, tiek skundžiamą 2020 m. sausio 31 d. sprendimą. CPVA yra viešojo administravimo subjektas, todėl vadovaujantis Konstitucinio Teismo išaiškinimais, ji ne tik privalo vykdyti jai teisės aktais pavestas funkcijas, tačiau taip pat ji privalo ir ginti viešąjį interesą, nors tokia jos pareiga ir nėra expresis verbis įvardinta teisės aktuose, reglamentuojančiuose funkcijų priskyrimą CPVA.
12.3. Teismas niekaip nesprendė ir nemotyvavo, nenustatė kaip ginčo situacijoje, kuomet Valstybės kontrolės ir įgyvendinančiosios institucijos sprendimai skiriasi, turėtų elgtis atsakovas, kokių sprendimų ar veiksmų jis turėtų imtis ir, atitinkamai, kokių veiksmų turėtų imtis Valstybės kontrolė – neišsprendė vieno esminių bylos ginčo klausimų, susijusių su atsakovo pareigų įgyvendinimu ir teisingų ir teisėtų sprendimų priėmimu. Neabejotinai svarbūs ir teismo neišspręsti klausimai yra (i) ar Valstybės kontrolė, gavusi CPVA sprendimą, kuriuo pritaikyta mažesnė finansinė korekcija, nei jos siūloma, turi teisę tokiam CPVA sprendimui nepritarti, ir (ii) ar CPVA, kaip įgyvendinanti institucija, gavusi Valstybės kontrolės rekomendacijas, kurios nesutampa su CPVA sprendimu, tačiau negavusi įstatyme numatyto privalomo pobūdžio sprendimo, gali laikyti, jog ji (CPVA) įgyvendino Valstybės kontrolės rekomendacijas. Nesant atsakymų į šiuos klausimus, negali būti priimti teisingi ir teisėti teismo sprendimai byloje. Šio klausimo išsprendimas turi ypatingą reikšmę ir Lietuvos Respublikai deklaruojant lėšas Europos Komisijai. Taigi, šis klausimas, susijęs su CPVA, kaip įgyvendinančios institucijos, ir Valstybės kontrolės, kaip audito institucijos, funkcijomis atliekant pažeidimų tyrimus yra svarbus ne tik šios administracinės bylos, bet ir apskritai viešojo intereso dėl Europos Sąjungos lėšų naudojimo kontekste. Teismas sprendime nieko nepasisakė dėl įgyvendinančiųjų institucijų teisių, galimybių ar veiksmų, kuomet įgyvendinančiosios institucijos yra priverstos rinktis ginti vieną ar kitą viešąjį interesą (bet ne abu kartu), nepaisyti savo teisingo vertinimo ir akceptuoti VK nebūtinai teisingą ir nepagrįstą poziciją.
12.4. Teismas apskritai nevertino pareiškėjo Pirkimo vykdymo metu padarytų VPĮ pažeidimų pobūdžio, nepateikė savo vertinimo ir savo pozicijos dėl Gairėse nustatytų finansinių korekcijų dydžio ir galimybės taikyti mažesnes finansines korekcijas nei nurodyta Gairių lentelėse, t. y. teismas nepateikė jokių motyvų ir vertinimo, kokia, teismo nuomone, finansinė korekcija būtų proporcinga ir turėtų būti taikoma pareiškėjui už sprendimuose nustatytus pažeidimus. Tuo tarpu tas pats teismas kita teisėjų kolegijos sudėtimi, spręsdamas panašaus pobūdžio bylą dėl to paties pobūdžio problemos (CPVA ir Valstybės kontrolės nuomonių išsiskyrimo) 2020 m. rugsėjo 29 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. eI3-3120-815/2020 nustatė, kad „teismas turi įvertinti, ar remiantis Gairėmis nustatytas finansinės korekcijos dydis yra adekvatus padarytiems pažeidimams“.
