Administracinė byla Nr. eA-1035-662/2024

(S)

1.       Pareiškėjas Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovas Vilniaus ir Alytaus apskrityse (toliau – ir Vyriausybės atstovas) kreipėsi į teismą su pareiškimu, prašydamas: 1) ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės (toliau – ir Savivaldybė) tarybos (toliau – ir Taryba) 2021 m. birželio 2 d. sprendimo Nr. 1-972 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo ir tvirtinimo“ (toliau – ir Sprendimas) 1.1.2 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano sprendinių aiškinamojo rašto priedo Nr. 1 „Pagrindinio brėžinio reglamentų lentelės“ 7 lentelės 7 eilutė, Bendrojo plano sprendinių tekstinio reglamento Nr. 07 schema atitinka Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą teisėtumo principą bei iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylantį įstatymų viršenybės principą; ištirti, ar Sprendimo 1.1.1 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano aiškinamojo rašto Įvado E pastraipoje vartojamos sąvokos „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius“ nuostata „mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“ atitinka Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą teisėtumo bei Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 bei 7 punktuose įtvirtintus teisinio aiškumo bei sistemiškumo principus; 2) nustačius, jog ginčijamų teisės aktų nuostatos neatitinka aukščiau nurodytų teisės aktų nuostatų, pripažinti jas prieštaraujančiomis šiems teisės aktams.

2.       Pareiškėjas nurodė, kad Taryba 2021 m. birželio 2 d. priėmė Sprendimą, kurio 1 punktu nusprendė patvirtinti Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimą (Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo dokumentų rengimo ir teritorijų planavimo proceso valstybinės priežiūros informacinėje sistemoje (toliau – ir TPDRIS) Nr. K-RJ_13-16-209) pagal pridedamas tekstinę ir grafinę dalis (toliau – ir Bendrasis planas). Sprendimo 1.1.2 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano sprendinių aiškinamojo rašto priedo Nr. 1 „Pagrindinio brėžinio reglamentų lentelės“ 7 lentelės 7 eilutėje nurodyta: nauja statyba kvartale galima tik vystytojui prisidedant prie kompleksinės kvartalo renovacijos tikslais plėtojamos infrastruktūros – investuotojo lėšomis rekonstruojant ir plėtojant viešąją infrastruktūrą (privažiavimų sistemą, želdynus, sporto ir rekreacinius aikštynus). Minimali investicijų į viešosios infrastruktūros plėtojimą suma – 100 Eur/ kv. m pastatų bendrojo ploto. Ši suma Tarybos sprendimu gali būti indeksuojama atsižvelgiant į kainų indekso pokyčius. Konkrečios teritorijos, kuriose taikoma minėta Bendrojo plano sprendinių aiškinamojo rašto nuostata, pažymėtos Bendrojo plano sprendinių tekstinio reglamento Nr. 07 schemoje. Šios schemos sutartiniuose ženkluose atkartota Bendrojo plano sprendinių aiškinamojo rašto priedo Nr. 1 „Pagrindinio brėžinio reglamentų lentelės“ 7 lentelės 7 eilutės nuostata (toliau – ir Tekstinis reglamentas Nr. 7).

3.       Pareiškėjas, įvertinęs tai, kad minėtos nuostatos yra suformuluotos imperatyviai, sprendė, kad vystytojas / investuotojas, norėdamas statyti naują statinį kvartale (Bendrojo plano sprendinių tekstinio reglamento Nr. 07 schema), kuriam taikoma Bendrojo plano sprendinių aiškinamojo rašto priedo Nr. 1 „Pagrindinio brėžinio reglamentų lentelės“ 7 lentelės 7 eilutės nuostata, neturi galimybės pasirinkti kitokio elgesio varianto ir privalo įvykdyti ginčijamose nuostatose nurodytas sąlygas. Tai reiškia, kad ginčijamomis Bendrojo plano nuostatomis yra ribojama vystytojo / investuotojo teisė vykdyti naują statybą, todėl toks ribojimas turi būti pagrįstas aukštesnės galios teisės aktų nuostatomis.

