Administracinė byla Nr. eA-3148-556/2019

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-04124-2016-3

Procesinio sprendimo kategorijos: 21.3.12; 22.7; 52.1.4

 (S)

 

 

 

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

 

NUTARTIS

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

 

2019 m. lapkričio 6 d.

Vilnius

 

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko, Ramutės Ruškytės, Arūno Sutkevičiaus (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės ir Skirgailės Žalimienės,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo J. M. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. birželio 27 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo J. M. skundą atsakovams Lietuvos Respublikos Vyriausybei ir Valstybinei maisto ir veterinarijos tarnybai dėl protokolo, nutarimo panaikinimo, grąžinimo į tarnybą bei vidutinio darbo užmokesčio priteisimo.

 

Išplėstinė teisėjų kolegija

 

nustatė:

 

I.

 

1.       Pareiškėjas J. M. (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas: 1) pripažinti pareiškėjo J. M. atleidimą iš Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos (toliau – ir VMVT) direktoriaus pareigų pagal Lietuvos Respublikos Vyriausybės (toliau – ir Vyriausybė) 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimą Nr. 960 neteisėtu; 2) panaikinti Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimą Nr. 960; 3) tuo atveju, jei Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 15 d. pasitarimo protokolinis sprendimas (protokolo Nr. 52, 12 klausimas) nebūtų teismo įvertintas kaip Vyriausybės aktas, kurio teisėtumo vertinimas yra Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo kompetencija, panaikinti Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 15 d. pasitarimo protokolinį sprendimą (protokolo Nr. 52, 12 klausimas) kaip neteisėtą; 4) grąžinti pareiškėją J. M. į Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus pareigas ir priteisti vidutinį darbo užmokestį už visą priverstinės pravaikštos laiką nuo atleidimo iš pareigų dienos (2016 m. spalio 5 d.) iki teismo sprendimo įvykdymo dienos arba darbo užmokesčio skirtumą už šį laikotarpį, jeigu pareiškėjas bus įsidarbinęs kitoje darbovietėje; 5) priteisti pareiškėjui J. M. turėtas bylinėjimosi išlaidas.

1.1.                      Pareiškėjas nurodė, kad nuo 2014 m. spalio 4 d. Vyriausybės 2014 m. rugsėjo 17 d. nutarimu Nr. 953 buvo paskirtas VMVT direktoriumi antrajai ketverių metų kadencijai. 2016 m. rugpjūčio 17 d. Vyriausybės pasitarime, svarstant korupcijos rizikos analizę, VMVT direktoriui buvo pavesta parengti 2015 metų ir 2016 metų 8 mėnesių veiklos ataskaitą (toliau – ir Ataskaita) ir iki 2016 m. rugsėjo 7 d. pateikti ją Vyriausybei. Atitinkamai, Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijai buvo pavesta iki svarstymo Vyriausybėje įvertinti Ataskaitą. 2016 m. rugpjūčio 31 d. pareiškėjas pateikė Vyriausybei Ataskaitą. 2016 m. rugsėjo 5 d. darbo grupė VMVT direktoriaus veiklos ataskaitai įvertinti, sudaryta Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2016 m. rugpjūčio 25 d. įsakymu Nr. 3P-101 (toliau – ir Darbo grupė), vienbalsiai nutarė siūlyti VMVT direktoriaus Ataskaitą vertinti teigiamai. 2016 m. rugsėjo 6 d. Žemės ūkio ministerija raštu Nr. 2D-3951(3.2E) pateikė informaciją apie Ataskaitos vertinimą Vyriausybei, informuodama, kad Darbo grupė nutarė siūlyti Ataskaitą vertinti teigiamai. 2016 m. rugsėjo 6 d. Vyriausybės kanceliarijos Kaimo reikalų ir darnios plėtros skyrius bei Ekonominių pažeidimų ir korupcijos prevencijos skyrius pateikė pažymą (toliau – ir Pažyma), kurioje nurodė, kad Ataskaitoje pateikiama išsami informacija apie visą įstaigos veiklą. 2016 m. rugsėjo 15 d. Vyriausybės pasitarime (toliau – ir Pasitarimas) nuspręsta nepritarti VMVT direktoriaus veiklos ataskaitai, nepritarimas įformintas protokolu. 2016 m. spalio 5 d. pareiškėjas buvo atleistas iš VMVT direktoriaus pareigų (2016 m. rugsėjo 28 d. Vyriausybės nutarimas Nr. 960 (toliau – ir Nutarimas).

1.2.                      Šiame kontekste pareiškėjas atkreipė dėmesį, kad pagal Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo (toliau – ir Vyriausybės įstatymas) 291 straipsnio 9 dalies 7 punktą atleisti Vyriausybės įstaigos vadovą būtina sąlyga – Vyriausybės nepritarimas Vyriausybės įstaigos vadovo ataskaitai. Pareiškėjo teigimu, tik Vyriausybė, kurią sudaro Ministras Pirmininkas ir ministrai, o ne kiti subjektai, turi teisę nepritarti Vyriausybės įstaigos vadovo ataskaitai, ir tik esant Vyriausybės nepritarimui Vyriausybės įstaigos vadovo ataskaitai pastarasis gali būti atleidžiamas iš pareigų minėto įstatymo pagrindu. Tačiau nagrinėjamu atveju Ataskaita Vyriausybės posėdyje nebuvo svarstyta ir nebuvo priimtas Vyriausybės nutarimas dėl nepritarimo Ataskaitai. Ataskaitai nepritarta Pasitarime protokoliniu sprendimu, tačiau Vyriausybės pasitarimas yra Vyriausybės narių ir kitų asmenų (viceministrų ir kitų pareigūnų) veiklos organizavimo forma, kurioje gali būti svarstomos ir Vyriausybei pateiktos ataskaitos, tačiau Vyriausybės pasitarime negali būti išreiškiama Vyriausybės, kaip konstitucinio subjekto, valia. Pareiškėjas pabrėžė, kad 2016 m. rugsėjo 15 d. Vyriausybės Pasitarime nebuvo Vyriausybės narių kvorumo, jame dalyvavo tik 6 Vyriausybės nariai, daugeliui Vyriausybės narių (ministrų) atstovavo ministerijų viceministrai, todėl teigė, kad Ataskaitai buvo nepritarta ne Vyriausybės, o Vyriausybės pasitarime dalyvavusių asmenų valia, kuri pagal teisinį reguliavimą neatspindi Vyriausybės valios. Taigi, pareiškėjo manymu, Pasitarimo protokolinis sprendimas priimtas netinkamo subjekto, pažeidžiant pagrindines Vyriausybės nutarimų priėmimo procedūras, ir įformintas netinkamu aktu. Todėl dėl pareiškėjo veiklos Ataskaitos Vyriausybė nėra priėmusi sprendimo (nepritarti Ataskaitai) ir pareiškėjas negalėjo būti atleistas iš pareigų Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punkte nurodytu pagrindu. Tuo tarpu priimant Nutarimą dėl pareiškėjo atleidimo, klausimas jau buvo pristatytas tik kaip formalumas.

1.3.                      Pareiškėjas akcentavo, kad Pasitarime dalyvavę Vyriausybės nariai pareiškėjui patvirtino, kad nebuvo klausiama Pasitarimo dalyvių valios, nebuvo formuluojamas klausimas balsavimui, nebuvo fiksuojamas balsavusiųjų „už“, „prieš“ ar susilaikiusiųjų skaičius. Dar daugiau, priimant Pasitarimo protokolą, nebuvo Vyriausybės narių daugumos (pasitarimo metu posėdžių salę paliko vidaus reikalų ministras T. Ž.). Tuo tarpu Vyriausybės darbo reglamente nereglamentuota balsavimo procedūra Vyriausybės pasitarime, kadangi jame apskritai negali būti priimami Vyriausybės sprendimai, tačiau akivaizdu, kad jei norėta pateikti Pasitarime priimtą sprendimą kaip visos Vyriausybės valią, tokiu atveju turėjo būti laikomasi Vyriausybės darbo reglamento 101 punkte numatytos balsavimo procedūros reikalavimų.

1.4.                      Be to, nei Nutarime, nei Pasitarimo protokoliniame sprendime, nei jokiuose kituose dokumentuose nėra nurodomos jokios (faktinės ir / ar teisinės) aplinkybės, dėl kurių buvo nepritarta pareiškėjo Ataskaitai. Pasitarimo metu pareiškėjui jokių klausimų užduota nebuvo, nenurodyta jokių argumentų, kodėl Ataskaita vertintina neigiamai, kokie VMVT ar pareiškėjo, kaip įstaigos vadovo, veiklos trūkumai konstatuotini, todėl, pareiškėjo įsitikinimu, nagrinėjamu atveju jo atleidimas iš pareigų yra visiškai nemotyvuotas bei neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 8 straipsnio reikalavimų. Pareiškėjas tvirtino, kad jis atleistas dėl politinių motyvų.

1.5.                      Pareiškėjo įsitikinimu, nepritarimą Ataskaitai nulėmė ne Ataskaitos turinys, o visai kitos aplinkybės – politinės, nes pateikti Ataskaitą buvo paprašyta dėl Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos (toliau – ir STT, Specialiųjų tyrimų tarnyba) pateiktos išvados dėl korupcijos rizikos VMVT. Šiuo aspektu pareiškėjas atkreipė dėmesį, kad 2016 m. Žemės ūkio ministerija, kuriai yra atskaitinga VMVT, yra pritarusi VMVT ataskaitai už 2015 m. (įvertinusi VMVT 2015 metų veiklą teigiamai), o už tą patį laikotarpį vadovo Ataskaitai buvo nepritarta, nors tinkamas įstaigos strateginių tikslų įgyvendinimas yra neatsiejamas nuo kryptingos ir kompetentingos įstaigos vadovo veiklos. Todėl įstaigos veiklą įvertinus teigiamai, jos vadovo veikla už tą patį laikotarpį negalėtų būti vertinama priešingai. Pareiškėjas pažymėjo, kad VMVT, kaip ir kitų Vyriausybės įstaigų, funkcionavimui reikalingas veiklos stabilumas ir tęstinumas, neturi būti sudaromos prielaidos institucijų vadovus keisti be aiškių argumentų, tiesiog prisidengiant nepritarimu Ataskaitai, neturi būti paneigiamas valstybės tarnybos, taip pat ir Vyriausybės įstaigų depolitizavimo principas, nes priešingu atveju šių įstaigų vadovai ir tarnautojai, priimdami sprendimus pagal savo kompetenciją, nebus laisvi ir nepriklausomi bei saistomi tik teisės ir įstatymo.

1.6.                      Pareiškėjas nurodė, kad tuo atveju, jei svarstant jo veiklos Ataskaitą arba iš joje pateiktos informacijos (pvz., Ministras Pirmininkas viešai nurodė, kad pažeidėjams nebuvo skirtos administracinės nuobaudos) paaiškėjo, jog pareiškėjas gali būti pažeidęs įstatymus, turėjo būti pradėtas tarnybinio nusižengimo tyrimas, ištirtos visos aplinkybės, gautas pareiškėjo paaiškinimas, net pažeidimui pasitvirtinus turėjo būti vertinamas pažeidimo šiurkštumas, ir tik konstatavus pažeidimo šiurkštumą pareiškėjas galėjo būti atleistas iš pareigų Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 6 punkto pagrindu. Tačiau nagrinėjamu atveju nėra aišku, kodėl Darbo grupei ir Vyriausybės komitetams pritarus teigiamam Ataskaitos vertinimui, Pasitarimo metu neanalizavus Ataskaitos, nenustačius jokių reikšmingų pareiškėjo veiklos trūkumų, buvo nepritarta jo veiklos Ataskaitai.

1.7.                      Apibendrindamas pareiškėjas pabrėžė, kad jo atleidimo neteisėtumo pagrindas buvo įformintas dviem tarpusavyje susijusiais individualiais administraciniais aktais: ydingu pagal priėmimo tvarką ir pagrindines procedūras, turėjusias užtikrinti sprendimo pagrįstumą, Vyriausybės pasitarimo protokoliniu sprendimu ir jo pagrindu priimtu Nutarimu atleisti pareiškėją iš VMVT vadovo pareigų. Pareiškėjas nurodė, kad jam nekyla abejonių, jog Nutarimo atitiktis aukštesnės galios teisės aktams yra konstitucinės justicijos dalykas ir administracinis teismas negali pasisakyti dėl Nutarimo teisėtumo. Tuo tarpu Vyriausybės pasitarimuose priimamų protokolinių sprendimų teisinis statusas nėra aiškus. Atitinkamai, pareiškėjo teisių pažeidimą sudarė abu šie aktai tiek kartu, tiek atskirai (t. y. net vien tik Pasitarimo protokolinis sprendimas, kuriuo buvo nepritarta pareiškėjo, o ne VMVT, veiklos ataskaitai), todėl jie laikytini sukeliančiais pareiškėjui teisines pasekmes.

2.       Pareiškėjas teismui taip pat pateikė papildomus paaiškinimus, kuriuose nurodė, kad Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (toliau – ir Konstitucinis Teismas) 2018 m. kovo 2 d. priėmė nutarimą „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 411 straipsnio 1 dalies atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimo Nr. 960 „Dėl J. M. atleidimo iš Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus pareigų“ atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai, Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymui ir bylos dalies nutraukimo“, kuriame konstatavo, kad priimdama Nutarimą, Vyriausybė įgyvendino Vyriausybės įstatyme nustatytus įgaliojimus ir laikėsi įstatymų reikalavimų. Tačiau Konstitucinis Teismas atkreipė dėmesį, jog Vilniaus apygardos administracinis teismas neginčijo Vyriausybės Nutarimo atitikties Konstitucijai, Vyriausybės įstatymui tuo aspektu, ar Vyriausybė, priimdama šį Nutarimą, pagrįstai nepritarė VMVT direktoriaus J. M. veiklos Ataskaitai. Taigi, Vyriausybės išreikšto nepritarimo nurodytai Ataskaitai pagrįstumo vertinimas nebuvo tyrimo dalykas konstitucinės justicijos byloje. Pareiškėjo teigimu, byloje turi būti vertinama ne Vyriausybės Nutarimo, kaip individualaus teisės akto, teisėtumas, o nepritarimo pareiškėjo veiklos Ataskaitai pagrįstumas, kadangi būtent nepritarimas Ataskaitai sukėlė pareiškėjui neigiamas teisines pasekmes – atleidimą iš pareigų. Pareiškėjo pateikta Ataskaita atsakovo buvo svarstoma vieną kartą – 2016 m. rugsėjo 15 d. Vyriausybės pasitarime, kuriame dalyvavo ne visi Vyriausybės nariai. Pasitarimo metu nuspręsta nepritarti Ataskaitai ir parengti pareiškėjo atleidimo projektą.