13. Pareiškėjas atsiliepime su atsakovo apeliaciniu skundu nesutinka ir prašo jį atmesti, o Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. spalio 15 d. sprendimą palikti nepakeistą. Taip pat prašo priteisti iš atsakovo pareiškėjo naudai patirtas bylinėjimosi išlaidas. Pareiškėjo manymu, teismo sprendimas priimtas, išnagrinėjus visas esmines bylos aplinkybes ir teisinį reguliavimą, todėl nėra jokio pagrindo grąžinti nagrinėti bylą pirmos instancijos teismui iš naujo. Atsiliepime pareiškėjas akcentuoja, kad:
13.1. CPVA nėra viešąjį interesą ginanti institucija, todėl tai negali būti pagrindas atnaujinti pažeidimo tyrimą bei taikyti neproporcingo dydžio finansines korekcijas. Vadovaujantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojama praktika, teisę institucijai ginti viešąjį interesą turi suteikti įstatymai. CPVA nėra institucija, kuriai teisės aktai suteiktų teisę ginti viešąjį interesą, tokios pareigos nėra numatyta ir jos įstatuose. Šios faktinės aplinkybės neneigia ir CPVA. Pareiškėjas atkreipia dėmesį, kad CPVA viešojo intereso „gynimas“ šioje byloje pasireiškė, tuo kad ji neteisėtai atnaujino pažeidimo tyrimą bei priėmė neteisėtą sprendimą, nors pažeidimo tyrimo atnaujinimu nebuvo jokio faktinio ir teisinio pagrindo, kurie būtų susiję su pareiškėjo padarytu viešojo pirkimo pažeidimu. PAFT 323 punkte nurodoma, kad pažeidimo tyrimas gali būti atnaujintas, kai išaiškėja naujos aplinkybės, kurios nebuvo įvertintos atliekant pažeidimo tyrimą. Palyginus 2019 m. gruodžio 23 d. sprendimą dėl pažeidimo Nr. IT01, kuriuo buvo pritaikyta 5 proc. finansinė korekcija, su skundžiamu sprendimu, kuriuo buvo pritaikyta 25 proc. finansinė korekcija, yra akivaizdu, kad jie yra identiški, skiriasi tik taikomos finansinės korekcijos dydis. Tokios faktinės aplinkybės leidžia daryti išvadą, kad, atnaujinant pažeidimo tyrimą, jokios naujos aplinkybės, kurios būtų susijusios su viešųjų pirkimų pažeidimu, nebuvo nustatytos. Gairėse yra nurodyta, vadovaujantis kokiais kriterijais yra įvertinamas pažeidimo sunkumas ir parenkama finansinė korekcija. Jos nenumato galimybės institucijai didinti finansinės korekcijos, remiantis vien tuo, kad ji menamai gina viešąjį interesą.
13.2. Apeliaciniame skunde keliami klausimai nėra susiję su administracine byla ir neturi jokios įtakos teismo sprendimo teisėtumui. CPVA siekia, kad teismas iš esmės išspręstų CPVA ir Valstybės kontrolės ginčą dėl Valstybės kontrolės rekomendacijų privalomumo ir ginčijimo, kaip savarankišką bylos dalyką. Neginčytina, kad tai daro įtaką Lietuvos Respublikos galimybei gauti Europos Sąjungos finansavimą, tačiau tai nėra niekaip susiję su nagrinėjama byla, t. y. CPVA nepateikia jokių argumentų, kaip atsakymai į jos keliamus klausimus leis tinkamai išspręsti ginčą tarp pareiškėjo ir CPVA. Ginčo objektu niekada nebuvo bendro pobūdžio teisinis klausimas, kokių veiksmų turėtų imtis CPVA, kai jos ir Valstybės kontrolės pozicijos nesutampa, ir tai daro įtaką Europos Sąjungos finansavimo gavimui. Pareiškėjui ginčijant tik CPVA 2020 m. sausio 31 d. sprendimą, apeliacinio skundo argumentas, kad teismas privalėjo vertinti CPVA visus ankstesnius sprendimus yra visiškai nepagrįstas, nes tokio reikalavimo pareiškėjas nekėlė. Tokio reikalavimo pirmos instancijos teisme nekėlė ir CPVA, kas leidžia pagrįstai teigti, jog CPVA nemanė, kad tai yra svarbu nagrinėjant bylą. Teisinis reguliavimas, kuris buvo svarbus tinkamam bylos išnagrinėjimui, yra aiškus ir nedviprasmiškas. To neginčijo ne viena iš bylos šalių, todėl spręsti bendro pobūdžio klausimą dėl CPVA ir Valstybės kontrolės santykių nėra jokio teisinio pagrindo. Jeigu atsakovui teismo sprendimas buvo neaiškus, jis turėjo pasinaudoti Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo ABTĮ 96 straipsnio 3 dalyje numatyta teise kreiptis į teismą dėl sprendimo išaiškinimo, o ne teikti apeliacinį skundą ir nepagrįstai pradėti apeliacinį procesą.