4.       Pareiškėjas, įvertinęs Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (toliau – ir TPĮ), Lietuvos Respublikos savivaldybių infrastruktūros plėtros įstatymo (toliau – ir SIPĮ) nuostatas, pažymėjo, kad asmenys, siekiantys vykdyti statybos darbus, turi prisidėti prie savivaldybės infrastruktūros plėtros tik SIPĮ nustatytais atvejais ir sąlygomis. Jokių kitų privalomų atvejų, sąlygų dėl prisidėjimo prie viešosios (savivaldybės) infrastruktūros plėtros įstatymai nenustato. Pagal SIPĮ nuostatas, savivaldybės infrastruktūros plėtros sutartis sudaroma savivaldybės infrastruktūros plėtros iniciatoriaus iniciatyva, o jo patirtos išlaidos kompensuojamos SIPĮ ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės (toliau – ir Vyriausybė) nustatyta tvarka. Ginčijamos Bendrojo plano nuostatos neleidžia investuotojui rinktis, ar jis tik sumokės savivaldybės infrastruktūros plėtros įmoką (SIPĮ 2 str. 7 d.), ar pats inicijuos ir vykdys savivaldybės infrastruktūros plėtrą. Be to, nei ginčijamose Bendrojo plano nuostatose, nei kituose Bendrojo plano sprendiniuose nėra nustatyta, kad investuotojui yra kompensuojamos patirtos infrastruktūros plėtros išlaidos. Šios aplinkybės leidžia daryti išvadą, kad ginčijamose Bendrojo plano nuostatose nustatyta investuotojo pareiga nėra grindžiama SIPĮ nuostatomis, nes neatitinka savivaldybės infrastruktūros plėtros sutarties esminių elementų: savanoriško sutarties inicijavimo, patirtų išlaidų kompensavimo.

5.       Pareiškėjas teigė, kad tai, jog ginčijamos Bendrojo plano nuostatos nustato naują, nei SIPĮ, nei kituose įstatymuose nenustatytą investuotojo pareigą finansuoti savivaldybės infrastruktūros plėtrą, įrodo ir Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2020 m. gruodžio 23 d. sprendimu Nr. 1-815 patvirtinto Vilniaus miesto savivaldybės infrastruktūros plėtros įmokos mokėjimo ir atleidimo nuo jos, kriterijų, pagal kuriuos nustatoma, kada Savivaldybės infrastruktūros plėtros įmoka nemokama arba mokama dalimis, tvarkos aprašo (toliau – ir Atleidimo nuo įmokos aprašas) 11 punkte vartojamos sąvokos „mokestis/investicija“. Pareiškėjas, remdamasis SIPĮ 15 straipsnio sisteminiu aiškinimu teigė, kad ginčijamose Bendrojo plano nuostatose nustatyta savarankiška (nauja), ne iš SIPĮ nuostatų kylanti, vystytojo / investuotojo pareiga prisidėti prie viešosios infrastruktūros plėtros. Taryba negalėjo nustatyti daugiau ribojimų – papildomų mokesčių / finansinių pareigų statytojams / vystytojams / investuotojams, siekiantiems statyti naujus statinius, nei nustatyta įstatymuose. Nors Taryba ginčijamas Bendrojo plano nuostatas priėmė vykdydama savarankišką teritorijų planavimo funkciją, ji turėjo paisyti priimamų sprendimų teisėtumo, įstatymo viršenybės ir nepiktnaudžiavimo valdžia principų. Šiuo atveju Taryba viršijo jai suteiktus įgaliojimus teritorijų planavimo procese, nepaisė teisėtumo, įstatymų viršenybės ir nepiktnaudžiavimo valdžia principų ir nustatė tokį reguliavimą, kuris nėra nustatytas / pagrįstas aukštesnės galios teisės aktų nuostatomis. Taryba poįstatyminiame akte nustatė naują bendrojo pobūdžio teisės normą – įtvirtino savarankiškus asmenų veiklos ribojimo pagrindus, kurie neišplaukia iš aukštesnės galios teisės akto.