3.       Atsakovas Lietuvos Respublikos Vyriausybė atsiliepime į pareiškėjo skundą prašė jo netenkinti.

3.1.                      Atsiliepime nurodė, kad Vyriausybės įstatymas nustato baigtinį sąrašą atvejų, kada Vyriausybės įstaigos vadovas yra atleidžiamas iš pareigų. Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punktas nustato, kad Vyriausybės įstaigos vadovas atleidžiamas iš pareigų, kai Vyriausybė nepritaria jo veiklos ataskaitai. Atsakovo teigimu, Vyriausybė turi įgaliojimus, atsižvelgdama į Vyriausybės įstaigos vadovo veiklos specifinį reguliavimą, spręsti dėl Vyriausybės įstaigos vadovo atleidimo, jeigu nepritariama jo veiklos ataskaitai, apsvarstytai Vyriausybės įstatymo 37 straipsnio 4 dalyje nustatyta tvarka. Vyriausybės įstatymo 37 straipsnio 4 dalis nustato, kad svarbiausi klausimai gali būti svarstomi prieš Vyriausybės posėdžius Vyriausybės pasitarimuose ir Vyriausybės komitetuose. Vyriausybės pasitarimuose taip pat gali būti svarstomos Vyriausybei pateiktos ataskaitos, aptariamos Vyriausybės komisijų, Ministro Pirmininko sudarytų darbo grupių pateiktos išvados, pasiūlymai ir kita Vyriausybei pateikta informacija. Taigi, pagal esamą teisinį reguliavimą įprasta, kad įvairios Vyriausybei teikiamos ataskaitos (pvz., institucijų veiklos ataskaitos, atitinkamų programų įgyvendinimo ataskaitos ir kt.) yra pristatomos ir svarstomos Vyriausybės pasitarimuose. Šiuo aspektu pažymėjo, kad vienu ar kitu klausimu Vyriausybė gali išreikšti savo valią Vyriausybės įstatymo 37 straipsnio 4 dalyje ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės darbo reglamento, patvirtinto Vyriausybės 1994 m. rugpjūčio 11 d. nutarimu Nr. 728 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės darbo reglamento patvirtinimo“ (toliau – ir Vyriausybės darbo reglamentas), 81 punkte nustatyta tvarka. Tokį teisinį reguliavimą lemia taip pat ir Konstitucijos bei Vyriausybės įstatymo nuostatos, kuriose nėra įtvirtinta, kad Vyriausybė tik posėdžiuose sprendžia (svarsto) jai pateiktas ataskaitas, tuo labiau kad Vyriausybės įstatymas nedraudžia tokių ataskaitų svarstyti Vyriausybės pasitarime. Atsižvelgęs į tai, atsakovas pareiškėjo argumentą, kad jo veiklos Ataskaita turėjo būti svarstoma būtinai tik Vyriausybės posėdyje, laikė nepagrįstu.

3.2.                      Atkreipė dėmesį, kad Vyriausybės sprendimas nepritarti pareiškėjo veiklos Ataskaitai yra Vyriausybės valios išraiška, kuri nėra laikytina teisės aktu ir tiesiogiai (automatiškai) pareiškėjui nesukelia neigiamų teisinių padarinių, kadangi, net ir nepritarus pareiškėjo veiklos Ataskaitai, Vyriausybės nariai 2016 m. rugsėjo 28 d. posėdyje sprendė dėl Vyriausybės nutarimo priėmimo. Atitinkamai, klausimas dėl pareiškėjo atleidimo buvo įtrauktas į Vyriausybės posėdžius 2 kartus (2016 m. rugsėjo 26 d. ir 2016 m. rugsėjo 28 d.). Pirmąjį kartą Vyriausybės nutarimo svarstymas buvo atidėtas tuo pagrindu, kad Vyriausybės nariai, nedalyvavę Vyriausybės pasitarime, galėtų dar kartą nuodugniai susipažinti su pareiškėjo veiklos Ataskaita ir įvertinti Specialiųjų tyrimų tarnybos pateiktą informaciją. Atsakovo įsitikinimu, šie faktai leidžia teigti, kad Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 28 d. posėdyje sprendžiant klausimą dėl pareiškėjo atleidimo, visi Vyriausybės nariai buvo įvertinę visą su pareiškėju susijusią informaciją, todėl, pritardami Vyriausybės nutarimui dėl pareiškėjo atleidimo iš užimamų pareigų, dar kartą neformaliai išreiškė valią dėl neigiamo pareiškėjo veiklos vertinimo (nepritarimo jo veiklos Ataskaitai).

3.3.                      Atsakovas nesutiko su pareiškėjo teiginiu, kad Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 15 d. pasitarimo protokolo Nr. 52 12 klausimu priimtas sprendimas nepritarti VMVT direktoriaus veiklos ataskaitai yra „priimtas netinkamo subjekto, pažeidžiant pagrindines Vyriausybės nutarimų priėmimo procedūras, įformintas netinkamu aktu“. Šiuo aspektu rėmėsi Vyriausybės įstatymo 37 straipsnio 4 dalies ir Vyriausybės darbo reglamento 81 punkto nuostatomis bei pažymėjo, kad įstatymų leidėjas Vyriausybės įstaigos vadovo veiklos ataskaitos, įvertinęs jos turinį ir paskirtį, nepriskyrė valstybės valdymo reikalams, dėl kurių Vyriausybės valia turi būti pareiškiama priimant Vyriausybės nutarimus.

3.4.                      Pareiškėjo teiginį, kad sprendimą nepritarti jo veiklos Ataskaitai priėmė ne Vyriausybės nariai, o kiti asmenys, atsakovas taip pat laikė nepagrįstu, nes, atsakovo teigimu, Vyriausybės darbo reglamento 84 punkte nurodyta, kad, be Ministro Pirmininko ir ministrų, Vyriausybės pasitarime gali dalyvauti Vyriausybės kancleris, Vyriausybės kanclerio pirmasis pavaduotojas, kiti Ministro Pirmininko politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojai, Vyriausybės kanclerio pavaduotojas, Vyriausybės kanceliarijos padalinių valstybės tarnautojai, Europos teisės departamento prie Lietuvos Respublikos teisingumo ministerijos generalinis direktorius, į Vyriausybės pasitarimo darbotvarkę įrašyti asmenys. Vyriausybės pasitarimuose, prireikus, dalyvauja teisės aktų projektų rengėjai, taip pat kiti asmenys Ministro Pirmininko ar ministrų kvietimu, tačiau toks dalyvavimas nereiškia, kad jie turi sprendimo teisę Vyriausybės pasitarime svarstomais klausimais.

3.5.                      Atsakovas atkreipė dėmesį, kad pagal Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 15 d. pasitarimo protokolą Nr. 52, šiame pasitarime dalyvavo Ministras Pirmininkas ir 7 ministrai. Taigi, Vyriausybės sprendimą dėl nepritarimo Tarnybos direktoriaus veiklos ataskaitai (pagal Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punktą) priėmė Vyriausybės pasitarime dalyvavę Vyriausybės nariai (Ministras Pirmininkas ir šiame Vyriausybės pasitarime dalyvavę ministrai pritarė tokio sprendimo priėmimui, prieštaravusių ar susilaikiusių dėl tokio sprendimo priėmimo nebuvo (jeigu ministrai būtų išreiškę kitokią poziciją, ji būtų nurodyta Vyriausybės pasitarimo protokole), todėl laikytina, kad sprendimas buvo priimtas bendru sutarimu).

3.6.                      Pareiškėjo argumentą dėl Vyriausybės narių kvorumo Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 15 d. pasitarime buvimo atsakovas vertino kaip nepagrįstą, nes, atsakovo teigimu, nei Vyriausybės įstatymas, nei Vyriausybės darbo reglamentas nenustato, kad norint Vyriausybės pasitarime svarstyti ir priimti sprendimus privalo dalyvauti daugiau kaip pusė visų Vyriausybės narių, priešingai – Vyriausybės įstatymo 411 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad sprendimai ir Vyriausybės rezoliucijos priimami Vyriausybės pasitarime dalyvaujančių Vyriausybės narių balsų dauguma. Tai reiškia, kad Vyriausybės pasitarime sprendžiant visus klausimus, priskirtus svarstyti Vyriausybės pasitarimuose, užtenka paprastos Vyriausybės pasitarime dalyvaujančių Vyriausybės narių balsų daugumos.

3.7.                      Be to, atsakovas pabrėžė, kad pasitarime dalyvavo ir pareiškėjas, jam buvo suteikta teisė kalbėti, todėl pareiškėjo argumentą, kad jo veiklos Ataskaita apskritai nebuvo svarstyta, laikė nepagrįstu. Tvirtino, kad Pasitarimo protokolas buvo priimtas ir surašytas laikantis Vyriausybės reglamente nustatytos procedūros, todėl Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 15 d. pasitarimo protokolu Nr. 52 įformintas sprendimas (Vyriausybės tam tikra valia) nepritarti pareiškėjo veiklos Ataskaitai priimtas tinkamo subjekto (Vyriausybės narių), laikantis visų privalomų šiam sprendimui priimti numatytų procedūrų, ir įformintas tinkamu dokumentu (taip, kaip numato Vyriausybės darbo veiklą reglamentuojantys teisės aktai).

3.8.                      Pažymėjo, kad pagal įprastą praktiką ir remiantis Vyriausybės darbo reglamento 85 punktu, Vyriausybės pasitarimuose priimti sprendimai (Vyriausybės narių valia vienu ar kitu klausimu) neturi būti motyvuojami (to nenumato ir nereikalauja nei Vyriausybės įstatymas, nei Vyriausybės darbo reglamentas). Pareiškėjui tokio sprendimo priėmimo motyvai, išskyrus įslaptintą informaciją, buvo žinomi ir atskleisti Vyriausybės pasitarimui pateiktoje susijusioje medžiagoje. Vertinant pareiškėjo veiklą, buvo vertinama dokumentų visuma, t. y. Specialiųjų tyrimų tarnybos 2016 m. rugpjūčio 11 d. raštu Nr. 4-01-6165 pateikti korupcijos rizikos analizės VMVT rezultatai, Ataskaita, Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos 2016 m. rugsėjo 6 d. raštu Nr. 2D-3951(3.2E) pateiktas darbo grupės, sudarytos Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2016 m. rugpjūčio 25 d. įsakymu Nr. 3P-101 „Dėl darbo grupės sudarymo“, 2016 m. rugsėjo 5 d. posėdžio protokolas, Vyriausybės kanceliarijos Ekonomikos pažangos departamento Kaimo reikalų ir darnios plėtros skyriaus ir Ekonominių pažeidimų ir korupcijos prevencijos skyriaus 2016 m. rugsėjo 6 d. pažyma Nr. NV-2804, Specialiųjų tyrimų tarnybos pateikta įslaptinta informacija.

3.9.                      Apibendrindamas atsakovas nurodė, kad pareiškėjas nepagrįstai sutapatina dvi skirtingas teisines kategorijas – Vyriausybės veiklą, apimančią valstybės valdžios įgyvendinimą pagal Konstitucijoje ir įstatymuose jai nustatytą kompetenciją, ir viešojo administravimo veiklą, susijusią su administracinių funkcijų atlikimu. Pažymėjo, kad pagal Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalį, valdžios galias riboja Konstitucija. Konstituciniai (svarbiausi) Vyriausybės įgaliojimai yra įtvirtinti Konstitucijoje, kiti – įstatymuose. Todėl pagrindiniai klausimai (jų pobūdis), kurie turi būti sprendžiami Vyriausybės posėdžiuose, ir jų priėmimo teisiniai pagrindai yra reglamentuoti Vyriausybės įstatyme. Šio įstatymo 22 straipsnyje įtvirtinti pagrindiniai Vyriausybės įgaliojimai. Nurodyto straipsnio 14 punkte nustatyta, kad Vyriausybė priima į pareigas ir atleidžia iš jų Vyriausybės įstaigų vadovus. Vyriausybės įstaigų vadovų atleidimo pagrindai nustatyti Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalyje. Todėl, atsižvelgiant į nurodytą įstatymuose nustatytą teisinį reguliavimą, Vyriausybė pagrįstai ir laikydamasi visų sprendimui dėl pareiškėjo atleidimo iš einamų pareigų priimti būtinų procedūrų (tą atliko vadovaudamasi Vyriausybės įstatymo 22 straipsnio 14 punktu, 291 straipsnio 8 dalimi ir atsižvelgdama į Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 15 d. pasitarimo sprendimą (protokolo Nr. 52, 12 klausimas) priėmė teisėtą ir pagrįstą Vyriausybės nutarimą, paremtą tiek Vyriausybės įstatyme nustatyta Vyriausybės kompetencija, tiek faktu, kad buvo nepritarta pareiškėjo veiklos Ataskaitai.

4.       Teismo posėdžio metu Vyriausybės atstovė papildomai paaiškino, jog Konstitucinis Teismas 2018 m. kovo 2 d. nutarime nurodė, kad Vyriausybė, priimdama ginčijamą 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimą Nr. 960, įgyvendino Vyriausybės įstatyme nustatytus įgaliojimus ir laikėsi reikalavimų, nustatytų Vyriausybės įstatymo 37 straipsnio 1 dalyje, bei konstatavo, jog minėtas nutarimas neprieštarauja Vyriausybės įstatymo nuostatoms ir Konstitucijai.