14. Trečiasis suinteresuotas asmuo atsiliepime su atsakovo apeliaciniu skundu nesutinka ir prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. spalio 15 d. sprendimą palikti nepakeistą, o atsakovo apeliacinį skundą atmesti kaip nepagrįstą. Trečiojo suinteresuoto asmens nuomone, pirmosios instancijos teismas ginčijamame sprendime įvertino bylos šalių argumentus bei nurodytas aplinkybes ir, pagrįstai neišeidamas iš pareiškėjo pateikto skundo ribų, atsakė į visus skunde pareikštus reikalavimus, t. y. pirmosios instancijos teismas įvertino: 1) ar CPVA skundžiamu sprendimu pagrįstai pritaikė finansinę korekciją bei tinkamai motyvavo finansinės korekcijos dydį pareiškėjo atžvilgiu; 2) ar skundžiamas atsakovo sprendimas atitiko VAĮ nustatytus bendruosius reikalavimus, keliamus individualiam administraciniam aktui. Ginčijamame teismo 2020 m. spalio 15 d. sprendime atsakyta į visus pareiškėjo skundo pagrindinius reikalavimus, o motyvuojamoji sprendimo dalis atitinka jos turiniui keliamus reikalavimus. Todėl nėra pagrindo naikinti ginčijamą teismo sprendimą nei dėl jam keliamų teisės aktų reikalavimų neužtikrinimo, nei dėl kitų pareiškėjo nurodomų tariamų sprendimo trūkumų. Trečiasis suinteresuotas asmuo palaiko atsiliepime į skundą nurodytus argumentus ir laikosi nuomonės, kad atsakovo apeliacinio skundo klausimai nėra šios bylos nagrinėjimo dalykas. Dėl finansinių korekcijų dydžio pažymi, kad pareiškėjas skunde neprašė panaikinti atsakovo sprendimą, kuriuo pritaikyta 5 proc. finansinė korekcija, ir taikyti mažesnę finansinę korekciją (t. y. pareiškėjas sutiko, kad dėl jos padarytų VPĮ pažeidimų turėtų būti taikoma 5 proc. finansinė korekcija). Valstybės kontrolės vertinimu, dėl administracinėje byloje nustatytų, pareiškėjui vykdant Pirkimą, padarytų sunkių VPĮ nuostatų pažeidimų, kuriuos įtarė audito institucija atlikto audito metu, o CPVA konstatavo priimtuose sprendimuose, kurių neginčija ir su kuriais sutinka ir pats pareiškėjas, neturėtų būti taikoma mažesnė nei Europos Komisijos patvirtintose Gairėse nustatyta finansinė korekcija.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
15. Nagrinėjamoje byloje ginčas iš esmės kilo dėl VšĮ Centrinės projektų valdymo agentūros 2020 m. sausio 31 d. sprendimo dėl pažeidimo Nr. IT01 teisėtumo ir pagrįstumo.