6.       Pareiškėjas nurodė, kad Sprendimo 1.1.1 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano aiškinamojo rašo Įvado E pastraipoje nurodyta: „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius – reglamentas, nurodantis didžiausią leistiną pastatų aukštų skaičių. Skaičiuojamas įskaitant cokolinius, mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“. Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2016 m. lapkričio 7 d. įsakymu Nr. D1-738 patvirtinto Statybos techninio reglamento STR 1.04.04:2017 „Statinio projektavimas, projekto ekspertizė“ (toliau – ir STR Statinio projektavimas) 5 priedo lentelėje nustatyti statinio projekte nurodomi bendrieji statinio rodikliai, kurie apskaičiuojami vadovaujantis Nekilnojamojo turto kadastrinių matavimų ir kadastro duomenų surinkimo bei tikslinimo taisyklėmis, patvirtintomis Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2002 m. gruodžio 30 d. įsakymu Nr. 522 (toliau – ir Kadastro taisyklės) (STR Statinio projektavimas 5 priedo V skyriaus 8 punktas). Vienas iš bendrųjų statinio rodiklių – aukštų skaičius. Taigi, rengiant statinio projektą turi būti vadovaujamasi ir Bendruoju planu, ir aukštesnės galios teisės aktais – STR Statinio projektavimas bei Kadastro taisyklėmis. Todėl svarbu, kad šiuose teisės aktuose vartojamos sąvokos tarpusavyje derėtų, būtų suprantamos ir aiškinamos vienodai. Kadastro taisyklių 98.8 papunktyje nurodyta, kad kadastro duomenys – pastato aukštų skaičius – pagal antžeminių aukštų kiekį, neskaitant požeminių aukštų, pastogės patalpų, antstatų. Bendrojo plano aiškinamojo rašo Įvado E pastraipoje, pažeidžiant (pakeičiant aukštesnės galios teisės aktuose nustatytą reguliavimą) aukščiau minėtų teisės aktų nuostatas, nurodyta, kad didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius skaičiuojamas įskaitant ir mansardinius aukštus, antstatus, bei antresoles. Kadangi Kadastro taisyklėse expressis verbis (aiškiais žodžiais) nurodyta, kad antstatai nėra įtraukiami į pastato aukštų skaičių, todėl minėta Bendrojo plano nuostata, kuri nustato, kad antstatai yra skaičiuojami nustatant pastato aukštų skaičių, yra pakeičiamas Kadastro taisyklėse nustatytas reguliavimas ir taip pažeidžiamas teisėtumo bei teisinio aiškumo, sistemiškumo principai.

7.       Pareiškėjo teigimu, taip pat į pastato aukštų skaičių nepagrįstai įskaičiuojamos ir antresolės, nes vadovaujantis Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. gruodžio 24 d. įsakymu Nr. 705 patvirtinto Statybos techninio reglamento STR 2.02.01:2004 „Gyvenamieji pastatai“ (toliau – ir STR Gyvenamieji pastatai) 4.4 papunkčiu, antresolė net nėra laikoma savarankišku pastato aukštu, o yra viršutinėje pastato aukšto (patalpos) dalyje įrengtas uždaras arba pusiau uždaras (atitvertas iš vienos ar kelių pusių) pusaukštis.

8.       Pareiškėjas nurodė, kad Kadastro taisyklėse nėra pateiktas mansardos apibrėžimas, tačiau sistemiškai vertinant Dabartinės lietuvių kalbos žodyne, Visuotinėje lietuvių enciklopedijoje, Valstybinės lietuvių kalbos komisijos Konsultacijų banke pateiktą mansardos apibrėžimą – „gyvenamoji patalpa su langais pastogėje“, Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2005 m. liepos 1 d. įsakymu Nr. D1-338 patvirtinto statybos techninio reglamento STR 2.02.09:2005 „Vienbučiai ir dvibučiai gyvenamieji pastatai“ (toliau – ir STR Vienbučiai ir dvibučiai gyvenamieji pastatai) 7.1 papunktyje pateiktą mansardos sąvoką – pastogėje įrengtas aukštas arba jo dalis <...>, akivaizdu, kad mansarda yra pastogės dalis (patalpa), kuri, vadovaujantis Kadastro taisyklių 98.8 papunkčiu, nėra įskaitoma į aukštų skaičių. Todėl Bendrojo plano aiškinamojo rašo Įvado E pastraipos nuostata, nustatanti, kad mansardiniai aukštai yra skaičiuojami nustatant pastato aukštų skaičių, pažeidžia teisėtumo ir teisinio aiškumo, sistemiškumo principus. Bendrajame plane yra skirtingai apibrėžiama, kaip yra nustatomas (skaičiuojamas) pastato aukštų skaičius, t. y. pažeidžiant teisėtumo bei įstatymo viršenybės principus, nustatyta kitokia pastato aukštų skaičiaus nustatymo tvarka, nei nustatyta aukštesnės galios teisės akte – Kadastro taisyklėse, numatant, kad į pastato aukštų skaičių įskaitomi mansardiniai aukštai, antstatai, antresolės. Tuo tarpu projektuojant statinį privaloma vadovautis tiek Bendruoju planu, tiek statybos techniniais reglamentais, tiek Kadastro taisyklėmis, todėl kyla didelis teisinis neaiškumas, kaip projektuojant statinį turi būti nustatomas vienas iš bendrųjų statinio rodiklių – pastato aukštų skaičius.

9.       Atsakovas Taryba atsiliepime į pareiškimą prašė administracinę bylą nutraukti arba pareiškėjo pareiškimą atmesti.

