Administracinė byla Nr. eI-60-406/2018
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-05685-2015-5
Procesinio sprendimo kategorijos: 29.3; 55.1.1
(S)
REGIONŲ APYGARDOS ADMINISTRACINIS TEISMAS
S P R E N D I M A S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2018 m. sausio 15 d.
Kaunas
Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Gintaro Čekanausko (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Janinos Vitunskienės ir Nataljos Zelionkienės
sekretoriaujant Henrikai Žibutytei,
rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo A. G. skundą atsakovui Nacionalinei mokėjimo agentūrai prie Žemės ūkio ministerijos, trečiajam suinteresuotam asmeniui Prienų rajono savivaldybės administracijai dėl sprendimo dalies panaikinimo.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
Pareiškėjas A. G. kreipėsi su skundu, prašydamas panaikinti Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos Kaimo plėtros ir žuvininkystės programų departamento Kauno paramos administravimo skyriaus 2015 m. lapkričio 2 d. sprendimo Nr. KK-2577 (10.6.1E) „Dėl sankcijų taikymo pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemonę „Pelno nesiekiančios investicijos“ dalį, kurioje: 1) perskaičiuota galima paramos suma sumažinta nuo 144032 Eur iki 13042.42 Eur; 2) vadovaujantis Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2012 m. balandžio 5 d. įsakymu Nr. 3D-249 patvirtintų Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemonės „Pelno nesiekiančios investicijos“ įgyvendinimo taisyklių (toliau – ir Įgyvendinimo taisyklės) 57.5 papunkčiu, pritaikyta paramos neskyrimo sankcija dėl 2531.64 Eur sumos; 3) vadovaujantis Taisyklių 56.2 papunkčiu išmoka sumažinta 10 procentų nuo visos paramos sumos, t. y. 1304.20 Eur.
Pareiškėjas skunde nurodė, kad pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemonę „Pelno nesiekiančios investicijos“ 2014 m. gruodžio 23 d. trečiajam suinteresuotam asmeniui Prienų rajono savivaldybės administracijai pateikė prašymą atlikti melioracijos griovių tvarkymo darbus. Remiantis Administracijos Žemės ūkio skyriaus vyriausiojo specialisto sudaryta numatomų atlikti darbų lokaline sąmata, už atliktus darbus jam turėjo būti skirta 14403 Eur parama. Nacionalinė mokėjimo Agentūra pripažino pareiškėją tinkamu paramos gavėju. Atlikęs sąmatoje numatytus darbus, apie tai pranešė Agentūrai, kuri 2015 m. gegužės 22 d.– 2015 m. birželio 5 d. atliko patikrą vietoje ir nustatė, kad 1) griovių šlaituose atliktas mechanizuotas tankių, vidutinio tankumo ir retų krūmų pašalinimas; 2) griovių šlaitų ir dugno šienavimas atliktas mechaniniu būdu; 3) neatlikti kai kurie sąmatose numatyti darbai. Dėl nurodytų aplinkybių Prienų rajono savivaldybės administracija organizavo pakartotinę patikrą vietoje ir nusprendė, kad nebuvo atlikta 19,37 proc. melioracijos griovių tvarkymo darbų. Agentūrai taip pat patikros metu padarius išvadą, jog krūmų pašalinimo nuo griovių šlaitų darbai ir griovių šlaitų šienavimo darbai buvo atlikti mechanizuotu būdu, nors tai turėjo būti atlikta rankiniu būdu, dėl tokios išvados Administracija 2015 m. rugsėjo 23 d. raštu Nr. (7.22)-R3-2015/1188 „Dėl sąmatų tikslinimo“ Agentūrai pateikė patikslintą jo atliktų darbų sąmatą, pakeičiant pirminėje sąmatoje numatytą griovių, šlaitų ir dugno šienavimo atlikimo būdą. Vadovaujantis šia patikslinta sąmata, paramos suma buvo perskaičiuota ir vietoje pirminės 14403 Eur paramos nurodyta 13042 Eur paramos suma. 2015 m. lapkričio 4 d. jis gavo Agentūros 2015 m. lapkričio 2 d. raštą Nr. KK-2457(10.6.1E) „Dėl sankcijos taikymo pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemonę „Pelno nesiekiančios investicijos“, kuriame buvo nurodyta, kad vietoje jam skirtinos 14403.00 Eur paramos sumos, vertinimo metu pritaikius sankcijas, apskaičiuota 5293.56 Eur kompensuojama paramos suma bei išaiškinta šio sprendimo apskundimo tvarka. Kuo remiantis tai padaryta, iš skundžiamo sprendimo nesupranta.