16. Pirmosios instancijos teismas 2020 m. spalio 15 d. sprendimu Ukmergės rajono savivaldybės administracijos skundą tenkino, t. y. panaikino viešosios įstaigos Centrinės projektų valdymo agentūros 2020 m. sausio 31 d. sprendimą dėl pažeidimo Nr. IT01 ir paliko galioti Centrinės projektų valdymo agentūros 2019 m. gruodžio 23 d. sprendimą dėl pažeidimo Nr. IT01. Teismas konstatavo, jog CPVA priimtas 2020 m. sausio 31 d. sprendimas dėl pažeidimo Nr. IT01 yra priimtas pažeidžiant pagrindines procedūras ir taisykles, numatytas PAFT, turėjusias užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą ir sprendimo pagrįstumą, yra neteisėtas, todėl turi būti panaikintas (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 91 straipsnio 1 dalies 3 punktas).
17. Centrinė projektų valdymo agentūra su anksčiau minėtu teismo sprendimu nesutinka, apeliaciniame skunde prašo jį panaikinti ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo. Teigia, kad pirmosios instancijos teismas neįvykdė jam tenkančios pareigos nustatyti visas bylai svarbias aplinkybes ir visapusiškai, objektyviai jas ištirti, taip pat ginčijamas sprendimas neatitinka Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo keliamų reikalavimų teismo sprendimams bei Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos, todėl jis negali būti pripažintas teisėtu ir pagrįstu, t. y. turi būti panaikinamas.
18. Teisėjų kolegija, tikrindama pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, pirmiausia pažymi, kad byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos, bei sprendimo negaliojimo pagrindai, nurodyti ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje (ABTĮ 140 str. 2 d.), todėl apeliacinės instancijos teismas šią bylą apeliacine tvarka nagrinėja ir patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą neperžengdamas atsakovo apeliacinio skundo ribų (ABTĮ 140 str. 1 d.).
19. Ginčo teisinius santykius reguliuoja Reglamento (ES) Nr. 1303/2013, Europos Komisijos 2013 m. gruodžio 19 d. sprendimu Nr. C(2013) 9527 patvirtintų Gairių dėl Komisijos finansinių korekcijų, taikytinų Sąjungos išlaidoms, valdomoms pagal pasidalijamojo valdymo principą, kai nesilaikyta viešojo pirkimo taisyklių, nustatymo, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2014 m. birželio 4 d. nutarimu Nr. 528 patvirtintų Atsakomybės ir funkcijų paskirstymo tarp institucijų, įgyvendinant 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programą, taisyklių ir Lietuvos Respublikos finansų ministro 2014 m. spalio 8 d. įsakymu Nr. 1K-316 patvirtintų Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių nuostatos. Pirmosios instancijos teismas savo sprendime išsamiai aptarė aktualias minėtų teisės aktų normas, todėl apeliacinės instancijos teismas jų nebekartoja.
20. Byloje nustatyta, kad Centrinė projektų valdymo agentūra ir Ukmergės rajono savivaldybės administracija 2018 m. sausio 16 d. sudarė iš Europos Sąjungos struktūrinių fondų lėšų bendrai finansuojamo projekto Nr. 07.1.1-CPVA-R-305-01-0003 „Ukmergės V. Š. viešosios bibliotekos modernizavimas“ sutartį Nr. 07.1.1-CPVA-R-305-01-0003/20-13.
21. Ukmergės rajono savivaldybės administracija pripažįsta, kad ji įgyvendindama projektą Nr. 07.1.1-CPVA-R-305-01-0003 „Ukmergės V. Š. viešosios bibliotekos modernizavimas“ ir vykdydama pirkimą Nr. 342374 „Administracinės paskirties pastato (duomenys neskelbtini), kapitalinio remonto darbai“ ir Pirkimo sąlygų 3.4.4.2 punkte nustačiusi kritinio likvidumo koeficiento reikalavimą pažeidė VPĮ 17 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą tiekėjų nediskriminavimo principą ir 47 straipsnio 1 dalyje ir 7 dalyje nustatytus reikalavimus. Ginčas iš esmės kilo dėl Centrinės projektų valdymo agentūros pareiškėjui taikyto finansinės korekcijos dydžio.