10.       Atsakovas atkreipė dėmesį, kad Bendrasis planas yra kompleksinis teritorijų planavimo dokumentas, kuris buvo rengiamas, vadovaujantis TPĮ, kitų teisės aktų reikalavimais ir 2016 m. gegužės–birželio mėnesiais išduotomis planavimo sąlygomis. Bendrasis planas ir jo sprendiniai turėtų būti vertinami sistemiškai, jį suprantant kaip vientisą dokumentą. Sprendimas, kuriuo buvo patvirtintas Bendrasis planas buvo priimtas, vadovaujantis TPĮ 27 straipsnio 1 ir 5 dalimis. Dėl Bendrojo plano buvo gautas teigiamas Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos (toliau – ir Inspekcija) 2021 m. gegužės 27 d. patikrinimo aktas Nr. REG180192, kuris nebuvo apskųstas, todėl Taryba turėjo pareigą patvirtinti Bendrąjį planą. Pareiškėjas iš esmės nelaiko Bendrojo plano kaip vientiso ir sisteminio dokumento ir nevertina kompleksinio teritorijų planavimo dokumentams ir jų tvirtinimui keliamų specifinių reikalavimų, t. y. taikytinų teisės aktų, momento iki kada gali būti keičiami sprendiniai, galimybės netvirtinti teritorijų planavimo dokumento ir pan. Turi būti įvertinama ir Bendrojo plano kaip teritorijų planavimo dokumento specifiškumas bei nuo 2014 m. įstatymų leidėjo naujai įtvirtinto reguliavimo dėl kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų tvirtinimo santykis su reiškiamais reikalavimais dėl teisėtumo ištyrimo.

11.       Atsakovas nurodė, kad savivaldybė, organizuodama bendrojo plano rengimą bei jį tvirtindama, įgyvendina jai teisės aktais suteiktą legislatyvinę diskreciją teritorijų planavimo srityje. Atsižvelgiant į Bendrojo plano, kaip norminio teisės akto, specifiką, visi nustatomi sprendiniai negali būti pagrįsti tik esamais teisės aktų reikalavimais (esamu reguliavimu), nes Bendruoju planu (norminiu teisės aktu) nustatomi ir nauji, kituose teisės aktuose nenustatyti reikalavimai savivaldybės teritorijai (dalims, funkcinėms zonoms ir kt.). Teigiant, jog Bendrasis planas ir jo sprendiniai prieštarauja įstatymams, visų pirma turi būti nurodomos konkrečios įstatymo nuostatos, kurių Bendrojo plano sprendiniai neatitinka, ir įvertinama, ar minėtos įstatymo nuostatos taikomos Bendrojo plano sprendiniams.

12.       Atsakovas dėl Tekstinio reglamento Nr. 7 pažymėjo, kad vertinant Bendrojo plano sprendinius ir jų nustatymo pagrindą, tiek SIPĮ, tiek ir su juo susiję TPĮ pakeitimai nėra aktualūs, nes Bendrojo plano sprendiniai buvo parengti dar 2020 m. vasario mėn., o SIPĮ buvo priimtas 2020 m. gegužės 7 d., įsigaliojo 2021 m. sausio 1 d. (atitinkamai ir TPĮ pakeitimai, susiję su SIPĮ, įskaitant ir pareiškėjo pareiškime nurodytą 6 straipsnio 4 dalį, įsigaliojo nuo 2021 m. sausio 1 d.). Atleidimo nuo įmokos aprašo teisėtumo tyrimas nėra šios bylos dalykas. Bendrajame plane, kurį patvirtino Taryba, numatant Tekstinį reglamentą Nr. 7, kalbama apie kvartalo renovaciją ir yra užtikrinamas tęstinumas su 2007 m. Bendrojo plano sprendiniais, t. y. minėta nuostata buvo nustatyta remiantis TPĮ 50 straipsniu. TPĮ numato pareigą rengiant naujus teritorijų planavimo dokumentus, įvertinti ir galiojančių teritorijų planavimo dokumentų nuostatas, t. y. įstatymų leidėjas siekia tęstinumo ir stabilumo teritorijų planavimo srityje, bei nedraudžia rengiamuose teritorijų planavimo dokumentuose nustatyti ir kitus reikalavimus bei papildomus reglamentus be TPĮ numatytų privalomų sprendinių. Tai reiškia, jog Tekstiniu reglamentu Nr. 7 nustatytas reglamentavimas yra pagrįstas tiek TPĮ, tiek VSĮ nuostatomis, dėl to teigti, jog minėtas reglamentas yra neteisėtas ar neatitinka įstatymų viršenybės principo, nėra teisinio pagrindo.