Pareiškėjas teigia, kad griovių šlaitų šienavimo darbus atliko rankiniu būdu, tik ne naudodamasis pačiais primityviausiais darbo įrankiais (rankiniu dalgiu, pjautuvu ar pan.), o naudodamas pažangesnius darbo įrankius – trimerius, žoliapjoves ir kt., todėl nebuvo pagrindo tikslinti sąmatos, mažinti galimą jam skirti paramos sumą. Aptariami darbai priklauso tinkamų finansuoti išlaidų kategorijoms, jie buvo numatyti sąmatoje ir yra faktiškai atlikti (Įgyvendinimo taisyklių 21, 22 p.). Krūmų, augančių ant melioracijos griovio šlaitų, pašalinimo ir sutvarkymo darbai pagal Įgyvendinimo taisyklių 22.2 papunktį yra priskirti tinkamų finansuoti išlaidų kategorijai. Atliekant krūmų pašalinimo darbus neturėtų būti draudžiama naudoti arklio jėgą, benzininį pjūklą ar kitus savadarbius mechanizmus, palengvinančius rankinį darbą. Yra pagrindas išmokėti jam priklausančią paramą, kadangi jis tinkamai ir pilnai atliko šiuos darbus. Sutiko, kad dalies darbų (19.37 proc.), numatytų sąmatoje, neatliko, kadangi dalyje griovių, sunkiai prieinamose vietose, ne visiškai švariai pašalino nupjautą žolę, ajerus, meldus ir nendres, ne visur atliko žiočių latakų valymo rankiniu būdu darbus. Neginčija, kad išmoka galėtų būti sumažinama 30 proc. nuo visos paramos sumos, t. y. 3 912.60 Eur sumai. Nesutinka, kad vadovaujantis Taisyklių 56.2 papunkčiu, išmoka mažintina 10 proc. nuo visos paramos sumos, nes jam jau yra pritaikyta sankcija kitu - Taisyklių 56.3 papunkčio pagrindu, išmoką mažinant 30 proc. nuo visos paramos sumos. Taikant dvi sankcijas už tą patį pažeidimą, pažeistas draudimo bausti du kartus už tą patį (non bis in idem) principas. Prašo skundą tenkinti.
Atsakovas Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Žemės ūkio ministerijos atsiliepime į skundą prašo atmesti skundą kaip nepagrįstą. Nurodo, kad Agentūros tikrintojai patikras atlieka vykdydami savo tarnybines funkcijas bei vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatyme įtvirtintais objektyvumo, proporcingumo ir nepiktnaudžiavimo valdžia principais. Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos Kontrolės departamento Kauno patikrų vietoje skyriaus paraiškos pagal KPP priemonę „Pelno nesiekiančios investicijos“ patikros vietoje ataskaitoje Nr. V-VM-0750572 patikros dieną užfiksuoti pažeidimai nekelia abejonių. Šioje ataskaitoje aiškiai ir išsamiai nurodyta, kokie pažeidimai buvo nustatyti, kokia konkreti dalis darbų neatlikta. Remiasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. birželio 27 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A63-2775/2011 ir nurodo, kad teismų praktikoje pripažįstama, jog patikra vietoje yra vienas iš paramos administravimo etapų, todėl jos metu nustatyti pažeidimai, jeigu jie nebuvo nuginčyti ar paneigti, yra priimamų sprendimų pagrindas. Nenuginčijęs Patikros vietoje ataskaitoje užfiksuotų pažeidimų ir nepateikęs įrodymų dėl netinkamos patikros atlikimo procedūros, pareiškėjas negali teigti, jog tinkamai atliko griovių darbų lokalinėse sąmatose nurodytus darbus, o jam yra neteisėtai taikomos sankcijos. Vadovaujantis Įgyvendinimo taisyklių 21, 22 punktais, gali būti finansuojamos tik tos išlaidos, kurios yra nurodytos sąmatose. Agentūra teisėtai ir pagrįstai kreipėsi į Administraciją dėl patikslintų sąmatų pateikimo. Vien tai, kad krūmų, augančių ant melioracijos griovio šlaitų, pašalinimo ir sutvarkymo darbai yra priskiriami tinkamų finansuoti išlaidų kategorijai, nereiškia, jog pareiškėjui turi būti išmokėta parama, jei jis numatytus darbus atliko netinkamu būdu. Sprendime, vadovaujantis tam tikrais Įgyvendinimo taisyklių punktais, yra aiškiai ir išsamiai aprašytos faktinės aplinkybės, apskaičiuotos taikomų sankcijų sumos, nurodyta galutinė pareiškėjui priklausanti paramos suma.