5.       Atsakovas Valstybinė maisto ir veterinarijos tarnyba atsiliepime į pareiškėjo skundą nurodė, kad tarnybos vadovas yra priimamas ir atleidžiamas tik Vyriausybės sprendimu, todėl VMVT nėra kompetentinga vertinti Vyriausybės priimto teisės akto teisėtumo ir jo sukeltų teisinių pasekmių. Atsižvelgusi į tai, VMVT dėl pareiškėjo skundo reikalavimų nepasisakė ir prašė teismo juos vertinti savo nuožiūra.

 

II.

 

6.       Vilniaus apygardos administracinis teismas 2018 m. birželio 27 d. sprendimu pareiškėjo skundą atmetė.

7.       Teismas nustatė šias bylai reikšmingas aplinkybes:

7.1.                      Pareiškėjas nuo 2014 m. spalio 4 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2014 m. rugsėjo 17 d. nutarimu Nr. 953 (TAR, 2014 m. rugsėjo 18 d., Nr. 12486) buvo paskirtas Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriumi antrajai ketverių metų kadencijai.

7.2.                      2016 m. rugpjūčio 17 d. Vyriausybės pasitarime, svarstant korupcijos rizikos analizę, VMVT direktoriui buvo pavesta parengti 2015 metų ir 2016 metų 8 mėnesių veiklos ataskaitą ir iki 2016 m. rugsėjo 7 d. pateikti ją Vyriausybei, atitinkamai – Žemės ūkio ministerijai buvo pavesta iki svarstymo Vyriausybėje įvertinti Ataskaitą.

7.3.                      2016 m. rugpjūčio 31 d. pareiškėjas pateikė Vyriausybei Ataskaitą.

7.4.                      2016 m. rugsėjo 5 d. darbo grupė VMVT direktoriaus veiklos ataskaitai įvertinti, sudaryta Žemės ūkio ministro 2016 m. rugpjūčio 25 d. įsakymu Nr. 3P-101, vienbalsiai nutarė siūlyti VMVT direktoriaus Ataskaitą vertinti teigiamai.

7.5.                      2016 m. rugsėjo 6 d. Žemės ūkio ministerija raštu Nr. 2D-3951(3.2E) pateikė informaciją apie Ataskaitos vertinimą Vyriausybei, informuodama, kad darbo grupė nutarė siūlyti Ataskaitą vertinti teigiamai.

7.6.                      2016 m. rugsėjo 6 d. Vyriausybės kanceliarijos Kaimo reikalų ir darnios plėtros skyrius bei Ekonominių pažeidimų ir korupcijos prevencijos skyrius pateikė pažymą, kurioje nurodė, kad Ataskaitoje pateikiama išsami informacija apie visą įstaigos veiklą.

7.7.                      2016 m. rugsėjo 15 d. Vyriausybė, pasitarime apsvarsčiusi VMVT direktoriaus veiklos ataskaitą, jai nepritarė ir tai įrašė į šio pasitarimo protokolą Nr. 52.

7.8.                      Vyriausybės nutarimo dėl pareiškėjo atleidimo iš VMVT direktoriaus pareigų projektą buvo numatyta svarstyti Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 26 d. posėdyje, tačiau posėdis perkeltas į 2016 m. rugsėjo 28 d., atsižvelgus į kai kurių Vyriausybės narių prašymą sudaryti galimybę Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 15 d. pasitarime nedalyvavusiems Vyriausybės nariams susipažinti su visais dokumentais, taip pat ir su Ataskaita, bei ją įvertinti.

7.9.                      2016 m. rugsėjo 28 d. Vyriausybė priėmė nutarimą, kuriuo atleido pareiškėją iš VMVT direktoriaus pareigų, nepritarusi jo veiklos Ataskaitai.

8.       Šiame kontekste teismas pažymėjo, kad esminius klausimus, susijusius su Vyriausybės įstaigos vadovo statusu, jo skyrimu į pareigas, atleidimu iš jų ir pan., reglamentuoja Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymas, kurio 291 straipsnio 8 dalyje (2010 m. birželio 3 d. įstatymo Nr. XI-863 redakcija) nustatyta, kad Vyriausybės įstaigai vadovauja jos vadovas – valstybės pareigūnas. Vyriausybės įstaigos vadovą Vyriausybės paskirto atitinkamos valdymo srities ministro teikimu ketveriems metams priima į pareigas ir atleidžia iš jų Vyriausybė, jeigu įstatymai nenustato kitaip. Asmuo, priimamas į Vyriausybės įstaigos vadovo pareigas, turi atitikti bendruosius reikalavimus, keliamus asmeniui, priimamam į valstybės tarnautojo pareigas, ir specialiuosius reikalavimus, kuriuos gali nustatyti Vyriausybės veiklą reglamentuojantis įstatymas. Vyriausybės įstaigos vadovas gali būti skiriamas eiti šias pareigas ne daugiau kaip dvi kadencijas iš eilės. Jeigu įstatymai nenustato kitaip, Vyriausybės įstaigos vadovas yra atsakingas Vyriausybei ir atitinkamos valdymo srities ministrui ir atskaitingas Vyriausybei ir ministrams, kuriems pavestos valdymo sritys yra susijusios su Vyriausybės įstaigos veikla. Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalyje nustatyta, kad Vyriausybės įstaigos vadovas atleidžiamas iš pareigų: kai Vyriausybė nepritaria jo veiklos ataskaitai (7 punktas).

9.       Teismas nurodė, kad Vyriausybės įstatymo (2004 m. lapkričio 11 d. įstatymo Nr. IX-2576 redakcija) 37 straipsnio 1 dalis nustato, jog Vyriausybė valdymo reikalus sprendžia posėdžiuose visų Vyriausybės narių balsų dauguma priimdama nutarimus. To paties straipsnio 4 dalis (2007 m. birželio 14 įstatymo Nr. X-1182 redakcija) nustato, kad svarbiausi klausimai gali būti svarstomi prieš Vyriausybės posėdžius Vyriausybės pasitarimuose ir Vyriausybės komitetuose. Vyriausybės pasitarimuose taip pat gali būti svarstomos Vyriausybei pateiktos ataskaitos, aptariamos Vyriausybės komisijų, Ministro Pirmininko sudarytų grupių pateiktos išvados, pasiūlymai ir kita Vyriausybei pateikta informacija. Vyriausybės įstatymo (2002 m. balandžio 16 d. įstatymo Nr. IX-842 redakcija) 41 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad Vyriausybės nutarimai priimami Vyriausybės posėdžiuose visų Vyriausybės narių balsų dauguma, o 411 straipsnio 1 dalis (2004 m. lapkričio 11 įstatymo Nr. IX-2576 redakcija) nustato, kad Vyriausybės sprendimai ir Vyriausybės rezoliucijos priimami Vyriausybės pasitarime dalyvaujančių Vyriausybės narių balsų dauguma.

10.       Teismas atkreipė dėmesį, kad 2017 m. balandžio 20 d. nutarė kreiptis į Konstitucinį Teismą su prašymu ištirti, ar 2016 m. rugsėjo 15 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės pasitarimo protokolo Nr. 52 12 klausimas ir jo pagrindu priimtas Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimas Nr. 960 „Dėl J. M. atleidimo iš Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus pareigų“ neprieštarauja: 1998 m. balandžio 28 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo Nr. VIII-717 291 straipsnio 9 dalies 7 punktui (2010 m. birželio 3 d. įstatymo Nr. XI-863 redakcija); 1998 m. balandžio 28 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo Nr. VIII-717 37 straipsnio 1 daliai (2004 m. lapkričio 11 d. įstatymo Nr. IX-2576 redakcija); 1998 m. balandžio 28 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo Nr. VIII-717 41 straipsnio 1 daliai (2002 m. balandžio 16 d. įstatymo Nr. IX-842 redakcija); Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 2 daliai, 94 straipsnio 2 punktui, 95 straipsnio 1 daliai; konstituciniam teisinės valstybės principui.

11.       Konstitucinis Teismas 2018 m. kovo 2 d. priėmė nutarimą Nr. KT3-N2/2018 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 411 straipsnio 1 dalies (2004 m. lapkričio 11 d. redakcija) atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimo Nr. 960 „Dėl J. M. atleidimo iš Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus pareigų“ atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai, Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymui ir bylos dalies nutraukimo“, kuriame pripažino, kad Vyriausybės įstatymo 411 straipsnio 1 dalis prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 95 straipsnio 1 daliai; Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimas Nr. 960 „Dėl J. M. atleidimo iš Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus pareigų“ neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai, Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punktui, 37 straipsnio 1 daliai, 41 straipsnio 1 daliai; bylos dalį pagal pareiškėjo Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymą ištirti, ar Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 15 d. pasitarimo protokole Nr. 52 įrašytas sprendimas „12. Dėl Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus veiklos ataskaitos“ neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 2 daliai, 94 straipsnio 2 punktui, 95 straipsnio 1 daliai, konstituciniam teisinės valstybės principui, Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punktui, 37 straipsnio 1 daliai, nutraukė.

12.       Konstitucinis Teismas minėtame nutarime nurodė, kad Vyriausybės įstatymo 37 straipsnio 4 dalyje nurodytuose Vyriausybės pasitarimuose jokie Vyriausybės aktai dėl valstybės valdymo reikalų sprendimo negali būti priimami. Vadinasi, pagal Vyriausybės įstatymą, įrašai Vyriausybės pasitarimų protokoluose nėra Vyriausybės aktai. Konstitucinis Teismas taip pat pažymėjo, kad apibendrinant Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 15 d. pasitarimo protokolo Nr. 52 įrašą „12. Dėl Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus veiklos ataskaitos“ Vyriausybės įstatyme, inter alia (be kita ko) jo 37 straipsnio 4, 5 dalyse, nustatyto teisinio reguliavimo kontekste, šis įrašas nėra Vyriausybės aktas ir jos nesaisto; šiame įraše užfiksuota Vyriausybės pasitarime dalyvavusių Vyriausybės narių preliminari pozicija dėl neigiamo Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus J. M. veiklos ataskaitos vertinimo ir su juo susijusio veiksmo (šio valstybės pareigūno atleidimo iš pareigų) būsimame Vyriausybės posėdyje. Šiame Konstitucinio Teismo nutarime pažymėta, kad iš Vyriausybės įstatyme, inter alia jo 37 straipsnio 1 dalyje, 41 straipsnio 1 dalyje, 291 straipsnio 9 dalies 7 punkte, nustatyto teisinio reguliavimo nekyla reikalavimo Vyriausybei dėl Vyriausybės įstaigos vadovo veiklos ataskaitos vertinimo ir jo atleidimo iš pareigų nepritarus jo veiklos ataskaitai būtinai priimti atskirus Vyriausybės nutarimus ir nėra draudžiama šiuos klausimus spręsti kartu viename Vyriausybės nutarime. Vyriausybės nutarimo preambulės nuostata, pagal kurią Vyriausybė atsižvelgė į preliminarią Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 15 d. pasitarime dalyvavusių Vyriausybės narių poziciją dėl neigiamo Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus J. M. veiklos atskaitos vertinimo, aiškintina kaip atspindinti Vyriausybės posėdyje pareikštą Vyriausybės pritarimą minėtai preliminariai Vyriausybės pasitarime išreikštai pozicijai dėl neigiamo Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus J. M. veiklos ataskaitos vertinimo. Konstitucinis Teismas konstatavo, jog ginčijamas Vyriausybės nutarimas vertintinas ir kaip išreiškiantis Vyriausybės valią nepritarti Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus J. M. veiklos atskaitai ir dėl šios priežasties atleisti jį iš pareigų. Konstitucinis Teismas sprendė, jog nėra pagrindo teigti, kad Vyriausybė valstybės valdymo reikalus – Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus J. M. veiklos ataskaitos vertinimą ir su šiuo vertinimu susijusį jo atleidimą iš pareigų – sprendė ne Vyriausybės posėdyje, ne priimdama nutarimą, ne visų Vyriausybės narių balsų dauguma.

13.       Be to, Konstitucinis Teismas nurodė, kad ištirti, ar pagrįstai Vyriausybė Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus J. M. veiklos ataskaitą įvertino neigiamai, pirmiausia yra administracinę bylą nagrinėjančio teismo kompetencijos dalykas.

14.       Šiame kontekste teismas akcentavo, kad Lietuvos Respublikos Konstitucijos 107 straipsnio 2 dalyje nustatyta, jog Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo sprendimai klausimais, kuriuos Konstitucija priskiria jo kompetencijai, yra galutiniai ir neskundžiami. Atitinkamai, Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje ne kartą konstatuota, jog Konstitucijos 107 straipsnio 2 dalies formuluotė „yra galutiniai ir neskundžiami“ reiškia ir tai, kad Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai, išvados, sprendimai, kuriais baigiama konstitucinės justicijos byla, t. y. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo baigiamieji aktai, yra privalomi visoms valdžios institucijoms, teismams, visoms įmonėms, įstaigoms bei organizacijoms, pareigūnams ir piliečiams, neišskiriant nė paties Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo. Atsižvelgęs į tai, teismas pažymėjo, kad Konstitucinio Teismo 2018 m. kovo 2 d. nutarime konstatuoti faktai yra privalomai taikytini nagrinėjant šią administracinę bylą ir negali būti kvestionuojami. Todėl pareiškėjo argumentai, kad atleidžiant jį iš pareigų nebuvo laikomasi teisės aktuose nustatytos tvarkos ir pagrindų, atmestini kaip nepagrįsti ir prieštaraujantys minėtame nutarime pateiktiems Konstitucinio Teismo išaiškinimams.