13.       Atsakovas nurodė, kad atsižvelgiant į TPĮ 2 straipsnio 11 dalies nuostatas ir Kadastro taisyklių 85 punktą, teritorijų planavimo dokumentuose privalomasis rodiklis – pastatų aukštis, turi būti nustatomas metrais, t. y. rodiklis nustatomas aukštų skaičiumi laikytinas papildomu rodikliu, nustatomu, vadovaujantis teritorijų planavimu siekiamais tikslais, t. y. nustatyti siektinus pastatų aukščio reglamentus vertinant susiformavusį užstatymą, pastatų tūrius. Nagrinėjant teritorijų planavimo dokumento sprendinius turėtų būti vertinama jų atitiktis teritorijų planavimą reglamentuojantiems teisės aktams. Be pareiškime nurodomos Bendrojo plano Aiškinamojo rašto Įvade E nurodytos sąvokos „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius “ taip pat yra įtvirtintos ir kitos sąvokos, susijusios su aukštingumu: ,,Pastatų aukštis – aukštis, matuojamas metrais nuo statinių statybos zonos esamo žemės paviršiaus vidutinės altitudės iki pastatų stogo kraigo ar jų konstrukcijos aukščiausio taško“ ir „Užstatymo aukštis (vyraujantis) – teritorijoje planuojamas vyraujantis pastatų aukštis“. Šios sąvokos buvo nustatytos, siekiant užtikrinti, kad Bendrajame plane būtų galima aiškiai ir vienareikšmiškai suvokti nustatytus reglamentus, siekiant išvengti kolizijų bei siekiant išvengti galimų interpretacijų susijusių su erdviniu pastatų išdėstymu tam tikrose miesto funkcinėse zonose, nustatant aiškius ribojimus pastatų aukščiui, kad būtų įskaitomi visi antžeminės dalies aukštai, kas leistų tinkamai įvertinti projektuojamų pastatų tūrius, jų santykį su teritorijoje susiformavusiu užstatymu ir kitais užstatymo reglamentais, t. y. kad tam tikrais atvejais X aukštų pastatai, nepavirstų didesniais dvejais aukštais (pvz., įkasant pirmą aukštą ir paverčiant jį cokoliu ir pristatant antstatą). Bendrajame plane įtvirtinta pastatų aukščio sąvoka atitinka Kadastro taisyklėse nustatytą sąvoką. Bendrajame plane, kaip kompleksiniame teritorijų planavimo dokumente, kuriuo siekiama užtikrinti darnią plėtrą bei suderinti visuomenės interesus, pasirinktas papildomas pastatų aukščio rodiklis aukštais – didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius, yra suderinamas su minėtais tikslais, t. y. ši sąvoka taikytina tik Bendrojo plano sprendinių prasme. Ši nuostata suderinama ir su Kadastro taisyklių 64–68 punktuose nurodytomis antžeminės ir požeminės pastato dalies kvalifikavimo nuostatomis. Teiginiai dėl neaiškumų deklaratyvūs, nes tais atvejais, kai statyba vykdoma vadovaujantis Bendrojo plano sprendiniais pagal TPĮ 20 straipsnio 1 ir 2 dalis, parametrus nustato savivaldybės administracijos direktorius ar jo įgaliotas valstybės tarnautojas, taigi visi parametrai bus nurodyti aiškiai pagal Bendrojo plano sprendinius. Bendrajame plane taikomos sąvokos buvo patikslintos prieš Bendrojo plano sprendinių viešinimą, atsižvelgiant į Inspekcijos teiktas pastabas. TPĮ nustatomas aukštingumo rodiklis skaičiuojamas metrais, o ne pastatų aukštais, kuris atitinkamai yra ir nustatomas Bendrajame plane, tačiau prie šio rodiklio nustatomas ir kitas rodiklis – pastatų aukščiu, kurio nustatymas nėra draudžiamas TPĮ, kas iš esmės reiškia, jog poįstatyminiu lygmeniu – Bendruoju planu numatomas detalesnis reglamentavimas nei įstatyme. Pareiškėjui nenurodžius konkrečios teritorijų planavimo procesą reglamentuojančios įstatymo ar Vyriausybės nutarimo nuostatos, kurią pažeistų Bendrajame plane įtvirtinta didžiausio leistino pastatų aukštų skaičiaus sąvoka, įvertinant, kad šiame plane numatyta pastatų aukščio sąvoka atitinka TPĮ bei Kadastro taisyklių reikalavimus, o Kadastro taisyklėse nėra įtvirtintų nuostatų, jog jomis privaloma vadovautis rengiant teritorijų planavimo dokumentus ir pan., pareiškėjo nurodomi teiginiai nelaikytini pagrįstais. Atsakovo vertinimu, pareiškėjas Bendrojo plano sprendinių neatitikimą aukštesnės galios teisės aktams iš esmės grindžia teisės principų pažeidimu. Atsakovas prašė pripažinti, kad pareiškėjas tinkamai nesuformulavo pareiškimo dėl Savivaldybės priimto akto teisėtumo ištyrimo, todėl toks pareiškėjo pareiškimas nenagrinėtinas administraciniame teisme ir byla nutrauktina.