Trečiasis suinteresuotas asmuo Prienų rajono savivaldybės administracija atsiliepime į skundą prašo atmesti skundą kaip nepagrįstą. Nurodo, kad žemės ūkio skyriaus vyriausiasis specialistas apskaičiavo griovių sąmatas, nurodė darbų būdą. Pareiškėjas su šia sąmata ir numatytu atlikti darbų būdu buvo susipažinęs ir dėl to nereiškė pretenzijų. Komisija, sudaryta Prienų rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2015 m. gegužės 29 d. įsakymu Nr. (7.7)-A3-2015/343 neatliktų darbų kiekių vertei nustatyti, 2015 m. birželio 2 d. akte išdėstė kiekvienos sąmatos neatliktų darbų vertes, išreikštas procentais. Pareiškėjas sutiko su šios komisijos sprendimu. Agentūrai nustačius ir pateikus informaciją apie neatliktus darbus ir darbus, atliktus ne tuo būdu, kurie buvo numatyti sąmatoje, Administracija perskaičiavo sąmatas, pakeisdama atliktų darbų būdą iš rankinio šienavimo į mechanizuotą. Pagal melioracijos darbams taikomus normatyvus griovių šienavimas rankiniu būdu apima šienavimą nenaudojant savaeigių mechanizmų, darbus atliekant dalgiais, trimeriais ir panašiais įrankiais, o mechanizuotas griovių šienavimas apima darbus, atliekamus su šienavimo įranga, sumontuota ant traktorių ar kitų savaeigių mechanizmų. Administracijos specialistai perskaičiavimą iš rankinio šienavimo į mechanizuotą atliko tik griovių šlaitų šienavimo darbams, krūmų pašalinimas nuo griovio šlaito iš rankinio į mechanizuotą nebuvo perskaičiuotas. Vadovaujantis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. vasario 13 d. nutarimo Nr. 189 „Dėl valstybės institucijų ir įstaigų, savivaldybių ir kitų juridinių asmenų, atsakingų už Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai priemonių įgyvendinimą, paskyrimo“ 3.2.4 papunkčiu, savivaldybės yra atsakingos ,,už pareiškėjams, siekiantiems paramos pagal EŽŪFKP priemonę „Pelno nesiekiančios investicijos“, nuosavybės teise arba kitais teisėtais pagrindais valdomų melioracijos griovių (arba melioracijos griovio dalies) tvarkymo darbų sąmatų parengimą pagal faktinius kiekius ir melioracijai galiojančius įkainius, pridedant melioracijos griovių vietos žemėlapius (rekomenduojamas mastelis M 1:2000)“. Mano, jog aukščiau išdėstytos aplinkybės paneigia pareiškėjo teiginius.
Skundas tenkintinas iš dalies.
Nagrinėjamoje byloje ginčas kilęs dėl Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos Agentūros sprendimo dalies, kuria pareiškėjui sumažinta galima paramos suma bei pritaikytos paramos neskyrimo ir mažinimo sankcijos, teisėtumo ir pagrįstumo.
Lietuvos Konstitucinis Teismas 2007 m. spalio 24 d. nutarime nurodė, kad teismai turi vadovautis tokia atitinkamų teisės nuostatų (normų, principų) turinio, taip pat šių teisės nuostatų taikymo samprata, kokia buvo suformuota ir kokia buvo vadovaujamasi taikant tas nuostatas (normas, principus) ankstesnėse bylose, inter alia anksčiau sprendžiant analogiškas bylas. Iš Konstitucijos kylančios maksimos, kad tokios pat (analogiškos) bylos turi būti sprendžiamos taip pat, nepaisymas reikštų ir Konstitucijos nuostatų dėl teisingumo vykdymo, konstitucinių teisinės valstybės, teisingumo, asmenų lygybės teismui principų, kitų konstitucinių principų nepaisymą.
Pagal Teismų įstatymo 33 str. 4 d., teismai, priimdami sprendimus atitinkamų kategorijų bylose, yra saistomi savo pačių sukurtų teisės aiškinimo taisyklių, suformuluotų analogiškose ar iš esmės panašiose bylose. Žemesnės instancijos teismai, priimdami sprendimus atitinkamų kategorijų bylose, yra saistomi aukštesnės instancijos teismų teisės aiškinimo taisyklių, suformuluotų analogiškose ar iš esmės panašiose bylose. Teismų praktika atitinkamų kategorijų bylose turi būti keičiama ir naujos teisės aiškinimo taisyklės analogiškose ar iš esmės panašiose bylose gali būti kuriamos tik tais atvejais, kai tai yra neišvengiama ar objektyviai būtina. Europos Žmogaus Teisių Teismas (toliau – ir EŽTT) yra išaiškinęs, jog vienas iš pagrindinių teisinės valstybės principo aspektų yra teisinio tikrumo principas, kuris, be kita ko, reikalauja nekvestionuoti klausimų, kuriuos teismai išsprendė galutiniu sprendimu (žr. EŽTT 2001 m. sausio 23 d. sprendimo B. prieš Rumuniją, § 61). Kita vertus, nuolatinis prieštaringų teismo sprendimų buvimas gali sukurti teisinį netikrumą, galintį sumažinti visuomenės pasitikėjimą teisine sistema, nors toks pasitikėjimas, akivaizdu, yra vienas iš esminių teisinės valstybės komponentų (žr. EŽTT 2005 m. gruodžio 1 d. sprendimo P. prieš Rumuniją, § 98, 2009 m. gruodžio 1 d. sprendimo V. ir kiti prieš Serbiją, § 56; 2010 m. lapkričio 2 d. sprendimo S. ir kiti prieš Rumuniją, § 38).