15.       Pareiškėjo teiginius, kad Ataskaitai buvo nepritarta be jokių motyvų, dalis Vyriausybės narių nebuvo susipažinę su Ataskaita, todėl sprendimas nepritarti Ataskaitai buvo priimtas nepagrįstai, teismas vertino kaip nepagrįstus, kadangi byloje nustatytos faktinės aplinkybės leidžia tvirtinti, jog Vyriausybės nariai su Ataskaita buvo susipažinę, nes klausimas dėl pareiškėjo atleidimo buvo įtrauktas į Vyriausybės posėdžius du kartus – 2016 m. rugsėjo 26 d. ir 2016 m. rugsėjo 28 d. Atitinkamai, pirmasis nutarimo svarstymas buvo atidėtas, siekiant susipažinti su Ataskaita ir įvertinti Specialiųjų tyrimų tarnybos pateiktą informaciją. Be to, Vyriausybė atsiliepime į pareiškėjo skundą bei pateiktuose papildomuose paaiškinimuose Konstituciniam Teismui nurodė, kad vertinant pareiškėjo veiklą buvo vertinama ne tik Ataskaita, bet ir Specialiųjų tyrimų tarnybos pateikta VMVT korupcijos rinkos analizė, VMVT veiksmai dėl uždarosios akcinės bendrovės „Judex“ bei kriminalinės žvalgybos pateikta informacija. Ir Vyriausybė, ir Lietuvos teisės institutas pateiktoje nuomonėje konstitucinės justicijos byloje pabrėžė, jog teisės aktų nuostatos neįpareigoja Vyriausybės nurodyti motyvus vertinant veiklos ataskaitas. Teismas su šiais argumentais sutiko, pabrėždamas, kad nei Vyriausybės įstatyme, nei Vyriausybės darbo reglamente nėra nustatyto imperatyvo vertinant veiklos ataskaitas nurodyti motyvus. Todėl teismas konstatavo, jog Vyriausybė turėjo teisę tiek nemotyvuotai nepritarti Ataskaitai, tiek ir atleisti pareiškėją iš pareigų remdamasi nepritarimu.

16.       Įvertinęs ginčui aktualias teisės aktų nuostatas, byloje nustatytas faktines aplinkybes bei Konstitucinio Teismo nutarimą, kuriame konstatuota, jog dėl Vyriausybės įstaigos vadovo veiklos ataskaitos vertinimo ir jo atleidimo iš pareigų nepritarus jo veiklos ataskaitai nėra būtina priimti atskirus Vyriausybės nutarimus ir nėra draudžiama šiuos klausimus spręsti kartu viename Vyriausybės nutarime; jog ginčijamas Vyriausybės nutarimas vertintinas ir kaip išreiškiantis Vyriausybės valią nepritarti Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus J. M. veiklos atskaitai ir dėl šios priežasties atleisti jį iš pareigų; jog nėra pagrindo teigti, kad Vyriausybė valstybės valdymo reikalus – Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus J. M. veiklos ataskaitos vertinimą ir su šiuo vertinimu susijusį jo atleidimą iš pareigų – sprendė ne Vyriausybės posėdyje, ne priimdama nutarimą, ne visų Vyriausybės narių balsų dauguma, teismas sprendė, kad nagrinėjamu atveju nėra pagrindo pripažinti pareiškėjo atleidimą iš VMVT direktoriaus pareigų neteisėtu. Tuo tarpu kiti pareiškėjo skundo reikalavimai (2–4) laikytini išvestiniais iš reikalavimo pripažinti atleidimą iš VMVT direktoriaus pareigų neteisėtu. Todėl teismui konstatavus, jog nėra pagrindo pripažinti pareiškėjo atleidimą iš VMVT direktoriaus pareigų neteisėtu, atmestini ir išvestiniai reikalavimai. Atsižvelgęs į tai, teismas konstatavo, kad pareiškėjo skundas atmestinas visa apimtimi.

17.       Nors pareiškėjas prašė teismo priteisti bylinėjimosi išlaidas, teismas pažymėjo, kad Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir Administracinių bylų teisenos įstatymas) 40 straipsnio 1 dalis nustato, jog proceso šalis, kurios naudai priimtas sprendimas, turi teisę gauti iš kitos proceso šalies savo išlaidų atlyginimą. Taigi, šiuo atveju teismui konstatavus, jog pareiškėjo skundas yra atmestinas, negali būti tenkintas ir prašymas atlyginti bylinėjimosi išlaidas.

 

III.

 

18.       Pareiškėjas J. M. pateikė apeliacinį skundą, kuriame prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. birželio 27 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą: 1) grąžinti pareiškėją J. M. į Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos vadovo pareigas; 2) priteisti pareiškėjui J. M. vidutinį darbo užmokestį už priverstinės pravaikštos laiką už kiekvieną darbo dieną nuo atleidimo iš darbo dienos, t. y. nuo 2016 m. spalio 5 d., iki teismo sprendimo įvykdymo dienos; 3) priteisti iš atsakovo Lietuvos Respublikos Vyriausybės visas pareiškėjo patirtas bylinėjimosi išlaidas.

19.       Pareiškėjas pažymi, kad pirmosios instancijos teismas ginčijamame sprendime tik formaliai pakartojo dalį Konstitucinio Teismo 2018 m. kovo 2 d. nutarimo, tačiau nesirėmė kitais nagrinėjamai bylai svarbiais minėtame Konstitucinio Teismo nutarime nurodytais išaiškinimais:

19.1.                      Pagal Vyriausybės įstatymo 37 straipsnio 4 dalį Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus, kaip Vyriausybės įstaigos vadovo – valstybės pareigūno, veiklos vertinimas ir jo atleidimas iš pareigų, kaip valstybės valdymo reikalas, Vyriausybės pasitarime gali būti svarstomas tik preliminariai.

19.2.                      Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 15 d. pasitarimo protokolo Nr. 52 įrašas „12. Dėl Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus veiklos ataskaitos“ nėra Vyriausybės aktas ir jos nesaisto; šiame įraše užfiksuota Vyriausybės pasitarime dalyvavusių Vyriausybės narių preliminari pozicija dėl neigiamo VMVT direktoriaus veiklos ataskaitos vertinimo ir su juo susijusio veiksmo (šio valstybės pareigūno atleidimo iš pareigų) būsimame Vyriausybės posėdyje.

19.3.                      Iš Vyriausybės nutarimo matyti, kad VMVT direktoriaus atleidimo iš pareigų teisinis pagrindas yra Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punktas, pagal kurį Vyriausybės įstaigos vadovas atleidžiamas iš pareigų, kai Vyriausybė nepritaria jo veiklos ataskaitai. Taigi, VMVT direktoriaus atleidimo iš pareigų faktinis pagrindas pagal Vyriausybės nutarimą buvo nepritarimas jo veiklos Ataskaitai.

19.4.                      Vilniaus apygardos administracinis teismas neginčijo Vyriausybės nutarimo atitikties Konstitucijai, Vyriausybės įstatymui tuo aspektu, ar Vyriausybė, priimdama šį nutarimą, pagrįstai nepritarė VMVT direktoriaus veiklos ataskaitai. Todėl Vyriausybės išreikšto nepritarimo nurodytai Ataskaitai pagrįstumo vertinimas nebuvo tyrimo dalykas šioje konstitucinės justicijos byloje. Vilniaus apygardos administracinis teismas, nagrinėdamas administracinę bylą, netyrė ir nenustatė faktinių aplinkybių, kurios leistų spręsti, ar pagrįstai Vyriausybė VMVT direktoriaus veiklos ataskaitą įvertino neigiamai, be to, expressis verbis (aiškiais žodžiais; tiesiogiai) nei paneigė, nei patvirtino su VMVT direktoriaus veikla ir jos vertinimu Vyriausybėje susijusias faktines aplinkybes ir nesuformulavo jokios savo pozicijos šiuo klausimu. Taigi, ištirti, ar pagrįstai Vyriausybė VMVT direktoriaus veiklos ataskaitą įvertino neigiamai, pirmiausia yra administracinę bylą nagrinėjančio teismo kompetencijos dalykas.

20.       Šiuo aspektu pareiškėjas pabrėžia, kad pirmosios instancijos teismas minėtą Konstitucinio Teismo nutarimą vertino ne kaip vientisą nagrinėjamai bylai aktualaus teisinio reguliavimo ir Vyriausybės nutarimo konstitucinį išaiškinimą, tačiau rėmėsi atskira jo dalimi ir neatsižvelgė į šiame nutarime aiškiai išskirtus faktinį bei teisinį atleidimo pagrindus, taip pat į tai, jog Konstitucinis Teismas pabrėžė, kad ištirti atleidimo teisėtumą, be kita ko, faktines aplinkybes ir Pasitarimo protokole, kuris nelaikytinas Vyriausybės aktu, užfiksuotą atleidimo faktinį pagrindą, yra bylą nagrinėjančio teismo pareiga, kadangi Konstitucinis Teismas netyrė faktinių aplinkybių dėl atleidimo faktinio pagrindo ir dėl šios dalies konstitucinės justicijos bylą nutraukė. Tuo tarpu tiek Konstitucinis Teismas, tiek Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (remiasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. sausio 8 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A-520-2401/2013) šios kategorijos bylose nuosekliai laikosi pozicijos, kad Seimo ar Vyriausybės nutarimo konstitucingumo klausimas, vertinant jo priėmimo procedūrą, priklauso Konstitucinio Teismo kompetencijai, tačiau Konstitucinis Teismas netiria ir nevertina faktinių aplinkybių, susijusių su atleidimo faktiniu pagrindu, nesprendžia, ar buvo teisėtas ir pagrįstas faktinis pagrindas nutarimo pagrindu atleisti pareigūną iš pareigų. Šiuo atveju Konstitucinio Teismo ir bylą nagrinėjančio administracinio teismo kompetencijos šios kategorijos bylose yra savarankiškos ir atskirtos viena nuo kitos: Konstitucinis Teismas tiria, ar priimant nutarimą Seimas ar Vyriausybė neviršijo įgaliojimų ir laikėsi Konstitucijos ir įstatymų nuostatų, o bylą nagrinėjantis administracinis teismas turi ištirti, ar byloje nustatytos aplinkybės patvirtina, kad buvo pagrįstas faktinis pagrindas atleisti pareigūną iš pareigų, ir kokie byloje esantys įrodymai tai patvirtina. Tačiau šiuo atveju pirmosios instancijos teismas, atsižvelgęs į tai, kad Konstitucinis Teismas pripažino, jog Vyriausybės nutarimas neprieštarauja Konstitucijai, savaime sprendė, jog ir faktinis atleidimo pagrindas buvo teisėtas, nenurodydamas jokių konkrečių įrodymų ir byloje nustatytų aplinkybių, kurios patvirtina tokią teismo išvadą.

21.       Apeliaciniame skunde pareiškėjas taip pat pakartoja savo pirmosios instancijos teismui pateiktame skunde išdėstytas aplinkybes dėl Ataskaitos vertinimo ir papildomai pabrėžia, jog vien faktas, kad Ataskaitos svarstymas buvo įtrauktas į du Vyriausybės posėdžius, savaime nepatvirtina, jog su Ataskaita Vyriausybės nariai buvo susipažinę. Šiuo aspektu pažymi, kad 2016 m. rugsėjo 26 d. Ataskaitos svarstymas buvo atidėtas ir šis klausimas buvo išbrauktas iš posėdžio darbotvarkės. Taigi, Ataskaita Vyriausybės posėdyje turėjo būti svarstyta tik 2016 m. rugsėjo 28 d. Atitinkamai, teismas turėjo ištirti ir išsiaiškinti, ar nagrinėjamu atveju Ataskaita realiai, o ne formaliai tą dieną buvo svarstyta, taip pat – ar buvo pagrindas nepritarti Ataskaitai, tačiau šių aplinkybių neįvertino. Tuo tarpu administracinėje byloje, pareiškėjo manymu, yra pakankamai duomenų, kurie patvirtina, jog Ataskaita svarstyta tik 2016 m. rugsėjo 15 d. Vyriausybės Pasitarime, o 2018 m. rugsėjo 28 d. buvo tik įforminamas sprendimas dėl pareiškėjo atleidimo, tačiau Ataskaita svarstyta nebuvo. Pareiškėjo teigimu, šias aplinkybes patvirtina ir teismo posėdžio metu apklaustų liudytojų parodymai, dėl kurių teismo sprendime visiškai nepasisakoma, jais nesiremiama ir nepateikiami motyvai, kodėl jie atmetami:

21.1.                      Liudytojas T. Ž., buvęs Vidaus reikalų ministras, posėdžio metu patvirtino, kad 2018 m. rugsėjo 28 d. svarstant pareiškėjo atleidimo klausimą Ataskaita formaliai buvo, tačiau ji nebuvo svarstoma, posėdžio metu svarstytas tik atleidimo klausimas, kaip nurodė liudytojas: „svarstant nutarimą dėl atleidimo apie Ataskaitą kalbos nebuvo, nes jau buvo apsvarstyta per Pasitarimą“. Teismo posėdžio metu liudytojas patvirtino, kad jis balsavo už pareiškėjo atleidimą tik todėl, kad, jo manymu, jis neturėjo teisės nukrypti nuo Pasitarime priimto sprendimo nepritarti Ataskaitai. Taip pat patvirtino, kad pasitarimo metu jis nedalyvavo, o posėdžio metu manė, jog įstatymas imperatyviai jį įpareigoja esant nepritarimui balsuoti už atleidimą.

21.2.                      Liudytoja V. B. posėdžio metu patvirtino, jog ji pasitarimo metu aiškiai išreiškė nesutikimą su dalyvavusių Vyriausybės narių pozicija, jos nepritarimas kitiems pasitarime dalyvavusiems ministrams buvo išreikštas aiškiai, tačiau neįrašytas į pasitarimo protokolą. Minėta liudytoja taip pat patvirtino, jog ji nuolat jautė Ministro Pirmininko spaudimą priversti pareiškėją atsistatydinti. Tačiau, pasikvietus pareiškėją ir liudytoją pokalbiui, Ministras Pirmininkas nurodė, kad priekaištų neturi ir yra patenkintas jo darbu. Be to, liudytoja nurodė, jog Ataskaita turėjo būti svarstoma pasitarime, tačiau iš tikrųjų jos net nesvarstė. Pareiškėjui pristačius Ataskaitą ir išėjus iš pasitarimo, apie Ataskaitą nebuvo kalbama. Taip pat nebuvo jokių pastabų dėl Ataskaitos, nenurodyti jokie jos trūkumai, pasitarimo metu dėl Ataskaitos balsuojama nebuvo.

