Administracinė byla Nr. AS-876-662/2017

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03115-2017-3

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2017 m. spalio 11 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus (kolegijos pirmininkas), Audriaus Bakavecko (pranešėjas) ir Ramūno Gadliausko,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjos I. Š. atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. rugsėjo 15 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjos I. Š. skundą atsakovui Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijai dėl įsakymų dalies panaikinimo ir norminio administracinio akto teisėtumo nustatymo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

Pareiškėja I. Š. skundu kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydama: 1) pripažinti neteisėtais atsakovo Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos (toliau – ir Ministerija) veiksmus dėl Žuvininkystės tarnybos prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos (toliau – ir Tarnyba) direktorės I. Š. valstybės tarnautojo teisinio statuso – valstybės tarnybos (darbo) funkcijų atlikimo vietos pakeitimo į Klaipėdos miestą; 2) panaikinti Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2017 m. rugpjūčio 23 d. įsakymo Nr. 3D- 547 1.1 punktą, kuriuo Tarnybos buveinė nustatyta – Naujoji uosto g. 8A, Klaipėda, Lietuvos Respublika, ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2017 m. rugpjūčio 23 d. įsakymu Nr. 3D-548 patvirtintos struktūros 1 punktą dalyje, kurioje numatyta, kad Žuvininkystės tarnybos prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos tarnybos vieta Klaipėdos miestas; 3) taikyti reikalavimo užtikrinimo priemonę – iki teismo sprendimo įsiteisėjimo dienos uždrausti atsakovui Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijai keisti Tarnybos direktorės I. Š. tarnybos (darbo) funkcijų atlikimo vietą iš Vilniaus miesto į kitą vietovę bei įspėti apie tarnybos (darbo) vietos pakeitimą; 4) kreiptis į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą, kad būtų ištirta, ar Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2017 m. rugpjūčio 23 d. įsakymas Nr. 3D-548, kaip norminis administracinis aktas, atitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 11 straipsnio 2 dalį ir Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų įstatymo 9 straipsnio 2 dalies 4 punktą.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2017 m. rugsėjo 15 d. nutartimi pareiškėjos skundą atsisakė priimti.

Teismas nustatė, kad pirmuoju skundo reikalavimu pareiškėja prašo pripažinti atsakovo veiksmus neteisėtais (Tarnybos direktorės I. Š. valstybės tarnautojo teisinio statuso – valstybės tarnybos (darbo) funkcijų atlikimo vietos pakeitimo į Klaipėdos miestą). Teismas atkreipė dėmesį į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, pažymėjo, kad pareiškėjos nurodomų faktų (neteisėtų veiksmų) konstatavimas gali būti tik skundo motyvu, o ne savarankišku ginčo administracinėje byloje dalyku ir pareiškėjos skundą dalyje dėl reikalavimo pripažinti atsakovo veiksmus neteisėtais atsisakė priimti Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu.

Teismas rėmėsi ABTĮ 3 straipsnio 1 dalimi, 18 straipsnio 2 dalimi, atkreipė dėmesį į Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2010 m. gegužės 13 d. nutarimą, iš pareiškėjos antrojo reikalavimo turinio nustatė, kad pareiškėja kreipėsi į teismą iš esmės nesutikdama su žemės ūkio ministro įsakymo dalimi, kuria Tarnybos buveinė perkeliama iš Vilniaus į Klaipėdą, t. y. ministras šiuo sprendimu vykdė valstybės valdymo reikalus, o ne administracinę veiklą. Teismas pažymėjo, kad pareiškėja skundžiamo ministro įsakymo teisėtumo klausimą galėtų iškelti individualios bylos dėl jos konkrečių teisių pažeidimo nagrinėjimo metu (pvz., nagrinėjant individualią bylą pagal pareiškėjos skundą, o ne ginčydama ministro įsakymą, priimtą įgyvendinant valstybės valdymo reikalų sprendimą), prašydama individualią bylą nagrinėjančio teismo ištirti norminio administracinio akto atitinkamų dalių teisėtumą. Teismas, vadovaudamasis ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktu, pareiškėjos antrąjį reikalavimą atsisakė priimti kaip nenagrinėtiną teismų administracinio proceso tvarka. Teismas pažymėjo, kad ketvirtasis pareiškėjos reikalavimas yra išvestinis, todėl jį taip pat atsisakė priimti. Teismas nurodė, kad pareiškėjos prašymas taikyti reikalavimo užtikrinimo priemonę laikytinas pareiškėjos procesiniu prašymu, kuris būtų sprendžiamas, jei pareiškėjos skundas teisme būtų priimtas.