14.       Pareiškėjas pateikė į bylą papildomus rašytinius paaiškinimus, kuriuose nurodė, kad Vietos savivaldos įstatymo, TPĮ nuostatos yra bendrojo pobūdžio normos, apibrėžiančios atsakovo funkcijas, tačiau tai savaime nesudaro pagrindo nustatyti asmens teisės ribojimus lemiančias nuostatas, kurios gali būti nustatomos tik įstatymu. Ginčijamos Bendrojo plano nuostatos nustato naują, jokiuose įstatymuose nenustatytą investuotojo pareigą finansuoti savivaldybės viešosios infrastruktūros plėtrą. Pareiškėjas nesutiko su atsakovo argumentais, kad teritorijų planavimo dokumente nustatant sprendinius, kuriais bus privaloma vadovautis įgyvendinant statybos teisę, nėra pareigos vadovautis statybos teisinius santykius reglamentuojančiomis teisės normomis.

II.

15.       Vilniaus apygardos administracinis teismas 2023 m. lapkričio 15 d. sprendimu pripažino, kad Sprendimo 1.1.1 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano aiškinamojo rašto Įvado E pastraipoje vartojamos sąvokos „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius“ nuostata „mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“ prieštarauja Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 bei 7 punktuose įtvirtintiems teisinio aiškumo bei sistemiškumo principams bei Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintam teisėtumo principui.

16.       Teismas nurodė, kad Vilniaus apygardos administracinis teismas, išnagrinėjęs prašymą, 2022 m. kovo 30 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. eI4-1081-983/2021 nutarė pripažinti, kad Sprendimo 1.1.2 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano sprendinių aiškinamojo rašto priedo Nr. 1 „Pagrindinio brėžinio reglamentų lentelės“ 7 lentelės 7 eilutė, Bendrojo plano sprendinių tekstinio reglamento Nr. 07 schema prieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintam teisėtumo principui bei iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylančiam įstatymų viršenybės principui. Teismas nutraukė bylos dalį pagal pareiškėjo prašymą ištirti, ar Sprendimo 1.1.1 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano aiškinamojo rašto Įvado E pastraipoje vartojamos sąvokos „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius“ nuostata „mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“ atitinka Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą teisėtumo bei Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 bei 7 punktuose įtvirtintus teisinio aiškumo bei sistemiškumo principus, nurodydamas, kad nebuvo tinkamai suformuluoto tyrimo pagrindo bei tyrimo dalyko. Pareiškėjui apskundus teismo sprendimą apeliacine tvarka, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2023 m. birželio 12 d. nutartimi panaikino Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. kovo 30 d. sprendimo dalį, kuria byla buvo nutraukta, ir dėl šios dalies byla buvo perduota pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nesutiko su pirmosios instancijos teismo išvada, kad iš pareiškėjo pareiškime suformuluotų argumentų matyti, jog prašomos ištirti nuostatos dėl pastatų aukštų skaičiaus sąvokos neatitiktis nurodytiems teisės aktams grindžiama ne tuo, kad minėta sąvoka per se (pati savaime) konkrečiai prieštarauja konkrečiam įstatymui, bet tuo, kad ji prieštarauja poįstatyminiams teisės aktams. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nurodė, kad šiuo atveju buvo reikalinga ištirti, ar Sprendimo 1.1.1 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano aiškinamojo rašto Įvado E pastraipoje vartojamos sąvokos „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius“ nuostata „mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“ atitinka Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą teisėtumo bei Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 bei 7 punktuose įtvirtintus teisinio aiškumo bei sistemiškumo principus.

17.       Teismas nurodė, kad bylos dalį grąžinus nagrinėti iš naujo bylos dalyku yra pareiškėjo prašymas ištirti, ar Sprendimo 1.1.1 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano aiškinamojo rašto Įvado E pastraipoje vartojamos sąvokos „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius“ nuostata „mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“ atitinka Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą teisėtumo bei Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 bei 7 punktuose įtvirtintus teisinio aiškumo bei sistemiškumo principus.