22.       Pareiškėjas pabrėžia, kad pirmosios instancijos teismo padaryta išvada, jog Vyriausybė turi absoliučią teisę atleisti Vyriausybės įstaigų vadovus nepateikiant jokių motyvų dėl nepritarimo jų veiklos ataskaitai, iš esmės sudaro galimybes Vyriausybei besąlygiškai skirti ir atleisti aukštas pareigas užimančius valstybės pareigūnus, nesaistomai atsakomybės už jos priimtus sprendimus. Remiantis tokia teismo suformuota praktika, Vyriausybei suteikiami įgaliojimai bet kada dėl bet kokių priežasčių atleisti neįtikusį vadovą visiškai nemotyvuojant savo sprendimo ir nesant tokios pareigos. Be to, remiantis tokia teismo suteikta besąlygine teise atleisti iš pareigų be motyvų, pats Vyriausybės įstaigų vadovų atskaitingumas, Vyriausybės įstaigos veiklos ataskaitų teikimas, kasmetinis Vyriausybės įstaigos uždavinių derinimas su atitinkamomis ministerijomis netenka prasmės, kadangi Vyriausybė bet kada, net ir kaip nagrinėjamu atveju, Vyriausybės įstaigai įgyvendinus visus jos veiklai keliamus uždavinius, gavus kitų įstaigų teigiamą įvertinimą, vis tiek turės teisę atleisti vadovą nenurodydama tokio savo sprendimo motyvų. Pareiškėjo teigimu, tokios absoliučios ir besąlyginės teisės atleisti iš pareigų Vyriausybės įstaigos vadovą suteikimas Vyriausybei negali būti suderinamas su teisinės valstybės, teisėtų lūkesčių ir teisėtumo principais bei iš esmės sudaro sąlygas pažeisti teisinės sistemos stabilumą, kadangi kiekvienas pareigas einantis vadovas negalės pagrįstai tikėtis, jog įstaigai tinkamai atliekant savo funkcijas ir įgyvendinus savo uždavinius jis nebus atleistas iš pareigų. Atitinkamai, nagrinėjamu atveju nepateikus pareiškėjui jokių paaiškinimų, jis pateko į tokią situaciją, kuomet yra ne tik atleistas iš pareigų, tačiau ir negali tinkamai ginti pažeistų teisių, nes jam nėra aišku, dėl kokių priežasčių vis tik buvo atleistas. Pareiškėjas taip pat pažymi, kad tuo atveju, jeigu būtų sutikta su nurodyta teismo išvada, tuomet lieka neaišku, kokiu tikslu Konstitucinis Teismas pabrėžė bylą nagrinėjančio teismo pareigą įvertinti faktines aplinkybes dėl nepritarimo Ataskaitai teisėtumo, be kita ko, ir atleidimo faktinio pagrindo.

23.       Pareiškėjas mano, kad nagrinėjamu atveju Vyriausybė, atleisdama jai pavaldžios įstaigos vadovą, sprendė valstybės valdymo reikalus Vyriausybės įstatymo 37 straipsnio 1 dalies prasme ir kartu įgyvendino Vyriausybės nutarimą, veikdama kaip viešojo administravimo subjektas, įgyvendinantis vidaus administravimą, todėl šiuo atveju turi būti taikytinos ir VAĮ nuostatos. Šiuo aspektu nurodo, kad neginčija, jog Vyriausybė turi diskrecijos teisę spręsti – pritarti ar nepritarti pareiškėjo, kaip Vyriausybės įstaigos vadovo, pateiktai įstaigos veiklos Ataskaitai, taip pat, jog Žemės ūkio ministerijos, kuriai atskaitinga VMVT, Darbo grupės siūlymas vertinti Ataskaitą teigiamai ir Pažymoje pateiktas vertinimas, jog Ataskaita yra pakankamai išsami, nėra imperatyvus, tačiau Vyriausybė turi motyvuoti savo nepritarimą, kadangi toks nepritarimas pareiškėjui sukėlė Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punkte numatytas pasekmes – atleidimą iš pareigų.

24.       Pareiškėjas taip pat atkreipia dėmesį, kad iš ginčijamo pirmosios instancijos teismo sprendimo motyvų sudaroma prielaida manyti, jog teismas rėmėsi ir aplinkybėmis, susijusiomis su STT pateikta įslaptinta informacija, kuri šioje administracinėje byloje teismui pateikta nebuvo, teismas su ja nesusipažino, šių duomenų neišsireikalavo. Todėl teismas, netikrindamas šių faktinių duomenų, jų sąsajos su nagrinėjama byla ir jų reikšmės Ataskaitos vertinimui, iš esmės perrašė atsakovo atsiliepimo motyvus, jog buvo pagrindas nepritarti Ataskaitai dėl gautų kriminalinės žvalgybos duomenų. Be to, šie duomenys nėra žinomi ir pareiškėjui, o jam pateikus prašymą išreikalauti iš atsakovo duomenis, ar įslaptinti duomenys buvo pateikti visiems ministrams, kada jie buvo pateikti ir ar laikantis nustatytos tvarkos, teismas šio prašymo netenkino. Pareiškėjas kartu akcentuoja, kad 2016 m. rugpjūčio 11 d. STT pateikta analizė buvo pradinis dokumentas, kurio pagrindu inicijuotas pareiškėjo Ataskaitos rengimas, todėl STT analizė savaime negalėjo patvirtinti Ataskaitos trūkumų, kadangi buvo pateikta dar iki Ataskaitos parengimo.

25.       Pareiškėjo manymu, pripažinus jo atleidimą neteisėtu, jis turi būti grąžintas į eitas pareigas ir jo naudai iš atsakovo turi būti priteistas vidutinis darbo užmokestis už visą priverstinės pravaikštos laiką nuo atleidimo iš darbo dienos iki teismo sprendimo įvykdymo dienos.

26.       Atsakovas Lietuvos Respublikos Vyriausybė atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį atmesti ir palikti galioti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. birželio 27 d. sprendimą. Atsakovas mano, kad pirmosios instancijos teismas priėmė pagrįstą ir teisėtą sprendimą. Atsiliepimą į apeliacinį skundą grindžia šiais argumentais:

26.1.                      Konstitucinis Teismas 2018 m. kovo 2 d. nutarime pripažino, kad Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimas Nr. 960 neprieštarauja Konstitucijai, Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punktui, 37 straipsnio 1 daliai, 41 straipsnio 1 daliai. Tai reiškia, kad Konstitucinis Teismas pripažino, jog minėtas nutarimas yra teisėtas ir pagrįstas, taip pat ir tai, kad pareiškėjas iš pareigų buvo atleistas laikantis teisės aktų nustatytos tvarkos (teisėtai). Taigi, klausimas dėl ginčijamo akto – Vyriausybės nutarimo, kuriuo pareiškėjas yra atleistas iš VMVT direktoriaus pareigų, yra išspręstas ir, vadovaujantis Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo (toliau – Konstitucinio Teismo įstatymas) 69 straipsnio 1 dalies 3 punktu (nustatančiu, kad Konstitucinis Teismas savo sprendimu atsisako nagrinėti prašymą ištirti teisės akto atitikimą Konstitucijai, jeigu prašyme nurodyti teisės akto atitikimas Konstitucijai jau buvo tirtas Konstituciniame Teisme ir tebegalioja tuo klausimu priimtas Konstitucinio Teismo nutarimas), negali būti pakartotinai keliamas (vertinamas ir nagrinėjamas). Tuo tarpu pareiškėjas nepagrįstai pakartotinai kelia klausimus dėl minėto Vyriausybės nutarimo teisėtumo, tai įvardijant kaip faktinį nepritarimo Ataskaitai pagrindą, nors akivaizdu, kad pakartotinai keliamas klausimas dėl atleidimo iš VMVT direktoriaus pareigų neteisėtumo, t. y. Vyriausybės nutarimo neteisėtumo, nors tą jau yra ištyręs ir įvertinęs Konstitucinis Teismas.

26.2.                      Iš Konstitucinio Teismo teisėjo 2018 m. sausio 10 d. rašto Nr. 14B-24(2.4) „Dėl papildomų paaiškinimų pateikimo“ matyti, jog Konstitucinis Teismas tyrė VMVT vadovo veiklos ataskaitos trūkumus, todėl Konstituciniam Teismui 2018 m. sausio 14 d. raštu Nr. S-144 „Dėl papildomų paaiškinimų pateikimo“ buvo pateikti papildomi paaiškinimai. Taigi, Konstitucinis Teismas ginčijamo Vyriausybės nutarimo teisėtumą vertino visa apimtimi, taip pat ir juo kartu išreikštą Vyriausybės nepritarimą dėl VMVT direktoriaus veiklos ataskaitos. Todėl pareiškėjo apeliacinio skundo argumentai, kad po Konstitucinio Teismo nutarimo administracinis teismas dar gali pakartotinai tirti atleidimo faktinį pagrindą, yra nepagrįsti, kadangi atleidimo faktinio pagrindo tyrimas (vertinimas) yra kartu ir Vyriausybės nutarimo vertinimas, ko administraciniams teismams teisės aktai nesuteikia vertinti. Vis tik apeliacinės instancijos teismui nusprendus vertinti nepritarimo Ataskaitai motyvus, atsakovas pažymi, kad VMVT vadovo ataskaitai buvo nepritarta pagrįstai – įvertinus tiek pačią Ataskaitą, tiek ir kitus dokumentus bei paties VMVT vadovo veiklą (elgesį).

26.3.                      Konstitucinio Teismo įstatymo 72 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad Konstitucinio Teismo nutarimai yra privalomi visoms valdžioms institucijoms, teismams, visoms įmonėms, įstaigoms bei organizacijoms, pareigūnams ir piliečiams. Tai reiškia, kad Konstitucinio Teismo 2018 m. kovo 2 d. nutarime nustatytos faktinės ir teisinės aplinkybės bei Konstitucinio Teismo pateikti teisės normų išaiškinimai yra privalomi administracinę bylą nagrinėjantiems teismams. Šiame kontekste atsakovas pabrėžia, kad Konstitucinis Teismas minėtame nutarime, be kita ko, konstatavo, jog: VMVT direktoriaus, kaip valstybės pareigūno, veiklos vertinimas, kaip ir jo atleidimas iš pareigų, pagal Vyriausybės įstatymo 37 straipsnio 1 dalį yra valstybės valdymo reikalas; VMVT direktoriaus veiklos vertinimas ir jo atleidimas iš pareigų galėjo būti svarstomas Vyriausybės pasitarime tik preliminariai; iš Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimo Nr. 960 preambulės matyti, kad Vyriausybė atsižvelgė į preliminarią Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 15 d. pasitarime dalyvavusių Vyriausybės narių poziciją dėl neigiamo VMVT direktoriaus J. M. veiklos ataskaitos vertinimo, kuri įrašyta minėtame Vyriausybės pasitarimo protokole, t. y. VMVT direktoriaus atleidimo iš pareigų faktinis pagrindas pagal minėtą nutarimą buvo nepritarimas jo veiklos Ataskaitai; iš Vyriausybės įstatyme nustatyto teisinio reguliavimo nekyla reikalavimo Vyriausybei dėl Vyriausybės įstaigos vadovo veiklos ataskaitos vertinimo ir jo atleidimo iš pareigų nepritarus jo veiklos ataskaitai būtinai priimti atskirus Vyriausybės nutarimus ir nėra draudžiama šiuos klausimus spręsti kartu viename Vyriausybės nutarime; iš konstitucinės justicijos bylos medžiagos matyti, kad Vyriausybė, priimdama ginčijamą nutarimą, atsižvelgė į visus turimus duomenis (t. y. ne tik į VMVT direktoriaus veiklos ataskaitą, bet ir į Specialiųjų tyrimų tarnybos atliktą korupcijos rizikos šioje tarnyboje analizę), kurių pagrindu galėjo įvertinti VMVT direktoriaus J. M. veiklos ataskaitą.

26.4.                      Nors pareiškėjas apeliaciniame skunde prašo grąžinti jį į VMVT vadovo pareigas, pareiškėjas Vyriausybės 2014 m. rugsėjo 17 d. nutarimu Nr. 953 „Dėl J. M. paskyrimo“ buvo paskirtas antrajai VMVT vadovo ketverių metų kadencijai ir nuo 2014 m. spalio 4 d. pradėjo eiti pareigas, todėl, jeigu jis nebūtų atleistas iš pareigų, jam ketverių metų kadencija turėjo pasibaigti 2018 m. spalio 4 d. Tuo tarpu teisės aktai nenumato nei pagrindų, nei atvejų, kada į pareigas paskirto asmens kadencijos terminas galėtų būti pratęstas. Todėl tuo atveju, jeigu teismas priimtų sprendimą jau pasibaigus nurodytam terminui ir dėl kažkokių priežasčių nuspręstų pareiškėją grąžinti į pareigas, manytina, kad pasibaigus Vyriausybės įstatyme nustatytam terminui to padaryti nebūtų teisinių galimybių, kadangi to nenumato Vyriausybės įstatymas kaip specialus teisės aktas, reglamentuojantis Vyriausybės įstaigų vadovų priėmimo ir atleidimo pagrindus bei kadencijas.