ABTĮ 13 str. 1 d. nustatyta, kad vienodą administracinių teismų praktiką aiškinant ir taikant įstatymus bei kitus teisės aktus formuoja Lietuvos Vyriausias administracinis teismas (toliau – ir LVAT).
Kolegija pažymi, kad Lietuvos Vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija išnagrinėjo visiškai analogišką nagrinėjamai administracinę bylą Nr. eA-709-415/2017 ir šioje byloje 2017 m. rugsėjo 14 d. priimtu sprendimu suformulavo teisės aiškinimo taisykles bei teisės aktų taikymo sampratą, kuri turi esminės reikšmės skundo nagrinėjamoje byloje teisingam ir objektyviam išsprendimui. Akcentuotina, kad nagrinėjama byla 2016 m. rugsėjo 1 d. Kauno apygardos administracinio teismo nutartimi buvo sustabdyta būtent iki įsiteisės teismo sprendimas nurodytoje LVAT apeliacine tvarka nagrinėjamoje administracinėje byloje Nr. eA-709-415/2017. Pažymėtina, kad 2017 m. rugsėjo 14 d. nutartyje LVAT išplėstinė teisėjų kolegija, be kita ko, pasisakė ir dėl konstitucinių teismo precedentų taikymo, nurodydama, jog teismų precedentai yra teisės šaltiniai, rėmimasis precedentais yra vienodos (nuoseklios, neprieštaringos) teismų praktikos, kartu ir Lietuvos Respublikos Konstitucijoje (toliau – ir Konstitucija) įtvirtinto teisingumo principo, įgyvendinimo sąlyga, todėl teismų precedentai negali būti nemotyvuotai ignoruojami. Teismams sprendžiant bylas, precedento galią turi tik tokie ankstesni teismų sprendimai, kurie buvo sukurti analogiškose bylose, t. y. precedentas taikomas tik tose bylose, kurių faktinės aplinkybės yra tapačios arba labai panašios į tos bylos, kurioje buvo sukurtas precedentas, faktines aplinkybes ir kurioms turi būti taikoma ta pati teisė, kaip toje byloje, kurioje buvo sukurtas precedentas. Precedentų konkurencijos atveju (t. y. kai yra keli skirtingi analogiškose bylose priimti teismų sprendimai) turi būti vadovaujamasi aukštesnės instancijos (aukštesnės grandies) teismo sukurtu precedentu. Taip pat atsižvelgtina į precedento sukūrimo laiką ir į kitus turinčius reikšmės veiksnius, kaip antai: į tai, ar precedentas atspindi susiformavusią teismų praktiką, ar yra pavienis atvejis; į sprendimo argumentacijos įtikinamumą; į sprendimą priėmusio teismo sudėtį (į tai, ar sprendimą priėmė vienas teisėjas, ar teisėjų kolegija, ar išplėstinė teisėjų kolegija, ar visa teismo (jo skyriaus) sudėtis); į tai, ar dėl ankstesnio teismo sprendimo buvo pareikšta teisėjų atskirųjų nuomonių; į galimus reikšmingus pokyčius (socialinius, ekonominius ir kt.), įvykusius priėmus precedento reikšmę turintį teismo sprendimą, ir kt. (Konstitucinio Teismo 2007 m. spalio 24 d. nutarimas).
Pareiškėjo ginčijamas individualus teisės taikymo aktas šioje byloje ir išnagrinėtoje administracinėje byloje Nr. eA-709-415/2017 iš esmės yra analogiški, šių bylų faktinės aplinkybės tapačios, joms taikytinos tų pačių teisės aktų nuostatos, todėl ginčo atvejui LVAT 2017 m. rugsėjo 14 d. nutartis turi precedento galią, kuriuo privalu vadovautis.
Nagrinėjamoje byloje pareiškėjas teigia, jog ginčijamas sprendimas priimtas atsižvelgiant į patikslintą lokalinę sąmatą, kuomet pirminėje sąmatoje nurodyti darbai jau buvo faktiškai atlikti, bei į tai, kad sankcijos paskirtos dėl to, jog darbai atlikti ne rankiniu, bet mechanizuotu būdu, nors teisinio reglamentavimo, kuris nustatytų darbų atlikimo būdą, nėra. Pareiškėjas neginčija tos sprendimo dalies, kuria už neatliktus darbus ( 19.37 proc.) pagal paraiškoje pateiktas sąmatas jam išmoka sumažinta 30 proc. nuo visos paramos sumos, bet nesutinka su 10 proc. išmokos mažinimu nuo visos paramos sumos, vertindamas šią sankciją kaip baudimą už tą patį pažeidimą.