22. PAFT 323 punkte nustatyta, kad paaiškėjus naujoms aplinkybėms, kurios nebuvo įvertintos pažeidimo tyrimo metu, pažeidimo tyrimas gali būti atliekamas iš naujo ir atsižvelgiant į jo rezultatus atitinkamai gali būti pakeistas sprendimas dėl pažeidimo. Atnaujintas pažeidimo tyrimas atliekamas ir sprendimas dėl pažeidimo priimamas šiame Taisyklių skirsnyje nustatyta tvarka. Kaip matyti iš bylos medžiagos, jokių naujų esminių aplinkybių, kurios nebuvo ir negalėjo būti žinomos atnaujinto pažeidimo tyrimo metu, kurį užbaigus CPVA 2019 m. gruodžio 23 d. priėmė sprendimą dėl pažeidimo tyrimo Nr. IT01, vėlesnio tyrimo metu nepaaiškėjo. Vertindamas šią taisyklių nuostatą ir faktinę situaciją pirmosios instancijos teismas padarė teisingą išvadą, kad vien audito institucijos pateiktas vertinimas/pasiūlymas/rekomendacija nagrinėjamu atveju nesudaro pagrindo laikyti šį vertinimą esmine naujai paaiškėjusia aplinkybe, sudarančia pagrindą atnaujinti pažeidimo tyrimą PAFT 323 punkto prasme. Taigi atsakovas savo 2020 m. sausio 31 d. sprendimą Nr. IT01 pareiškėjo atžvilgiu priėmė pažeisdamas PAFT nuostatas.
23. Atlikusi pažeidimo tyrimą, Centrinė projektų valdymo agentūra priima vieną iš PAFT numatytų sprendimų, t. y. taip įgyvendina jai suteiktus įgaliojimus. Įgyvendinančioji institucija įtariamų pažeidimų tyrimus atlieka ir juos atlikusi priima atitinkamus sprendimus pagal Lietuvos Respublikos finansų ministro 2014 m. spalio 8 d. įsakymu Nr. 1K-316 patvirtintų Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių (toliau – ir PAFT) 25 skirsnį. PAFT 314 punkte nustatyta, kokius sprendimus, atlikusi įtariamo pažeidimo tyrimą, įgyvendinančioji institucija gali priimti. Minėtose taisyklėse nėra įtvirtinta jokių nuostatų (išimčių), kuriomis vadovaudamasi Centrinė projektų valdymo agentūra dėl to paties galimai padaryto pažeidimo galėtų atlikti kelis tyrimus ir priimti kelis sprendimus arba kelis kartus tapačiais pagrindais atnaujinti pažeidimo tyrimą. Priėmus sprendimą dėl pažeidimo tyrimo procedūra užbaigiama. Centrinė projektų valdymo agentūra, vykdydama jai priskirtas funkcijas, yra saistoma teisės aktais nustatytos kompetencijos ir procedūrų, negali vadovautis absoliučios diskrecijos teise. Bylos aplinkybės leidžia teigti, jog atsakovas, atlikęs pažeidimo tyrimą, priėmė keturis sprendimus, nors to daryti Centrinė projektų valdymo agentūra neturėjo teisės/įgaliojimų/kompetencijos.
24. Iš Sprendimo Nr. 3 ir Sprendimo Nr. 4 lyginamosios analizės matyti, kad nustatytų viešųjų pirkimų pažeidimų faktinės aplinkybės taikant tiek 5 proc., tiek 25 proc. dydžio finansines korekcijas išliko tokios pačios, t. y. jokių papildomų viešųjų pirkimų pažeidimų nustatyta nebuvo. Pagrindinis argumentas didinat finansinę korekciją nuo 5 iki 25 proc. yra tas, kad Lietuvos Respublika kitu atveju prarastų Europos Sąjungos skiriamą finansavimą (anot atsakovo nukentėtų viešasis interesas), tačiau nebuvo nustatyta pareiškėjo padarytų kokių nors naujų viešųjų pirkimų pažeidimų.
25. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra konstatavęs, kad nustačius su pirkimu susijusį pažeidimą, vadovaujamasi Europos Komisijos 2013 m. gruodžio 19 d. sprendimu Nr. C(2013) 9527 patvirtintomis Gairėmis dėl Komisijos finansinių korekcijų, taikytinų Sąjungos išlaidoms, valdomoms pagal pasidalijamojo valdymo principą. Kai dėl nustatyto pažeidimo pagal Gaires galėtų būti taikomos skirtingos netinkamų finansuoti išlaidų apskaičiavimo normos, dėl atitinkamos normos dydžio taikymo, laikantis proporcingumo principo, sprendžiama atsižvelgiant į pažeidimo pobūdį ir įvertinant su juo susijusias aplinkybes, nurodytas Taisyklių 7 priedu patvirtinto Su pažeidimu susijusių netinkamų finansuoti projekto išlaidų apskaičiavimo tvarkos aprašo 10.1–10.4 punktuose (žr., pvz., 2020 m. kovo 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-719-415/2020, 2019 m. birželio 26 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A-561-525/2019 ir kt.). Nors atsakovo sprendime nurodyta, kad 25 proc. finansinė korekcija pareiškėjui nuo Sutarties vertės, tenkančios projektui (nuo 797 559,40 Eur) taikyta atsižvelgiant į VK siūlymą dėl finansinės korekcijos dydžio ir PAFT bei Gairių nuostatas, tačiau tokio dydžio finansinės korekcijos taikymas pažeidžia Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 10 punkte įtvirtintą proporcingumo principą, kuris reiškia, kad administracinio sprendimo mastas ir jo įgyvendinimo priemonės turi atitikti būtinus ir pagrįstus administravimo tikslus bei 14 punkte įtvirtintą draudimo keisti į blogąją pusę (lot. non reformatio in peius) principą, kuris reiškia, kad viešojo administravimo subjektas, priimdamas administracinės procedūros sprendimą, negali pabloginti asmens, dėl kurio yra pradėta administracinė procedūra, padėties. Kaip teisingai konstatavo sprendime pirmosios instancijos teismas, CVPA 2019 m. gruodžio 23 d. sprendimu pritaikyta 5 proc. finansinė korekcija atitinka Gairėse numatytas ribas.
26. CVPA apeliaciniame skunde nurodo, kad pirmosios instancijos teismas niekaip nesprendė ir nemotyvavo, nenustatė kaip ginčo situacijoje, kuomet Valstybės kontrolė ir įgyvendinančiosios institucijos sprendimai skiriasi, turėtų elgtis atsakovas, kokių sprendimų ar veiksmų jis turėtų imtis ir, atitinkamai, kokių veiksmų turėtų imtis Valstybės kontrolė, t. y. neišsprendė vieno esminių bylos ginčo klausimų, susijusių su atsakovo pareigų įgyvendinimu ir teisingų ir teisėtų sprendimų priėmimu. Pažymėtina, jog administraciniai teismai neteikia konsultacijų ir išaiškinimų dėl viešojo administravimo subjektams nustatytos kompetencijos ir priskirtų funkcijų įgyvendinimo, dėl CVPA ir Valstybės kontrolės tarpusavio santykių, dėl pastarosios institucijos rekomendacijų privalomumo Centrinei projektų valdymo agentūrai atliekant pažeidimų tyrimus.
27. Atsižvelgęs į kompetencijos ir funkcijų paskirstymą, pirmosios instancijos teismas pagrįstai atmėtė Centrinės projektų valdymo agentūros argumentus dėl negalėjimo pritaikyti kitokią nei Valstybės kontrolės pasiūlytą finansinę korekciją.
28. Teisėjų kolegija dėl kitų apeliacinio skundo argumentų (dėl lėšų (išlaidų) deklaravimo Europos Komisijai, viešojo intereso ir kt.) nepasisako pripažindama, kad jie neturi reikšmės galutinei procesinei bylos baigčiai.