26.5.                      Apeliaciniame skunde pareiškėjas nebeprašo jo atleidimą pripažinti neteisėtu ir panaikinti Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimą Nr. 960, todėl laikytina, kad šiuo aspektu reikalavimai yra susiaurinti. Tuo tarpu apeliacinio skundo reikalavimai grąžinti J. M. į VMVT vadovo pareigas ir priteisti jam vidutinį darbo užmokestį už priverstinės pravaikštos laiką už kiekvieną darbo dieną nuo atleidimo iš darbo dienos, t. y. nuo 2016 m. spalio 5 d., iki teismo sprendimo įvykdymo dienos, laikytini tik išvestiniais. Šiuo aspektu atsakovas pabrėžia, kad pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalį teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą neperžengdamas apeliacinio skundo ribų.

26.6.                      Pareiškėjas nepagrįstai kaip analogišką nurodo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. sausio 8 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-520-2401/2013, kadangi šioje byloje teismas yra nurodęs, kad Konstitucinis Teismas, išnagrinėjęs pirmosios instancijos teismo prašymą, 2013 m. vasario 20 d. nutarime pripažino, jog Seimo 2009 m. balandžio 28 d. nutarimas Nr. XI-234 pagal priėmimo tvarką prieštarauja Konstitucijos 69 straipsnio 1 daliai, 75 straipsniui, konstituciniam teisinės valstybės principui, Seimo statuto 218 straipsnio 2 daliai. Taigi, toje byloje ir šioje byloje teisinis vertinimas ir faktinės aplinkybės iš esmės skiriasi, todėl pareiškėjo nurodytoje nutartyje pateikti teismo išaiškinimai (esant netapačioms ir nepanašioms faktinėms aplinkybėms) negali būti pritaikyti (ir jais remiamasi) šioje byloje.

27.       Atsakovas Valstybinė maisto ir veterinarijos tarnyba atsiliepime į apeliacinį skundą nurodė, kad tarnybos vadovas yra priimamas ir atleidžiamas tik Vyriausybės sprendimu, o VMVT nėra kompetentinga vertinti Vyriausybės priimto teisės akto teisėtumo ir jo sukeltų teisinių pasekmių. Atsižvelgusi į tai, VMVT dėl apeliacinio skundo argumentų nepasisako ir prašo teismo juos vertinti savo nuožiūra.

 

Išplėstinė teisėjų kolegija

 

konstatuoja:

 

IV.

 

28.       Nagrinėjamoje byloje kilo ginčas dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimo Nr. 960, kuriuo pareiškėjas J. M. atleistas iš Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus pareigų Vyriausybei nepritarus jo pateiktai veiklos ataskaitai. Pareiškėjas skundu prašo grąžinti jį į Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus pareigas ir priteisti vidutinį darbo užmokestį už priverstinės pravaikštos laiką.

29.       Ginčijamas nutarimas priimtas remiantis Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punktu (2010 m. birželio 3 d. įstatymo Nr. XI-863 redakcija), kuriame numatyta, kad Vyriausybės įstaigos vadovas atleidžiamas iš pareigų, kai Vyriausybė nepritaria jo veiklos ataskaitai.

30.       Kompetenciją pripažinti, kad Vyriausybės aktas yra neteisėtas, pagal Konstitucijos 105 straipsnį yra suteikta Konstituciniam Teismui, kuris nagrinėja, ar Konstitucijai ir įstatymams neprieštarauja Respublikos Vyriausybės aktai. Pagal Konstitucijos 110 straipsnį tais atvejais, kai yra pagrindo manyti, kad įstatymas ar kitas teisinis aktas, kuris turėtų būti taikomas konkrečioje byloje, prieštarauja Konstitucijai, teisėjas sustabdo šios bylos nagrinėjimą ir kreipiasi į Konstitucinį Teismą prašydamas spręsti, ar šis įstatymas ar kitas teisinis aktas atitinka Konstituciją.

31.       Sprendžiant klausimą dėl pareiškėjo skundo pagrįstumo esminę reikšmę turi Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimo Nr. 960 teisėtumas. Abejonės šio nutarimo teisėtumu vertintinos atsižvelgiant į Konstitucinio Teismo 2018 m. kovo 2 d. nutarimą ir 2019 m. liepos 10 d. sprendimą, kurie buvo priimti administraciniams teismams šioje byloje pateikus Konstituciniam Teismui prašymus ištirti minėto Vyriausybės Nutarimo teisėtumą.

32.       Konstitucinis Teismas 2018 m. kovo 2 d. nutarime pažymėjo, kad faktinių aplinkybių ir duomenų, kurie yra pagrindas neskirti asmenų į tam tikras pareigas, atleisti juos iš tam tikrų pareigų, tyrimas, duomenų pagrįstumo, pakankamumo vertinimas pirmiausia priklauso atitinkamas bylas nagrinėjančių teismų kompetencijai. 2019 m. liepos 10 d. sprendime Konstitucinis Teismas konstatavo, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo prašymas ištirti Vyriausybės Nutarimo teisėtumą neatitiko Konstitucinio Teismo įstatymo 67 straipsnio 2 dalies 5 punkte nustatytų reikalavimų dėl to, kad jame nebuvo pateikti prašymą pagrindžiantys teisiniai argumentai ir prašymas pateiktas nenustačius ir neįvertinus visų reikšmingų faktinių aplinkybių.

33.       Atsižvelgdama į Konstitucinio Teismo 2019 m. liepos 10 d. sprendimą išplėstinė teisėjų kolegija įvertino byloje papildomai surinktus įrodymus, be kita ko, ištyrė Specialiųjų tyrimų tarnybos pateiktą įslaptintą informaciją, kuri buvo pateikta Lietuvos Respublikos Vyriausybei priimant sprendimą atleisti J. M. iš VMVT direktoriaus pareigų; bei pakartotinai įvertino Specialiųjų tyrimų tarnybos 2016 m. rugpjūčio 4 d. išvadą Nr. 4-01-6029; Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus Vyriausybei pateiktą 2015 metų ir 2016 metų veiklos ataskaitą; Žemės ūkio ministerijos darbo grupės 2016 m. rugsėjo 5 d. posėdžio protokolą Nr. 8D-442(5.50); Vyriausybės kanceliarijos Ekonomikos pažangos departamento Kaimo reikalų ir darnios plėtros skyriaus ir Ekonominių pažeidimų ir korupcijos prevencijos skyriaus 2016 m. rugsėjo 6 d. pažymą Nr. NV-2804.

34.       Konstitucijos 5 straipsnyje numatyta, kad valstybės valdžią Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas ir Vyriausybė, Teismas; valdžios galias riboja Konstitucija; valdžios įstaigos tarnauja žmonėms. Konstitucinis atsakingo valdymo principas, aiškinamas kartu su Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalyje įtvirtintu valdžios įstaigų tarnavimo žmonėms imperatyvu, suponuoja teisėkūros procedūrų viešumo ir skaidrumo reikalavimus, kurių privalo laikytis inter alia valstybės valdžią įgyvendinančios institucijos (Konstitucinio Teismo 2016 m. liepos 8 d. nutarimas).

35.       Konstitucinis Teismas 2018 m. kovo 2 d. nutarime yra konstatavęs, kad pagal Konstituciją, inter alia jos 5 straipsnio 2, 3 dalis, konstitucinius atsakingo valdymo, teisinės valstybės principus, inter alia Vyriausybė, spręsdama valstybės valdymo reikalus, privalo priimti teisėtus ir pagrįstus teisės aktus – jie turi būti paremti aukštesnės galios teisės aktų nuostatomis, aiškūs, racionaliai motyvuoti ir kt.

36.       Taigi, nustatant, ar Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimas Nr. 960 yra teisėtas, esminę reikšmę turi tai, ar jis yra racionaliai motyvuotas ir dėl to gali būti pripažįstamas pagrįstu. Kaip buvo minėta, ginčijamas Nutarimas atleisti pareiškėją iš VMVT direktoriaus pareigų priimtas remiantis Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punkto pagrindu – kad Vyriausybė nepritarė jo veiklos ataskaitai, todėl vertinant Nutarimo teisėtumą, yra reikšminga, ar Vyriausybė pagrįstai ir racionaliai motyvuodama nepritarė VMVT direktoriaus 2015-2016 m. veiklos ataskaitai.

 

V.

 

37.       Vyriausybė nusprendė pavesti VMVT direktoriui parengti ir pateikti veiklos ataskaitą 2016 m. rugpjūčio 17 d. pasitarime (protokolo Nr. 48) po to, kai Vyriausybei 2016 m. rugpjūčio 11 d. buvo pateikta Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos 2016 m. rugpjūčio 4 d. išvada dėl korupcijos rizikos analizės Valstybinėje maisto ir veterinarijos tarnyboje Nr. 4-01-6029 (toliau – ir STT išvada).

38.       Vyriausybės kanceliarija 2016 m. rugpjūčio 12 d. pažymoje Nr. NV-2580 įvertino STT išvadą ir nurodė, jog manytina, kad STT išvadoje konstatuotos VMVT veiklą reglamentuojančių teisės aktų spragos, vidaus kontrolės sistemos efektyvumo stoka, sudarytos sąlygos neproporcingam ar diskriminuojančiam priežiūros reikalavimų taikymui, ir šias aplinkybes galėjo nulemti VMVT direktoriaus veiklos trūkumai (keltas klausimas, ar jie neturi ir šiurkštaus pareigų pažeidimų požymių).

39.       Vyriausybėje gavus VMVT direktoriaus veiklos ataskaitą Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2016 m. rugpjūčio 25 d. įsakymu Nr. 3P-101 „Dėl darbo grupės sudarymo“ buvo sudaryta darbo grupė Ataskaitai įvertinti, kuri 2016 m. rugsėjo 9 d. vykusio posėdžio metu vienbalsiai nutarė siūlyti VMVT direktoriaus J. M. 2015-2016 m. I-VIII mėn. veiklos ataskaitą vertinti teigiamai. Vyriausybės kanceliarijos Ekonomikos pažangos departamento Kaimo reikalų ir darnios plėtros skyriaus ir Ekonominių pažeidimų ir korupcijos prevencijos skyrius 2016 m. rugsėjo 6 d. pažymoje, įvertinęs VMVT direktoriaus ataskaitą, pateikė išvadą, kurioje nurodė, kad Ataskaitoje pateikiama pakankamai išsami informacija apie visą įstaigos veiklą, tačiau labai ribotai informuojama apie Nacionalinio maisto ir veterinarijos rizikos vertinimo instituto veikimą (tikslus, būdus, metodus, procedūras), kas visuomenėje sukėlė abejones, siūlytina ieškoti būdų didinti šio instituto veiklos skaidrumą (pvz., į valdymą įtraukiant kitų valstybinių laboratorijų atstovus).

40.       Vyriausybė 2016 m. rugsėjo 15 d. pasitarime pareiškė poziciją nepritarti VMVT direktoriaus veiklos ataskaitai ir pavedė Žemės ūkio ministerijai parengti ir iki kito Vyriausybės posėdžio pateikti Vyriausybei nutarimo dėl J. M. atleidimo iš Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus pareigų projektą.

41.       Vyriausybė 2016 m. rugsėjo 28 d. posėdyje priėmė nutarimą Nr. 960 „Dėl J. M. atleidimo iš Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus pareigų“, kuriame nustatyta, kad vadovaudamasi Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 22 straipsnio 14 punktu ir 291 straipsnio 8 dalimi bei atsižvelgdama į Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 15 d. pasitarimo sprendimą (protokolo Nr. 52, 12 klausimas), Lietuvos Respublikos Vyriausybė nutaria atleisti J. M. iš Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus pareigų pagal Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punktą. Konstitucinis Teismas yra išaiškinęs, kad šis Vyriausybės nutarimas vertintinas kaip išreiškiantis Vyriausybės valią nepritarti Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus J. M. veiklos ataskaitai ir dėl šios priežasties atleisti jį iš pareigų (Konstitucinio Teismo 2018 m. kovo 2 d. nutarimas).

42.       Vyriausybė nei šiame nutarime, nei kituose susijusiuose aktuose neišdėstė faktinių aplinkybių, pagrindžiančių, kodėl ji nusprendė nepritarti VMVT direktoriaus veiklos ataskaitai. Paaiškinimuose teismui Vyriausybė nurodė, kad ataskaitai buvo nuspręsta nepritarti įvertinus Specialiųjų tyrimų tarnybos 2016 m. rugpjūčio 4 d. išvadą Nr. 4-01-6029; Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus Vyriausybei pateiktą 2015 metų ir 2016 metų veiklos ataskaitą; Žemės ūkio ministerijos darbo grupės 2016 m. rugsėjo 5 d. posėdžio protokolą Nr. 8D-442(5.50); Vyriausybės kanceliarijos Ekonomikos pažangos departamento Kaimo reikalų ir darnios plėtros skyriaus ir Ekonominių pažeidimų ir korupcijos prevencijos skyriaus 2016 m. rugsėjo 6 d. pažymą Nr. NV-2804; bei Specialiųjų tyrimų tarnybos parengtą įslaptintą informaciją, kuri buvo pateikta Lietuvos Respublikos Vyriausybei priimant sprendimą atleisti J. M. iš VMVT direktoriaus pareigų. Be to, teikdama paaiškinimus atsiliepime į skundą pirmosios instancijos teismui, Vyriausybė nurodė, jog VMVT direktoriaus ataskaita neišsklaidė abejonių dėl VMVT vadovo veiklos, kilusių gavus STT 2016 m. rugpjūčio 4 d. išvadą.

 

Priežastys nepritarti VMVT direktoriaus ataskaitai

 

43.       STT 2016 m. rugpjūčio 4 d. išvada parengta atlikus korupcijos rizikos analizę, kuri buvo pradėta 2015 m. gruodžio 1 d. ir užbaigta 2016 m. liepos 26 d. Pačioje išvadoje nurodyta, kad analizė buvo atlikta vadovaujantis Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 6 straipsniu, kurio pirmoje dalyje korupcijos rizikos analizė apibrėžta kaip valstybės ar savivaldybės įstaigos veiklos analizė antikorupciniu požiūriu Vyriausybės nustatyta tvarka bei motyvuotos išvados dėl kovos su korupcija programos parengimo ir pasiūlymų dėl programos turinio pateikimas, taip pat kitų korupcijos prevencijos priemonių rekomendavimas už jų įgyvendinimą atsakingoms valstybės ar savivaldybių įstaigoms.