Iš bylos medžiagos matyti, kad atlikus paramos paraiškos patikrą vietoje po pranešimo apie įgyvendintą veiklą, buvo nustatyta, kad pakeistas griovių šlaitų, kraštų ir dugno šienavimo būdas iš rankinio į mechanizuotą. Prienų rajono savivaldybės administracija perskaičiavo darbų atlikimo sąmatas (pakeisdama šienavimo būdą iš rankinio į mechanizuotą), o atsakovas, atsižvelgdamas į tai, perskaičiavo galimą gauti paramos sumą nuo 14403.00 Eur iki 13042.00 Eur. Kaip matyti iš ginčijamo administracinio akto, atsakovas, atlikdamas tokį paramos sumos perskaičiavimą, vadovavosi Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemonės „Pelno nesiekiančios investicijos“ įgyvendinimo taisyklių 34 punktu, kuriame nustatyta, kad paramos paraiškos tinkamumo skirti paramą vertinimo metu nustatoma, ar veikla tinkama gauti paramą iš EŽŪFKP ir bendrojo finansavimo lėšų, numatytų Lietuvos Respublikos valstybės biudžete, ir kokia galima paramos suma, suapvalinta iki sveikųjų skaičių. LVAT išplėstinė teisėjų kolegija aukščiau paminėtoje 2017 m. rugsėjo 14 d. nutartyje, vertinant šios teisės normos turinį, nurodė, jog negalima teigti, jog ji skirta ir tiems atvejams, kai konstatuojami jau atliktų darbų neatitikimai sąmatoms, pateiktoms ir įvertintoms paramos paraiškos tinkamumo skirti paramą vertinimo metu (Įgyvendinimo taisyklių 21, 34 p.), todėl šios teisės normos pagrindu neigiamos teisinės pasekmės pareiškėjui negalėjo atsirasti. Kita vertus, kalbant apie melioracijos griovių šlaitų, kraštų ir dugno šienavimą, teisės aktai nenustato konkretaus šienavimo būdo (Reglamento MTR 1.12.01:2008 34 p.). Toks teisinis reguliavimas, išplėstinės teisėjų kolegijos požiūriu, darbus leidžia atlikti rankiniu arba mechanizuotu darbu ir sudaro galimybes, priklausomai nuo šienavimo būdo, apskaičiuoti tinkamas finansuoti atliktų darbų vertes. Tačiau atsakovas tokius atvejus (kai sąmata, kaip šiuo atveju, koreguojama po atliktų darbų, nustačius sutarto darbų būdo neatitikimus ir tik tada, kai teisės aktuose numatyta galimybė finansuoti ir kitu būdu atliktus darbus ) turi kvalifikuoti kaip paramos paraiškos sąlygų pažeidimą ir, taikydamas Įgyvendinimo taisyklių 57 punktą, skirti dalies paramos neskyrimo sankciją.
Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalimi iš esmės yra siekiama užtikrinti, kad asmeniui, dėl kurio yra priimtas individualus administracinis aktas, būtų žinomi šio akto priėmimo teisinis bei faktinis pagrindai, taip pat motyvai. Todėl, kai nėra pagrindo individualų administracinį aktą pripažinti visiškai nemotyvuotu, kiekvienu konkrečiu atveju, spręsdamas dėl tokio akto atitikties pastarosios įstatymo nuostatos reikalavimams, teismas privalo ad hoc (lot. k. tik šiuo atveju) įvertinti, ar nustatyti turinio (teisinio ir faktinio pagrindimo, motyvacijos) trūkumai yra esminiai, sukliudę šio individualaus administracinio akto adresatams suprasti visuomeninių santykių esmę ir turinį, identifikuoti jų teisių, pareigų bei teisėtų interesų pasikeitimą, šio pasikeitimo pagrindus ir apimtį, tinkamai įgyvendinti šiuo aktu suteiktas teises ar (ir) įvykdyti nustatytas pareigas bei įstatymų nustatyta tvarka efektyviai realizuoti teisę į (galbūt) pažeistų teisių ir teisėtų interesų gynybą. Šis vertinimas turi būti atliekamas individualaus administracinio akto adresato požiūriu, t. y. būtent to, kuris turi teisę žinoti ir suprasti, dėl kokios priežasties ir kuo remiantis priimtas konkretus sprendimas, be kita ko, atsižvelgiant ir į pastarajam asmeniui žinomas aplinkybes, lėmusias minėtą sprendimą (LVAT išplėstinės teisėjų kolegijos 2011 m. birželio 27 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A556-336/2011, Administracinė jurisprudencija Nr. 21, 2011).
Agentūra, kaip išmokas administruojanti ir už sankcijų taikymą atsakinga institucija, spręsdama klausimus dėl sankcijų pareiškėjams taikymo ar netaikymo, turi tiksliai ir aiškiai apibrėžti padarytus pažeidimus, eliminuoti bet kokias dviprasmybes, faktinę situaciją apibūdinti bei pagrįsti taip, jog ji būtų aiški ne tik valstybės tarnautojams, atsakingiems už teikiamą paramą žemės ūkio sektoriuje, bet ir tiems asmenims, kurie tiesiogiai pretenduoja į išmokas. Tikslus pažeidimų identifikavimas ir nustatymas neatsiejamas nuo galbūt taikytinų poveikio priemonių rūšių.