18.       Teismas nustatė, kad Sprendimo 1.1.1 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano aiškinamojo rašo Įvado E pastraipoje yra nustatyta, jog: „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius – reglamentas, nurodantis didžiausią leistiną pastatų aukštų skaičių. Skaičiuojamas įskaitant cokolinius, mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“. Ši nuostata, pareiškėjo teigimu, nedera su kituose teisės aktuose įtvirtintu reglamentavimu, pagal kurį pastato aukštų skaičius nustatomas pagal antžeminių aukštų kiekį ir, kad požeminiai aukštai, pastogės patalpos, antstatai nėra įskaičiuojami į pastato aukštų skaičių. Pareiškėjo teigimu, į pastato aukštų skaičių nepagrįstai įskaičiuojamos ir antresolės, nes vadovaujantis STR Gyvenamieji pastatai 4.4 papunkčiu, antresolė net nėra laikoma savarankišku pastato aukštu, o yra viršutinėje pastato aukšto (patalpos) dalyje įrengtas uždaras arba pusiau uždaras (atitvertas iš vienos ar kelių pusių) pusaukštis.

19.       Teismas nurodė, kad Kadastro taisyklėse nėra pateiktas mansardos apibrėžimas, tačiau sistemiškai vertinant Dabartinės lietuvių kalbos žodyne, Visuotinėje lietuvių enciklopedijoje, Valstybinės lietuvių kalbos komisijos Konsultacijų banke pateiktą mansardos apibrėžimą – „gyvenamoji patalpa su langais pastogėje“, STR Vienbučiai ir dvibučiai gyvenamieji pastatai 7.1 papunktyje pateiktą mansardos sąvoką – pastogėje įrengtas aukštas arba jo dalis <...>, akivaizdu, kad mansarda yra pastogės dalis (patalpa), kuri, vadovaujantis Kadastro taisyklių 98.8 papunkčiu, nėra įskaitoma į aukštų skaičių. Dėl šios priežasties pareiškėjo vertinimu, Bendrojo plano aiškinamojo rašo Įvado E pastraipos nuostata, nustatanti, kad mansardiniai aukštai yra skaičiuojami nustatant pastato aukštų skaičių, pažeidžia teisėtumo ir teisinio aiškumo, sistemiškumo principus.

20.       Teismas atkreipė dėmesį į tai, kad būtent pareiškėjas, teikdamas pareiškimą ištirti norminio administracinio akto atitiktį įstatymui ar (ir) Vyriausybės norminiam aktui, apibrėžia administracinės bylos dėl šio akto teisėtumo ribas. Su individualia byla nesusijusį pareiškimą (prašymą) nagrinėjantis administracinis teismas neturi teisės savo iniciatyva keisti norminės administracinės bylos nagrinėjimo ribų (dalyko).

21.       Teismas nurodė, kad nors Bendrojo plano aiškinamajame rašte nurodyta, jog pastato aukštų skaičius skaičiuojamas be kita ko įskaitant cokolinius aukštus, tačiau pareiškėjas kvestionuoja tik mansardinių aukštų, antstatų bei antresolių įtraukimą į aukštų skaičių, todėl teisėjų kolegija šioje byloje vertins ginčijamos nuostatos atitiktį tik šiuo aspektu.

22.       Teismas aptarė Teisėkūros pagrindų įstatymo (ginčui aktuali redakcija, galiojusi nuo 2021 m. sausio 1 d.) 3 straipsnio 2 dalies 6 ir 7 punktų nuostatas, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką dėl teisinio tikrumo ir aiškumo imperatyvų teisiniame reguliavime.

23.       Teismas pažymėjo, kad Bendrojo plano aiškinamojo rašo Įvado E pastraipoje yra nustatyta, kad reglamentas, nurodantis didžiausią leistiną pastatų aukštų skaičių, yra skaičiuojamas įskaitant cokolinius, mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles. Taigi, pagal Tarybos patvirtinto norminio teisės akto nuostatas pastato aukštu be kita ko yra laikomi mansardiniai aukštai, antstatai ir antresolės.

24.       Teismas nurodė, kad Kadastro taisyklių 98.8 punkte nurodoma, jog pastato aukštų skaičius – pagal antžeminių aukštų kiekį, neskaitant požeminių aukštų, pastogės patalpų, antstatų. Teismas taip pat aptarė STR Gyvenamieji pastatai 4 punkto nuostatas dėl antstato, antresolės, aukšto sąvokų bei aptarė STR Vienbučiai ir dvibučiai gyvenamieji pastatai 7.1 punkte nustatytą mansardos sąvoką – tai pastogėje įrengtas aukštas arba jo dalis, kurio (kurios) dalis sienų gali būti nuožulnios ir kurį (kurią) paprastai riboja pastato viršutinio aukšto perdanga, šlaitinis stogas ir išorės sienos.