44.       Išvadoje nurodyta, kad VMVT vykdomos ūkio subjektų veiklos teisinis reguliavimas dera su aukštesnės galios teisės aktais, sukuria tinkamas teisines prielaidas priežiūros proceso skaidrumui užtikrinti, taikyti vienodus priežiūros standartus ir veiksmus atskirų ūkio subjektų atžvilgiu, tačiau kartu pateiktos pastabos, kuriose srityse rizikos vertinimo procedūros veiksmai turėtų būti reglamentuojami išsamiau. Pastabos dėl poreikio rizikos vertinimo procedūrą reglamentuoti detaliau išvadoje yra grindžiamos konkrečių VMVT bylų tikrinant ūkio subjektų veiklą praktikos nenuoseklumo pavyzdžiais, kuriais remiantis, be kita ko, padaryta išvada, kad ūkio subjektų patikrinimus vykdantiems inspektoriams teisės aktai kai kuriose srityse palieka plačią diskreciją ir tai gali didinti korupcijos riziką.

45.       Išvadoje pateiktos pastabos dėl tobulintinų VMVT veiklos aspektų nėra tiesiogiai susijusios su pareiškėjo J. M. piktnaudžiavimu savo įgaliojimais ar aplaidumu. Konkretūs išvadoje pateikti VMVT veiklos atvejai, kaip institucijos veiklos praktikos nenuoseklumai, patvirtinantys poreikį detalizuoti ūkio subjektų kontrolės teisinį reglamentavimą, yra Vilniaus VMVT inspektorių veiklos pavyzdžiai ir dėl to išvadoje taip pat pasiūlyta stiprinti Vilniaus VMVT vidaus kontrolės procedūras.

46.       VMVT direktoriaus Vyriausybei pateiktoje 2015 metų ir 2016 metų veiklos ataskaitoje yra išdėstyta VMVT veiklos rezultatų atitiktis strateginiams veiklos prioritetams. Pateikti veiklos rezultatai nesudaro pagrindo išvadai, kad VMVT veikla iš esmės neatitiktų jai keliamų tikslų. Veiklos ataskaitoje taip pat nurodyta, kad gavus vartotojų pranešimus buvo atlikti UAB „Judex“ patikrinimai, kurių metu buvo nustatyti pažeidimai ir bendrovei nurodyta juos pašalinti. Atskirai ataskaitoje yra nurodyti veiksmai, kurių imtasi įgyvendinant STT 2016 m. rugpjūčio 4 d. išvados rekomendacijas. Kartu pateiktas priemonių planas, kuriame konkrečiai nurodyta kaip ir į kurias STT pastabas atsižvelgta, iš šio plano galima matyti, kad visiškai ar iš dalies buvo atsižvelgta į beveik visus konkrečius siūlymus tiek dėl veiklos reglamentavimo detalizavimo, tiek dėl vidaus procedūrų kontrolės stiprinimo.

47.       Paaiškinimuose teismui Vyriausybė taip pat nurodė, kad VMVT vykdyta UAB „Judex“ veiklos kontrolė buvo netinkama: UAB „Judex“ buvo atlikta daugiau nei vidutiniškai kitose įmonėse planinių ir neplaninių patikrinimų, įmonės vadovams ar kitiems atsakingiems asmenims nebuvo taikytos administracinės nuobaudos pagal tuo metu galiojusius teisės aktus. Be to, įmonei nebuvo taikytos piniginės baudos ir tik 2016 m. rugpjūčio 8 d. (Vyriausybės teigimu, pradėjus ikiteisminį tyrimą), bendrovei surašyti sprendimai dėl nesaugių šaldytų produktų uždraudimo tiekti rinkai ir kt. Vyriausybės paaiškinime taip pat nurodoma, jog J. M. buvo žinomos UAB „Judex“ kilusios problemos Rusijos rinkoje ir jas J. M. bandė spręsti, dėl ko VMVT vadovui buvo pareikšti įtarimai piktnaudžiavimu tarnyba ir dokumentų klastojimu, tačiau remiantis Lietuvos teismų informacinės sistemos LITEKO duomenimis, šios nutarties priėmimo metu nėra jokių duomenų apie vykdomą pareiškėjo baudžiamąjį persekiojimą.

48.       Išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad Vyriausybė byloje nepateikė teisės aktų, kuriuose būtų įvardintos konkrečios priežastys dėl kurių nepritarta šiai VMVT veiklos ataskaitai. Ištyrus medžiagą, kuria remiantis galėjo būti priimamas ginčijamas sprendimas, galimų VMVT veiklos trūkumų galima aptikti STT 2016 m. rugpjūčio 4 d. išvadoje, tačiau jie nėra konkrečiai susieti su VMVT direktoriaus pareiškėjo J. M. piktnaudžiavimu savo įgaliojimais, aplaidumu ar kitokiu netinkamu savo pareigų atlikimu, į šioje STT išvadoje pateiktas pastabas yra pateikti atsakymai VMVT direktoriaus Vyriausybei pateiktoje 2015 metų ir 2016 metų veiklos ataskaitoje. Vyriausybės paaiškinimai dėl galimo piktnaudžiavimo tarnyba bandant spręsti UAB „Judex“ kilusias problemas Rusijos rinkoje yra abstraktūs ir nepagrįsti konkrečiomis aplinkybėmis.

49.       Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija šioje byloje 2019 m. gegužės 17 d. priimtoje nutartyje yra pripažinusi, kad Vyriausybė, teikdama paaiškinimus Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, neišskyrė aiškių pagrindų, kurie motyvuotai pagrįstų sprendimą nepritarti VMVT vadovo veiklos ataskaitai. Taip pat priimdama nutarimą, kuriuo atleido J. M. iš pareigų, Vyriausybė nebuvo priėmusi (surašiusi) jokio teisės akto (dokumento), kuriame būtų fiksuoti nepritarimo Ataskaitai pagrindai, sukėlę ginčijamas teisines pasekmes. Nagrinėjamoje byloje, atsižvelgiant į Konstitucinio Teismo 2019 m. liepos 10 d. sprendimą, išplėstinė Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija papildomai ištyrė bylai reikšmingus įrodymus bei pakartotinai pasiūlė Vyriausybei pateikti bylai reikšmingą medžiagą. Tai atlikus byloje nenustatyta pagrindo kitokiai išvadai, negu buvo padaryta šioje byloje 2019 m. gegužės 17 d. priimtoje nutartyje – Ataskaitai nepritarta nepagrįstai (Administracinių bylų teisenos įstatymo 56 str.). Šį fakto klausimą ir pavedė išspręsti Konstitucinis Teismas 2018 m. kovo 2 d. nutarime.

50.       Taip pat šiame kontekste reikšminga, kad konstitucinės teisės į teisminę gynybą realaus ir efektyvaus užtikrinimo prielaida yra visapusiškas ginčijamo teisės akto ištyrimas, inter alia jo priėmimo motyvų. Iš Konstitucijos, inter alia jos 30 straipsnio 1 dalies, konstitucinio teisinės valstybės principo kylanti valstybės tarnautojo teisė kreiptis į teismą dėl taikant tarnybinę atsakomybę pažeistų savo teisių gynimo taip pat suponuoja jo teisę į tinkamą teismo procesą ir teisingą teismo sprendimą. Teisminio ginčo nagrinėjimo metu turi būti užtikrinta valstybės tarnautojo teisė išsamiai susipažinti su visa atliekant tarnybinio nusižengimo tyrimą panaudota medžiaga, duomenimis ar informacija, taip pat teisė būti supažindintam su byloje naudojamais įrodymais; be to, jis turi teisę teikti paaiškinimus, ginčyti naudotų įrodymų ar kitos tarnybinio nusižengimo tyrimo medžiagos teisėtumą, autentiškumą, tokio naudojimo būtinumą ir proporcingumą, taip pat visas su tarnybinės nuobaudos paskyrimu susijusias faktines ir teisines aplinkybes. Valstybės tarnautojas (pareigūnas) teismo procese turi turėti teisę veiksmingai gintis (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2019 m. balandžio 18 d. nutarimą Nr. KT13-N5/2019 ir kt.). Europos Sąjungos Teisingumo Teismo jurisprudencijoje pažymima, kad teisė būti išklausytam turi leisti kompetentingai institucijai ištirti bylos medžiagą taip, kad priimtų sprendimą žinodama visas bylos aplinkybes, ir jį pagrįsti, kad atitinkamu atveju suinteresuotasis asmuo galėtų tinkamai įgyvendinti savo teisę pateikti skundą (Europos Sąjungos Teisingumo Teismo 2014 m. gruodžio 11 d. sprendimas byloje Nr. C‑249/13). Nagrinėjamu atveju Vyriausybė nenurodė konkrečių sprendimo nepritarti VMVT vadovo veiklos ataskaitai ir kartu 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimo priėmimo motyvų, tuo pažeisdama pareiškėjo teisė į realią ir efektyvią pažeistų teisių gynybą. Išplėstinės teisėjų kolegijos nuomone, toks Vyriausybės nutarimas pagal priėmimo tvarką kelia abejonių dėl jo atitikties Konstitucijos 30 straipsnio 1 daliai.

51.       Atsižvelgiant į aukščiau nurodytus argumentus ir aplinkybes, išplėstinei teisėjų kolegijai taip pat kyla abejonių, ar Vyriausybė pagrįstai ir racionaliai motyvuodama nepritarė VMVT direktoriaus Vyriausybei pateiktai 2015 metų ir 2016 metų veiklos ataskaitai ir atleido pareiškėją iš VMVT direktoriaus pareigų. Esant svarių abejonių, kad Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimas yra nepagrįstas ir racionaliai nemotyvuotas, yra pagrindas manyti, kad jis prieštarauja Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punktui (2010 m. birželio 3 d. įstatymo Nr. XI-863 redakcija), Konstitucijos 5 straipsnio 2, 3 daliai, 30 straipsnio 1 daliai ir konstituciniams atsakingo valdymo, teisinės valstybės principams.

 

Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punkto atitiktis Konstitucijai

 

52.       Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punkte (2010 m. birželio 3 d. įstatymo Nr. XI-863 redakcija) numatyta, kad Vyriausybės įstaigos vadovas atleidžiamas iš pareigų, kai Vyriausybė nepritaria jo veiklos ataskaitai. Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimas buvo priimtas vadovaujantis šia nuostata, todėl jos teisėtumas turi esminę reikšmę nagrinėjamoje byloje.

53.       Konstitucinis Teismas 2015 m. gruodžio 30 d. nutarime yra pažymėjęs, kad vien Seimo nutarimas nepritarti Seimui pateiktai metinės institucijos veiklos ataskaitai (ar valstybės institucijos vadovo teisėtas atsisakymas pateikti Seimo prašomą informaciją) negali būti pagrindas Seimui svarstyti ir priimti nutarimą dėl nepasitikėjimo pareiškimo Seimo skiriamu valstybės institucijos vadovu (taip pat dėl siūlymo Respublikos Prezidentui atleisti jo Seimo pritarimu skiriamą valstybės institucijos vadovą iš einamų pareigų).

54.       Šis išaiškinimas pateiktas, be kita ko, atskleidžiant Konstitucijos 5 straipsnio 1, 2 dalių nuostatų turinį, pagal kurias valstybės valdžią Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas ir Vyriausybė, Teismas; valdžios galias riboja Konstitucija.

55.       Konstitucinėje jurisprudencijoje pažymėta, kad Konstitucijos 5 straipsnyje (jo 1, 2 dalyse) ir kituose jos straipsniuose įtvirtintas valdžių padalijimo principas, 67 straipsnyje įtvirtintų Seimo įgaliojimų visumoje atsispindinčios Seimo funkcijos nesuponuoja inter alia tokio valstybės institucijų informacijos, taigi ir veiklos ataskaitos, teikimo Seimui teisinio reguliavimo, pagal kurį, Seimo skiriamiems (ir Seimo pritarimu Respublikos Prezidento skiriamiems) valstybės institucijų vadovams pateikus informaciją ataskaitos forma, atitinkamos valstybės institucijos (ar jos vadovo) žinybinio, finansinio ar statistinio atsiskaitymo (kaip informacijos teikimo) Seimui procedūra būtų laikoma nebaigta tol, kol Seimas nėra ataskaitai pritaręs, t. y. būtų reikalaujama, kad Seimas ne tik susipažintų su ataskaitoje pateikta informacija ir šią informaciją apsvarstytų, bet ir dėl pateiktos ataskaitos priimtų specialų nutarimą, kuriuo jai pritartų; įtvirtinus Seimo įgaliojimus priimti nutarimą, pritarti ar nepritarti valstybės institucijos vadovo pateiktai metinei institucijos veiklos ataskaitai, šie vadovai būtų neapsaugoti nuo galimo spaudimo ar nepagrįsto kišimosi į jų veiklą, nors savo funkcijas vykdytų vadovaudamiesi Konstitucija, teise, veikdami Tautos ir Lietuvos valstybės interesais; toks teisinis reguliavimas būtų nesuderinamas su Konstitucija, inter alia jos 5 straipsnio 1, 2 dalimis, 67 straipsniu.