Teisėjų kolegija, remdamasi prcedento galią turinčia LVAT 2017 m. rugsėjo 14 d. nutartimi, konstatuoja, kad atsakovas, perskaičiuodamas paramos sumą, neteisingai taikė teisės normas, kuriomis remiantis ir buvo priimtas ginčijamas administracinis aktas. Toks ginčijamo individualaus teisės taikymo akto trūkumas vertintinas kaip esminis, kadangi, Agentūrai netinkamai teisiškai kvalifikuojant susiklostančius santykius ir neteisingai taikant teisės normas, be kita ko, iš asmens atimama galimybė identifikuoti savo teisių bei pareigų turinį, jų pasikeitimą bei šio pasikeitimo pagrindus. Kaip paminėtame teismo sprendime, taip ir nagrinėjamu atveju pabrėžtina ir tai, kad minėta Agentūros klaida, priimant administracinį sprendimą, paveikė galutinę išmokėtinos pareiškėjui paramos sumą (už kitus pažeidimus, dėl kurių pareiškėjas ginčo byloje nekėlė, paramos išmoka sumažinta 30 proc. nuo patikslintos, o ne nuo pirminės sąmatos sumos), todėl ir šiuo aspektu administracinio sprendimo trūkumas yra itin reikšmingas. Nurodyto individualaus teisės taikymo akto trūkumo pašalinti be kitokio teisinių santykių kvalifikavimo konkrečiame administraciniame akte, o tai yra viešojo administravimo institucijos (šiuo atveju Agentūros) pareiga, bylos nagrinėjimo metu nėra galimybių.
Ginčijamam aktui neatitinkant VAĮ 8 straipsnio 1 dalies reikalavimų skundžiamas sprendimas naikintinas, teisinių santykių perkvalifikavimo ir konkrečios paramos skyrimo klausimas grąžintinas Agentūrai nagrinėti iš naujo.
Iš bylos medžiagos taip pat matyti, kad atsakovas, vadovaudamasis Įgyvendinimo taisyklių 57.5 punktu, pareiškėjui taikė paramos neskyrimo sankciją, atlikus paramos paraiškos patikrą vietoje po pranešimo apie įgyvendintą veiklą ir nustačius, kad krūmai, augantys ant melioracijos griovių šlaitų, pašalinti mechanizuotu būdu. Toks būdas nebuvo numatytas sąmatose, pateiktose ir įvertintose paramos paraiškos tinkamumo skirti paramą vertinimo metu (Įgyvendinimo taisyklių 21, 34 p.). Šis būdas taip pat prieštarauja Reglamentui MTR 1.12.01:2008, kurio 39 punkte nustatyta, kad krūmai melioracijos griovių šlaituose ir pagrioviuose kertami rankiniu būdu arba mechaniniais pjūklais. Kaip yra nurodžiusi LVAT išplėstinė teisėjų kolegija, dėl tokio imperatyvaus darbų būdo reglamentavimo nėra teisinių pagrindų darbo laiko sąnaudų bei materialinių resursų normas perskaičiuoti iš rankinio į mechanizuotą būdą, todėl atsakovas turėjo teisinį pagrindą pripažinti šiuos darbus kaip netinkamus finansuoti. Be to, išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, Agentūros praktika, kuomet, atlikus paramos paraiškos patikrą vietoje po pranešimo apie įgyvendintą veiklą, nustatoma, jog buvo pakeistas darbų atlikimo būdas (esant galimybei darbus atlikti kitu teisės aktuose nedraudžiamu būdu, kaip šiuo atveju, dėl melioracijos griovių šlaitų, kraštų ir dugno šienavimo) ir, atsižvelgus į patikslintą sąmatą, pateiktą ir įvertintą paramos paraiškos tinkamumo skirti paramą vertinimo metu, yra sprendžiama dėl dalies paramos neskyrimo, nepažeidžia minėtų Tarybos reglamento nuostatų, kadangi šios išlaidos atitinka minėto Tarybos reglamento 71 straipsnio 2 dalyje įtvirtintas sąlygas, ir tai administracinio sprendimo masto proporcingumo aspektu atitinka būtinus ir pagrįstus administravimo tikslus.