29. Pareiškėjas Ukmergės rajono savivaldybės administracija atsiliepime į apeliacinį skundą prašo priteisti iš atsakovo bylinėjimosi išlaidas patirtas apeliacinės instancijos teisme. Veikdamas specifinėje viešojo administravimo srityje, šis subjektas privalo užtikrinti tokią savo vidaus administravimo struktūrą, kuri leistų jam tinkamai įgyvendinti viešojo administravimo funkcijas, tuo tikslu jam skiriami atitinkami valstybės (savivaldybių) biudžeto asignavimai (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. kovo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-5449-575/2019). Nors bylinėjimasis teismuose nėra tiesioginis viešojo administravimo subjektų uždavinys, šie subjektai turi būti pajėgūs teisme atstovauti savo pozicijoms, kylančioms iš atitinkamų administracinių teisinių santykių (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. rugpjūčio 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-552-556/2018; 2019 m. vasario 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1571-629/2018).
30. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. AS143-375/2008 konstatavo, jog atstovavimo išlaidų priteisimas viešojo administravimo subjektui iš bylą pralaimėjusios šalies yra galimas. Viešojo administravimo subjekto patirtos atstovavimo administraciniame procese išlaidos gali būti atlyginamos, tačiau tik tais atvejais, kai advokato dalyvavimas buvo būtinas, siekiant tinkamai apginti valstybės (savivaldybės) interesus. Administracinis teismas, spręsdamas, ar priteisti ir kokio dydžio atstovavimo išlaidas priteisti viešojo administravimo subjekto naudai, turi kompleksiškai įvertinti, ar, atsižvelgiant į atitinkamo viešojo administravimo subjekto vidinius administravimo pajėgumus ir bylos pobūdį, advokato pasitelkimas buvo būtinas. Nustatant bylos pobūdį, turi būti atsižvelgiama, be kita ko, į byloje keliamo teisinio klausimo naujumą (ar teismų praktika atitinkamu klausimu yra suformuota), į bylos apimtį ir sudėtingumą, į pareiškėjo pozicijos formulavimą byloje, į skundo pagrindą ir dalyką.
31. Teisėjų kolegija, taikydama šios nutarties 29 ir 30 punktuose nurodytas teisės į atstovavimo išlaidų atlyginimą aiškinimo ir taikymo taisykles, prieina prie išvados, kad atsakovų atstovai turėjo galimybių valstybės tarnybos pajėgumais užtikrinti tinkamą atstovavimą jo interesams. Paprastai savivaldybės institucijos savo organizacinėse struktūrose turi atitinkamus darinius (juridinius padalinius), kurie atstovauja juos teismuose ir pan. Taigi atsižvelgiant į nurodytas aplinkybes ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamą praktiką nagrinėjamu atveju nėra jokios objektyvios būtinybės (byla nėra ypatingai sudėtinga, apimtis taip pat nelaikytina tokia pateisinančia priežastimi) naudotis advokatų paslaugomis, todėl prašymas priteisti iš atsakovo atstovavimo išlaidas netenkinamas.
32. Apibendrinant konstatuotina, jog pirmosios instancijos teismas pagrįstai konstatavo, kad atsakovas šioje byloje ginčijamą sprendimą pareiškėjo atžvilgiu priėmė pažeisdamas nustatytas procedūrines veiklos nuostatas, todėl tokį sprendimą nėra pagrindo laikyti teisėtu. Pirmosios instancijos teismas bylą išnagrinėjo pilnai ir visapusiškai, teisingai vertino byloje surinktus įrodymus, tinkamai aiškino ir taikė materialinės teisės normas bei teisminę praktiką, procesinės teisės normų pažeidimų nepadarė, todėl priėmė teisėtą ir pagrįstą sprendimą, kurį keisti ar naikinti apeliaciniame skunde išdėstytais argumentais pagrindo nėra, todėl apeliacinis skundas atmetamas.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Atsakovo viešosios įstaigos Centrinės projektų valdymo agentūros apeliacinį skundą atmesti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. spalio 15 d. sprendimą palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Audrius Bakaveckas
Rasa Ragulskytė-Markovienė
Vaida Urmonaitė-Maculevičienė