56.       Demokratinėje teisinėje valstybėje valstybės institucijos, jų pareigūnai savo veikloje turi vadovautis įstatymais ir teise; valstybės institucijų ir pareigūnų veiklos teisinio reguliavimo srityje teisinės valstybės principai įgyvendinami, be kita ko, derinant pasitikėjimą valstybės pareigūnais su jų veiklos vieša kontrole bei atsakomybe visuomenei; teisinėje sistemoje turi būti įtvirtinta galimybė atleisti iš pareigų valstybės pareigūnus, kurie pažeidžia įstatymus, asmeninius ar grupinius interesus iškelia aukščiau visuomenės interesų, savo veiksmais diskredituoja valstybės valdžią. Todėl Seime svarstant metinę institucijos veiklos ataskaitą arba iš joje pateiktos informacijos paaiškėjus, jog ją pateikęs valstybės institucijos vadovas gali būti pažeidęs įstatymus, asmeninius ar grupinius interesus iškėlęs aukščiau visuomenės interesų, Konstitucijoje, inter alia jos 5 straipsnio 1, 2 dalyse, nustatytas valstybės valdžios vykdymo Lietuvoje padalijimas (inter alia Konstitucijos 67 straipsnyje atsispindinčio Seimo ir Respublikos Prezidento įgaliojimų skirti ir atleisti valstybės pareigūnus atskyrimo ir derinimo aspektu) neužkerta kelio įstatymų leidėjui nustatyti ir tokį Seimo skiriamų (taip pat Seimo pritarimu Respublikos Prezidento skiriamų) valstybės institucijų vadovų (pareigūnų) atleidimo teisinį reguliavimą (ir atsakingai plėtoti jo taikymo standartą), pagal kurį Seimas in corpore galėtų inicijuoti įstaigos vadovo atleidimą. Tačiau vien Seimo nutarimas nepritarti Seimui pateiktai metinės institucijos veiklos ataskaitai (ar valstybės institucijos vadovo teisėtas atsisakymas pateikti Seimo prašomą informaciją) negali būti pagrindas Seimui svarstyti ir priimti nutarimą dėl nepasitikėjimo pareiškimo Seimo skiriamu valstybės institucijos vadovu (taip pat dėl siūlymo Respublikos Prezidentui atleisti jo Seimo pritarimu skiriamą valstybės institucijos vadovą iš einamų pareigų) (Konstitucinio Teismo 2015 m. gruodžio 30 d. nutarimas).

57.       Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punkte taip pat yra numatytas pagrindas atleisti įstaigos vadovą iš pareigų esant sąlygai, kad Vyriausybė nepritarė jo veiklos ataskaitai ir tame pačiame įstatymo straipsnyje numatyta, kad Vyriausybės įstaigos vadovas atleidžiamas iš pareigų savo noru (1 p.); kai praranda Lietuvos Respublikos pilietybę (2 p.); pasibaigus kadencijai (3 p.); išrinkus arba paskyrus į kitas pareigas (4 p.); kai įsiteisėja teismo nuosprendis, kuriuo jam paskirta bausmė už sunkų ar labai sunkų nusikaltimą, nusikalstamą veiką valstybės tarnybai ir viešiesiems interesams ar korupcinio pobūdžio nusikalstamą veiką, nusikalstamą veiką nuosavybei, turtinėms teisėms ir turtiniams interesams, ekonomikai ir verslo tvarkai ar finansų sistemai arba bausmė, dėl kurios jis negali eiti savo pareigų (5 p.); kai jis šiurkščiai pažeidžia savo pareigas (6 p.). 

58.       Sistemiškai interpretuojant Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punkto prasmę atsižvelgtina į tai, kad aplinkybė, jog įstaigos vadovas savo pareigas vykdo netinkamai, įtvirtinta kaip atskiras savarankiškas atleidimo pagrindas to paties straipsnio 9 dalies 6 punkte – teisė atleisti įstaigos vadovą, kai jis šiurkščiai pažeidžia savo pareigas. Aptariamas įstaigos vadovo atleidimo pagrindas gali būti interpretuojamas kaip suteikiantis įgalinimus Vyriausybei atleisti įstaigos vadovą iš pareigų remiantis tik aplinkybe, kad Vyriausybė nepritarė jo veiklos ataskaitai.

59.       Vyriausybės įstatyme nėra nustatyta sąlygų, kurioms esant Vyriausybė gali nepritarti įstaigos vadovo ataskaitai, todėl šiuo įstatymu yra suteikta itin plati diskrecija Vyriausybei savo nuožiūra nuspręsti, kada atleisti įstaigos vadovą iš pareigų. Logiškai vertinant įstatymo teksto autorių ketinimus abejotina, kad įstatymo teksto autoriai Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punktu būtų siekę Vyriausybei suteikti įgaliojimus atleisti įstaigos vadovą nepritarus jo ataskaitai, kada iš jos galima matyti, jog įstaigos vadovas netinkamai vykdė savo pareigas, kadangi didele dalimi tai būtų dubliavimas to paties straipsnio 9 dalies 6 punkto nuostatos (tokiu atveju logiškai racionaliai negalėtų būti paaiškinamas atskiras tokio pagrindo išskyrimas, užuot tiesiog įstatyme numačius vieną bendrą atleidimo pagrindą).

60.       Įstatymas, suteikiantis Vyriausybei tokią plačią diskreciją savo nuožiūra nuspręsti, kada atleisti įstaigos vadovą iš pareigų, sudaro prielaidas Vyriausybei nepagrįstai kištis į tinkamai savo veiklą vykdančio pareigūno veiklą, kelti spaudimą ir grėsmę, kad bus atleistas iš savo pareigų. Vyriausybė, vadovaudamasi šia įstatymo nuostata, turi teisinę galimybę atleisti asmenis iš įstaigos vadovo pareigų ir dėl partikuliarinių – privačių ar grupinių – interesų (politinių, ekonominių ar kitokių), o ne tik valstybės interesais (Konstitucinio Teismo 2019 m. gegužės 17 d. nutarimas).

61.       Šios grėsmės nepašalina ir bendroji konstitucinė pareiga priimti teisėtus, pagrįstus (be kita ko, motyvuotus) teisės aktus, kadangi nepritarimas ataskaitai gali būti laikomas pagrįstu esant ir tokioms aplinkybėms, kuriose įstaigos vadovo atleidimas taip pat laikytinas kišimusi į tinkamai savo veiklą vykdančio pareigūno veiklą: ataskaitos teikimo Vyriausybei pagrindinė paskirtis yra informavimas apie veiklos rezultatus, todėl racionaliai pagrįstu laikytinas nepritarimas ataskaitai ir dėl to, kad joje nebuvo pateikta pakankamai informacijos (neatsižvelgiant į tai, ar iš tikrųjų įstaigos ir jos vadovo veikla buvo nepriekaištinga). Tokioje ir kitose panašiose situacijose teismai neturėtų pagrindo konstatuoti, kad ataskaitai buvo nepritarta nepagrįstai ir dėl to tiek remiantis Vyriausybės įstatymu, tiek konstitucine pareiga priimti teisėtus, pagrįstus (be kita ko, motyvuotus) teisės aktus, pareigūno atleidimas laikytinas teisėtu net jo veiklai buvus nepriekaištingai.

62.       Dėl to išplėstinei teisėjų kolegijai kyla abejonių, kad aptariama įstatymo nuostata gali sudaryti prielaidas Vyriausybei nepagrįstai kištis į tinkamai savo pareigas vykdančio pareigūno veiklą, kelti spaudimą ir grėsmę, kad jis bus atleistas iš savo pareigų, kas, vadovaujantis Konstitucinio Teismo 2015 m. gruodžio 30 d. nutarimu (17 pastr.) nesuderinama su Konstitucija, inter alia jos 5 straipsnio 1, 2 dalimis.

63.       Yra pagrindo manyti, kad Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punktas prieštarauja ir konstituciniams atsakingo valdymo, teisinės valstybės principams, nes reglamentuodamas Vyriausybės įgaliojimus atleisti įstaigų vadovus įstatymų leidėjas mutatis mutandis privalėjo vadovautis Konstitucinio Teismo 2015 m. gruodžio 30 d. nutarime išdėstytomis nuostatomis, pagal kurias vien nutarimas nepritarti institucijos pateiktai metinės veiklos ataskaitai negali būti pagrindas svarstyti ir priimti nutarimą dėl nepasitikėjimo pareiškimo valstybės institucijos vadovu, kuriuo vadovaujantis šiame kontekste gali būti daroma išvada, kad vien Vyriausybės sprendimas nepritarti įstaigos vadovo veiklos ataskaitai negali būti pagrindas atleisti jį iš pareigų, todėl yra pagrindo manyti, kad aptariama įstatymo nuostata prieštarauja konstituciniams atsakingo valdymo, teisinės valstybės principams.

64.       Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punkte nustatytas teisinis reguliavimas sudaro prielaidas nevienodai aiškinti pareigūno atleidimo iš pareigų tvarką ir, išplėstinės teisėjų kolegijos nuomone, tai neatitinka teisinio tikrumo ir aiškumo imperatyvo. Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad teisinis reguliavimas, kuris sudaro prielaidas nevienodai aiškinti pareigūno atleidimo iš pareigų tvarką, neatitinka teisinio tikrumo ir aiškumo imperatyvo (Konstitucinio Teismo 2013 m. vasario 20 d. nutarimas). Įstatymų leidėjas, reguliuodamas santykius, susijusius su asmenų, inter alia valstybės pareigūnų, skyrimu ir atleidimu iš pareigų, turi nustatyti aiškų, darnų teisinį reguliavimą, kad nebūtų galima jo aiškinti nevienodai (Konstitucinio Teismo 2010 m. gegužės 13 d. nutarimas). Šį reikalavimą suponuoja konstitucinis teisinio tikrumo ir teisinio aiškumo imperatyvas, kuris kyla iš teisinės valstybės principo. Pagal jį teisinis reguliavimas privalo būti aiškus ir darnus, teisės normos turi būti formuluojamos tiksliai, jose negali būti dviprasmybių (Konstitucinio Teismo 2003 m. gegužės 30 d., 2004 m. sausio 26 d., 2008 m. gruodžio 24 d., 2009 m. birželio 22 d. nutarimai, 2010 m. balandžio 20 d. sprendimas).

65.       Kaip buvo minėta, Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punkte įtvirtintas Vyriausybės įstaigos vadovo atleidimo pagrindas gali būti interpretuojamas kaip suteikiantis galią Vyriausybei atleisti įstaigos vadovą iš pareigų remiantis tik aplinkybe, kad Vyriausybė nepritarė jo veiklos ataskaitai ir įstatyme nėra nustatytos sąlygos, kurioms esant, Vyriausybė nepritaria įstaigos vadovo ataskaitai. Toks teisinis reguliavimas gali būti suprantamas dviprasmiškai, juo yra sudaromos prielaidos teisės taikymo nenuspėjamumui (nėra galimybės apibrėžtai numatyti, kada Vyriausybė nepritars įstaigos vadovo veiklos ataskaitai), todėl yra pagrindo manyti, kad ši įstatymo nuostata prieštarauja teisinės valstybės principo elementui – teisinio tikrumo ir teisinio aiškumo imperatyvui.  

66.       Konstitucinio teisingumo įgyvendinimas suponuoja, kad Konstitucijai prieštaraujantis teisės aktas (jo dalis) turi būti pašalintas iš teisės sistemos; tokia Konstitucinio Teismo priedermė kyla iš Konstitucijos, taip užtikrinama Konstitucijos viršenybė (Konstitucinio Teismo 2001 m. lapkričio 29 d., 2015 m. rugsėjo 29 d. nutarimai). Atsižvelgiant į tai, jeigu nagrinėdamas administracinio teismo prašymą Konstitucinis Teismas nustatytų Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punkto prieštaravimą Konstitucijai dėl aukščiau išdėstytų motyvų, manytina, kad sprendžiant šią bylą taip pat yra teisiškai reikšminga įvertinti, ar tuo pačiu pagrindu Konstitucijai neprieštarautų Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimas Nr. 960, kadangi šis teisės aktas buvo grindžiamas ir priimtas vadovaujantis minėta Vyriausybės įstatymo nuostata.

67.       Taigi, yra pagrindas manyti, kad Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punkto (2010 m. birželio 3 d. įstatymo Nr. XI-863 redakcija) nuostata, kurioje numatyta, kad Vyriausybės įstaigos vadovas atleidžiamas iš pareigų, kai Vyriausybė nepritaria jo veiklos ataskaitai, ir ja vadovaujantis priimtas Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimas Nr. 960 prieštarauja Konstitucijos 5 straipsnio 1, 2, 3 daliai ir konstituciniams atsakingo valdymo, teisinės valstybės principams.

68.       Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, nagrinėjamu atveju yra pagrindas stabdyti bylos nagrinėjimą ir kreiptis į Konstitucinį Teismą su prašymu ištirti: 1) ar Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punktas (2010 m. birželio 3 d. įstatymo Nr. XI-863 redakcija) neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 1, 2, 3 daliai ir konstituciniams atsakingo valdymo, teisinės valstybės principams;  2) ar Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimas Nr. 960 „Dėl J. M. atleidimo iš Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus pareigų“ neprieštarauja Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punktui (2010 m. birželio 3 d. įstatymo Nr. XI-863 redakcija), Konstitucijos 5 straipsnio 1, 2, 3 daliai ir konstituciniams atsakingo valdymo, teisinės valstybės principams.

 

 

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 100 straipsnio 1 dalies 4 punktu, 101 straipsnio 3 punktu, 137 straipsniu, išplėstinė teisėjų kolegija

 

nutaria:

 

Kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą su prašymu ištirti:

1) ar Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punktas (2010 m. birželio 3 d. įstatymo Nr. XI-863 redakcija) neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 1, 2, 3 daliai ir konstituciniams atsakingo valdymo, teisinės valstybės principams;

2) ar Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimas Nr. 960 „Dėl J. M. atleidimo iš Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus pareigų“ neprieštarauja Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punktui (2010 m. birželio 3 d. įstatymo Nr. XI-863 redakcija), Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 1, 2, 3 daliai, Lietuvos Respublikos 30 straipsnio 1 daliai ir konstituciniams atsakingo valdymo, teisinės valstybės principams.

Bylos nagrinėjimą sustabdyti iki Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas išnagrinės pateiktą prašymą.

Nutartis neskundžiama.

 

 

Teisėjai                                                                 Audrius Bakaveckas

 

 

                                                                                Ramutė Ruškytė

 

 

                                                                                Arūnas Sutkevičius

 

 

                                                                                Vaida Urmonaitė-Maculevičienė

 

 

                                                                                Skirgailė Žalimienė