Tačiau kitaip vertintini atvejai, kai darbai (kaip šiuo atveju – krūmų melioracijos griovių šlaituose ir pagrioviuose kirtimo darbai) atliekami nacionalinių teisės aktų neleidžiamu būdu. Neleistinas tokių darbų atlikimo būdo pakeitimas kartu reiškia ir nacionalinių taisyklių dėl išlaidų atitikimo reikalavimams (tinkamumo finansuoti kriterijų) pažeidimą (Įgyvendinimo taisyklių 21, 22.1, 23.1 p., Reglamento MTR 1.12.01:2008 39 p.). Todėl jeigu Agentūra nepaisytų šių nuostatų ir ignoruodama aplinkybę, jog Reglamente MTR 1.12.01:2008 yra nustatytas konkretus darbų atlikimo būdas, priimtų sprendimą pripažinti faktiškai patirtas darbų išlaidas (išlaidas, patirtas pakeitus darbų atlikimo būdą) finansuotinomis ar iš dalies finansuotinomis, tai reikštų viešojo administravimo institucijos įgaliojimų viršijimą ir kartu 2005 m. rugsėjo 20 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1698/2005 dėl Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) paramos kaimo plėtrai 74 straipsnio 1 dalies, kurioje nustatyta, jog Bendrijos finansiniai interesai veiksmingai apsaugomi tik nacionalinių teisinių mechanizmų (valstybėms narėms priimant įstatymus ir kitus teisės aktus pagal Reglamento (EB) Nr. 1290/2005 9 straipsnio 1 dalį) pagrindu, pažeidimą. Administracinio sprendimo masto proporcingumo aspektu tai reiškia, kad tokiais atvejais teisei prieštaraujančios veikos pripažinimas ir atsakomybės taikymas (sankcijos skyrimas) yra ta priemonė, kuri atitinka būtinus ir pagrįstus administravimo tikslus, todėl negali būti vertinama kaip pažeidžianti proporcingumo ar kitus principus (teisingumo, protingumo ir sąžiningumo imperatyvus).
Taigi teisėjų kolegija, įvertinusi išplėstinės teisėjų kolegijos padarytą išvadą administracinėje byloje Nr. eA-709-415/2017, ginčo atveju konstatuoja, kad atsakovas, taikydamas paramos neskyrimo pareiškėjui sankciją pagal Taisyklių 57.5 papunktį dėl 2531.64 Eur sumos, iš esmės priėmė pagrįstą ir teisėtą administracinį sprendimą.
Taisyklių 55 punkte nustatyta, kad paramos gavėjui nesilaikant teisės aktų reikalavimų ar pažeidžiant paramos paraiškos sąlygas, numatomos trys privalomų sankcijų rūšys: paramos sumažinimas, paramos neskyrimas ir (arba) paramos susigrąžinimas. Paramos sumažinimas taikomas: 56.1. pavėluotai informuota apie Priemonės veiklos įgyvendinimą, paramos suma mažinama 0,5 proc. už kiekvieną pavėluotą darbo dieną; 56.2. pažeidžia paramos paraiškoje kitus prisiimtus įsipareigojimus ir (arba) teisės aktų nuostatas, išmoka mažinama 10 proc. visos paramos sumos; 56.3. patikros metu nustačius, jog neatlikta darbų pagal paramos paraiškoje pateiktą sąmatą: iki 10 proc. numatytų darbų kiekių verčių – išmoka mažinama atitinkamai pagal nustatytą neatliktų darbų procentinę dalį nuo visos paramos sumos; nuo 11 iki 20 proc. numatytų darbų kiekių verčių – išmoka mažinama 30 proc. visos paramos sumos. Kaip jau buvo minėta, pareiškėjas neginčija paramos sumažinimo pagal Taisyklių 56.3 punktą, tačiau teigia, kad paramos mažinimas 10 proc. pagal Taisyklių 56.2 papunktį yra neteisėtas, nes jis už tą patį pažeidimą (krūmų ir medžių nepašalinimą nuo griovių šlaitų) baudžiamas antrą kartą. Pabrėžtina, kad iš skundžiamo sprendimo iš tiesų nėra aišku, ar vadovaujantis Taisyklių 56.2 papunkčiu pareiškėjui sumažinta išmoka 10 proc. nuo visos paramos sumos, kaip nurodo pareiškėjas, nėra baudimas už tą pažeidimą, kuriam taikyta išmokos mažinimo sankcija 30 proc., t. y. du kartus, taip pažeidžiant non bis in idem principą. Kolegijos vertinimu, toks sprendimo trūkumas, tiksliai ir aiškiai neapibrėžus padarytų pažeidimų, neeliminavus kylančių dviprasmybių, yra neatsiejamas nuo taikomų poveikio priemonių, ir taip pat vertintinas kaip VAĮ 8 str. 1 d. reikalavimų pažeidimas. Atkreiptinas dėmesys, jog atsakovas atsiliepime į pareiškėjo skundą dėl šio argumento taip pat jokių motyvų nenurodė. Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką individualaus administracinio sprendimo motyvacijos nebuvimas yra esminis Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio pažeidimas bei savarankiškas skundžiamo sprendimo panaikinimo pagrindas.