III.

Pareiškėja I. Š. atskiruoju skundu prašo pirmosios instancijos teismo nutartį panaikinti ir perduoti skundo priėmimo klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Pareiškėja paaiškina, kad ginčija neteisėtą jos, kaip valstybės tarnautojos, tarnybos vietos pakeitimą, todėl toks skundas laikytinas individualiu ginču, kylančiu iš valstybės tarnybos santykių. Pareiškėjos manymu, žemės ūkio ministro 2017 m. rugpjūčio 23 d. įsakymo Nr. 3D-548 1 punktas turi jai individualų pobūdį, nes juo yra tiesiogiai nustatoma (keičiama) pareiškėjos valstybės tarnybos atlikimo vieta iš Vilniaus į Klaipėdos miestą. Pareiškėjos manymu, ji aiškiai suformulavo savo reikalavimus, kuriais ne tik siekiama pripažinti jos valstybės tarnybos vietos pakeitimą neteisėtu, bet ir panaikinti atsakovo sprendimus, kuriais keičiama pareiškėjos valstybės tarnybos vieta. Pareiškėja nurodo, kad teismas neteisingai taikė ABTĮ 18 straipsnio 2 dalį, nes ši norma nepriskiria administracinių teismų kompetencijai tik Vyriausybės, kaip kolegialaus organo, sprendimų, o pareiškėja skundžia atsakovo priimtus sprendimus, kuriuos pasirašė žemės ūkio ministras.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

Atskiruoju skundu ginčijama Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. rugsėjo 15 d. nutartis, kuria pirmosios instancijos teismas pareiškėjos skundą atsisakė priimti ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu, t. y. kaip nenagrinėtiną teismų ABTĮ nustatyta tvarka.

Pareiškėja siekia inicijuoti ginčą dėl žemės ūkio ministro 2017 m. rugpjūčio 23 d. įsakymo Nr. 3D-547 1.1 punkto, kuriuo Tarnybos buveinė nustatyta – Naujoji uosto g. 8A, Klaipėda, Lietuvos Respublika, ir žemės ūkio ministro 2017 m. rugpjūčio 23 d. įsakymu Nr. 3D-548 patvirtintos struktūros 1 punkto dalies, kurioje numatyta, kad Tarnybos vieta – Klaipėdos miestas, panaikinimo.

Teisėjų kolegija pažymi, kad norminis administracinis aktas yra teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei (Viešojo administravimo įstatymo 2 str. 10 p.). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, remdamasis teisės doktrina, yra nurodęs, kad norminiai teisės aktai – tai rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų. Juose įtvirtinami bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, kurie orientuojami į ateitį ir numatyti taikyti daug kartų. Šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Jie visada abstraktūs ir apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje. Teisės aktų priskyrimas prie norminių teisės aktų grupės apibūdina jų taikymo apimtį ir privalomumą (norminiai teisės aktai turi visuotinio privalomumo pobūdį) (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. rugpjūčio 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS520-566/2013).