Kaip nurodė Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, praktikoje laikomasi pozicijos, kad teismo teisė pavesti institucijai pakartotinai atlikti tyrimą iš esmės yra išimtinio pobūdžio. Ši teisė pripažintina tik tais atvejais, kai egzistuoja objektyvi būtinybė iš naujo atlikti tam tikrus viešojo administravimo subjekto kompetencijai priskirtus veiksmus, kuriais turėtų būti pašalintos teisiškai reikšmingos aplinkybės, kliudančios priimti pagrįstą sprendimą dėl kilusio ginčo. Administracinis teismas, turėdamas pareigą būti aktyvus, paprastai neturėtų įpareigoti tam tikros institucijos iš naujo atlikti tyrimą ar išnagrinėti skundą, kai byla administraciniame teisme gali būti teisingai ir iš esmės išnagrinėta, tiesiog kruopščiai ir visapusiškai įvertinant byloje surinktus įrodymus arba be neproporcingų ir neadekvačių situacijai procesinių priemonių (įvertinant ir poreikį bylas nagrinėti operatyviai, taip pat užtikrinti teisę būti išklausytam) surinkus tam tikrus papildomus duomenis ar įrodymus (LVAT 2011 m. rugpjūčio 22 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A502-2448/2011, 2011 m. gruodžio 15 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimas administracinėje byloje Nr. A502-2277/2011). Tačiau reikia pažymėti, jog teismas, vykdydamas teisingumą, neatlieka ir iš esmės negali perimti viešojo administravimo funkcijų bei išspręsti klausimą, kurį pagal kompetenciją priklauso nagrinėti viešojo administravimo institucijai (pavyzdžiui, išduoti leidimą gyventi, apskaičiuoti pensiją ar pan.) (pvz., LVAT 2009 m. rugsėjo 7 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A146-603/2009).
Vertindamas nurodytą LVAT praktiką šios bylos kontekste, teismas daro išvadą, kad yra teisinis pagrindas klausimą dėl paramos sumos nustatymo atsakovui grąžinti nagrinėti iš naujo, nes nagrinėjamu atveju nėra galimybių susiklosčiusių teisinių santykių, kuomet Agentūra perskaičiavo paramos sumą, perkvalifikuoti į sankcijos skyrimo santykius ir apskaičiuoti galutinės paramos sumos. Kadangi Agentūra ginčijamame administraciniame akte nepateikė pareiškėjo veiksmų vertinimo sankcijų skyrimo prasme, taigi visiškai nesprendė dėl tokio faktų kvalifikavimo, kaip teisinio pagrindo taikyti paramos mažinimo ar neskyrimo teisines priemones, klausimo grąžinimas viešojo administravimo subjektui nagrinėti iš naujo atitinka paminėtą teismų praktiką, netoleruojančią, kad teismas imtųsi viešojo administravimo funkcijų bei išspręstų klausimą, kurį pagal kompetenciją priklauso nagrinėti viešojo administravimo institucijai. Pažymėtina, kad visos ginčijamo administracinio sprendimo dalys dėl perskaičiuotos paramos sumos ir paskirtų sankcijų pagal Taisyklių 57.5 p. p., 56.2 p. p. yra neatsiejamai susijusios, todėl nors administracinio akto dalis dėl sankcijos 2531.64 Eur sumai pripažįstama iš esmės teisėta, klausimas dėl galutinės paramos sumos apskaičiavimo Agentūrai grąžinamas nagrinėti iš naujo visa apimtimi. Būtent tokia išvada buvo padaryta ir nagrinėjamai bylai tapačioje Lietuvos Vyriausiojo administracinio teismo išnagrinėtoje administracinėje byloje Nr. Nr. eA-709-415/2017, kurioje, be kita ko, buvo akcentuota, kad „remtis teismo sprendime išdėstytais teisės aiškinimais privalo tiek viešojo administravimo subjektai, tiek teismai, nagrinėjantys ginčus“.
Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta aukščiau ir vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 84-87 straipsniais 88 straipsnio 2 punktu teisėjų kolegija
n u s p r e n d ž i a:
Skundą tenkinti iš dalies.
Panaikinti Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos Kaimo plėtros ir žuvininkystės programų departamento Kauno paramos administravimo skyriaus 2015 m. lapkričio 2 d. sprendimo Nr. KK-2577 (10.6.1E) „Dėl sankcijų taikymo pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemonę „Pelno nesiekiančios investicijos“ dalis, kuriose galima paramos suma sumažinta nuo 14403 Eur iki 13042.42 Eur; pritaikyta paramos neskyrimo sankcija dėl 2531.64 Eur sumos; išmoka sumažinta 10 proc. nuo visos paramos sumos, t. y. 1304.20 Eur, ir klausimą dėl paramos išmokos sumos apskaičiavimo grąžinti Nacionalinei mokėjimo agentūrai prie Žemės ūkio ministerijos nagrinėti iš naujo.
Sprendimas per vieną mėnesį nuo jo paskelbimo gali būti skundžiamas Lietuvos Vyriausiajam teismui tiesiogiai arba per Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmus.
Teisėjai Gintaras Čekanauskas
Janina Vitunskienė
Natalja Zelionkienė