Teisėjų kolegija, įvertinusi skundžiamų teisės aktų turinį, daro išvadą, kad žemės ūkio ministro įsakymai, dėl kurių dalių panaikinimo konkrečiu atveju kreipiamasi, yra norminiai administraciniai aktai (Viešojo administravimo įstatymo 2 str. 10 d.). Kaip matyti, žemės ūkio ministro 2017 m. rugpjūčio 23 d. įsakymu Nr. 3D-547 yra keičiami Tarnybos nuostatai, patvirtinti žemės ūkio ministro 2010 m. kovo 24 d. įsakymu Nr. 3D-259. Pastarasis įsakymas priimtas, be kita ko, atsižvelgus į Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2010 m. spalio 20 d. nutarimą Nr. 1517 „Dėl įstaigų prie ministerijų“. Žemės ūkio ministro 2017 m. rugpjūčio 23 d. įsakymu Nr. 3D-548 pakeista Tarnybos struktūra, patvirtinta žemės ūkio ministro 2010 m. kovo 24 d. įsakymu Nr. 3D-260. Teisėjų kolegijos vertinimu, nurodytais žemės ūkio ministro įsakymais nustatomos bendro bei nevienkartinio pobūdžio taisyklės, orientuotos į ateitį, kurių privaloma laikytis individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei. Atkreiptinas dėmesys, kad pati pareiškėja, skunde reikšdama reikalavimą kreiptis į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą, kad būtų ištirta, ar žemės ūkio ministro 2017 m. rugpjūčio 23 d. įsakymas Nr. 3D-548, kaip norminis administracinis aktas, atitinka Viešojo administravimo įstatymo 11 straipsnio 2 dalį ir Biudžetinių įstaigų įstatymo 9 straipsnio 2 dalies 4 punktą, pripažįsta, jog pastarasis įsakymas nėra individualus administracinis aktas.

Pareiškimų (prašymų) ištirti norminių administracinių teisės aktų teisėtumą nagrinėjimą reglamentuoja ABTĮ II dalies II skyriaus Pirmojo skirsnio normos, kurios nustato dvi norminių teisės aktų kontrolės rūšis: abstrakčią (ABTĮ 112 str.) ir konkrečią, t. y. susijusią su individualia byla (ABTĮ 113 str.). Priklausomai nuo norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo rūšies skiriasi subjektų, galinčių inicijuoti tokį procesą, ratas. Abstraktų pareiškimą ištirti, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę paduoti Seimo nariai, Seimo kontrolieriai, vaiko teisių apsaugos kontrolierius, lygių galimybių kontrolierius, Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės pareigūnai, bendrosios kompetencijos ir specializuoti teismai, prokurorai ir profesinės savivaldos asociacijos, įsteigtos pagal įstatymą vykdyti viešąsias funkcijas, o dėl savivaldybių administravimo subjekto priimto norminio administracinio akto (ar jo dalies) atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui – ir Vyriausybės atstovai. Kiti asmenys tiesiogiai kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu prašymu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą negali, todėl tokio pobūdžio jų prašymus teismas atsisako priimti. Tačiau šie asmenys gali prašyti, kad individualią bylą nagrinėjantis teismas arba pats pradėtų norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą (jei atitinkama kompetencija šiam teismui yra priskirta), arba kreiptųsi į kompetentingą administracinį teismą dėl tokio tyrimo.

Pagal ABTĮ 113 straipsnio 1 dalį, prašyti administracinio teismo pradėti tyrimą, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę šio įstatymo 23 straipsnio 1 dalyje nurodyti subjektai, kai tame teisme yra nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas formuluotę „nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo“, pabrėžė, kad tam, jog būtų pradėta norminio administracinio akto teisėtumo patikros byla, turi būti nustatyta, kad šis norminis teisės aktas realiai buvo pritaikytas ir tokiu būdu nulėmė tikrą ar tariamą asmens teisių pažeidimą. Pažymėtina, jog galimas, hipotetinis pareiškėjo teisių pažeidimas ir ginčijamo akto pritaikymas ateityje nesudaro pagrindo konstatuoti, kad norminio administracinio akto teisėtumo tyrimas yra susijęs su asmens teisių ar saugomų interesų pažeidimu. Administracinio teismo jurisdikcijos pripažinimas tokiu atveju kaip šis reikštų nukrypimą nuo norminio administracinio akto teisėtumo patikra siekiamo tikslo ir tai, kad būtų nepaisoma kitų sąlygų, kurios suponuoja, jog turi egzistuoti individualus ginčas (o ne ginčas dėl norminio akto), kurio išsprendimui yra reikalinga ištirti byloje taikytino norminio administracinio akto teisėtumą (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. gegužės 2 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A822-1415/2011; 2017 m. vasario 1 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-91-146/2017).

Nagrinėjamos bylos duomenimis nustatyta, kad pareiškėja nepatenka į ABTĮ 112 straipsnyje apibrėžtą subjektų sąrašą, todėl ji neturi teisės kreiptis į teismą su abstrakčiu pareiškimu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą. Be to, analizuojamas atvejis neatitinka ir ABTĮ 113 straipsnio 1 dalyje numatytų sąlygų pradėti norminę bylą, kai tai susiję su individualia byla, nes teisme nėra nagrinėjama individuali byla pagal pareiškėjos skundą dėl viešojo administravimo institucijos veiksmais (neveikimu) galbūt pažeistų jos subjektinių teisių gynimo. Kaip teisingai, atsižvelgdamas į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, konstatavo pirmosios instancijos teismas, pareiškėjos reikalavimas pripažinti atsakovo veiksmus neteisėtais yra prašymas, susijęs su faktinių aplinkybių konstatavimu, kurio patenkinimas neapgintų jos teisių ir teisėtų interesų, todėl toks neteisėtų veiksmų konstatavimas galėtų būti skundo motyvu, bet ne savarankišku ginčo administracinėje byloje dalyku. Kitų savarankiškų reikalavimų, išskyrus prašymą panaikinti žemės ūkio ministro įsakymų dalis, pareiškėja neformuluoja.

Teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad pareiškėja, šiuo atveju prašydama panaikinti žemės ūkio ministro atitinkamų įsakymų dalis, pasirinko galimai netinkamą savo pažeistų teisių gynimo būdą. Įvertinus pareiškėjos pirmosios instancijos teismui pateikto skundo, taip pat atskirojo skundo turinį, matyti, kad pareiškėja siekia, jog jos, kaip valstybės tarnautojos, darbo vietos adresas nebūtų pakeistas. Taigi pareiškėja siekia inicijuoti ginčą valstybės tarnybos teisinių santykių srityje. Todėl pareiškėjai, nesutinkant su jos darbdavio veiksmais keičiant jos darbo vietos adresą, pareiškėja įstatymų nustatyta tvarka galėtų kreiptis su skundu į teismą dėl tokių darbdavio veiksmų.

Teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad pirmosios instancijos teismo atsisakymas priimti pareiškėjos skundą neatima iš jos galimybės ginčyti žemės ūkio ministro įsakymų teisėtumą. Pareiškėja skundžiamų žemės ūkio ministro įsakymų teisėtumo klausimą galėtų iškelti individualios bylos dėl jos konkrečių teisių pažeidimo nagrinėjimo metu (ABTĮ 113 str. 1 d.).

Įvertinusi reikšmingas aplinkybes, kad pareiškėja nekelia ginčo, kurį būtų galima laikyti individualiu, ir ji nėra specialus subjektas, įgaliotas pateikti abstraktų prašymą dėl norminio teisės akto teisėtumo ištyrimo, teisėjų kolegija konstatuoja, kad Vilniaus apygardos administracinis teismas pagrįstai ir teisėtai pareiškėjos skundą atsisakė priimti vadovaujantis ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktu. Pareiškėja atskirajame skunde nenurodė pakankamai argumentų, sudarančių pagrindą naikinti skundžiamą pirmosios instancijos teismo nutartį, todėl jos atskirasis skundas atmetamas, o pirmosios instancijos teismo nutartis paliekama nepakeista.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjos I. Š. atskirąjį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. rugsėjo 15 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.