25.       Teismas, sistemiškai įvertinęs aptartą poįstatyminių aktų reglamentavimą, sprendė, kad antstatas pagal Kadastro taisyklėse įtvirtintą reguliavimą nėra įskaičiuojamas į pastato aukštus, o pagal reglamento nuostatas antstatas laikomas pastato aukštu tik tada, kai jo plotas yra didesnis nei pusė pastato viršutinio aukšto ploto. Atitinkamai antresolė pagal reglamento nuostatas yra pusaukštis ir neįskaitoma į pastato aukštus, išskyrus atvejus, kai jos plotas yra didesnis nei pusė aukšto, kuriame ji įrengta, ploto. Mansarda pagal reglamento nuostatas yra patalpa pastogėje, kuri pagal Kadastro taisyklių nuostatas neįskaičiuojama į pastato aukštų skaičių.

26.       Teismas sprendė, kad nėra abejonių, jog poįstatyminiuose teisės aktuose ir Bendrajame plane yra skirtingai apibrėžiama, kaip yra nustatomas (skaičiuojamas) pastato aukštų skaičius, todėl projektuojant statinį jis galėtų būtų laikomas turintis vienokį aukštų skaičių pagal poįstatyminių aktų nuostatas ir kitokį – pagal Bendrąjį planą. Tokia situacija pažeidžia teisinio aiškumo principą, taip pat neužtikrina teisės sistemos nuoseklumo ir vidinės darnos, todėl laikytina, kad atsakovo nustatytas teisinis reglamentavimas prieštarauja Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 bei 7 punktų nuostatoms.

27.       Teismas pažymėjo, kad šioje byloje nėra vertinamas atsakovo tikslas, kurio jis siekia pasirinkdamas būtent tokį reglamentavimą, tačiau atkreipė dėmesį, jog teisėkūros subjektui, priimančiam teisės aktą, yra nustatyta pareiga rasti būdų, kaip apibrėžti ir tarpusavyje bei su kitais teisės aktais suderinti konkrečias teisinio reguliavimo nuostatas taip, kad sisteminiu požiūriu jos būtų aiškios ir nuoseklios.

28.       Teismas nurodė, kad Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punkte (ginčui aktuali redakcija, galiojusi nuo 2021 m. sausio 2 d.) nurodyta, kad pagrindiniai principai, kuriais grindžiama vietos savivalda, yra savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo. Savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus. Pripažinus, kad atsakovo nustatytas teisinis reglamentavimas prieštarauja Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 bei 7 punktų nuostatoms, darytina išvada, kad jis pažeidžia Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punkte įtvirtintą teisėtumo principą.

III.

29.       Atsakovas apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2023 m. lapkričio 15 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą, kuriuo pareiškėjo prašymą ištirti, ar Sprendimo 1.1.1 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano aiškinamojo rašto Įvado E pastraipoje vartojamos sąvokos „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius“ nuostata „mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“ atitinka Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą teisėtumo bei Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 bei 7 punktuose įtvirtintus teisinio aiškumo bei sistemiškumo principus, atmesti visiškai.

30.       Atsakovas pakartoja atsiliepimo į prašymą argumentus dėl Bendrojo plano tvirtinimo tvarkos ir reikšmės ir nurodo, kad tiek pareiškėjas, tiek ir pirmosios instancijos teismas vertina Bendrąjį planą ne kaip vientisą ir sisteminį dokumentą, nevertina kompleksinio teritorijų planavimo dokumentams ir jų tvirtinimui keliamų specifinių reikalavimų, t. y. taikytinų teisės aktų, momento iki kada gali būti keičiami sprendiniai, galimybės netvirtinti teritorijų planavimo dokumento ir pan., neskiria teritorijų planavimo ir statybos teisinių santykių ir reglamentavimo ypatybių. Atsakovas teigia, kad savivaldybės teritorijų planavimo srityje turi ne tik administracinę diskreciją, bet ir legislatyvinę (teisėkūros) diskreciją. Savivaldybės legislatyvinė diskrecija pasireiškia teisės aktais nustatyta kompetencija tvirtinti norminius teritorijų planavimo dokumentus (tame tarpe ir bendruosius planus), o administracinė diskrecija pasireiškia taikant teritorijų planavimą reglamentuojančius teisės aktus. Savivaldybė turi teisę nustatyti savivaldybės teritorijai ir savivaldybės teritorijos dalims konkrečius reglamentus, kurie nėra nustatyti kitais teisės aktais, siekiant, kad būtų sudarytos sąlygos antropogeninės aplinkos darnai, urbanistinei kokybei ir integralumui, sudarytos prielaidos tinkamai pritaikyti / atnaujinti aplinką visiems visuomenės nariams. Nei TPĮ, nei Kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2014 m. sausio 2 d. įsakymu Nr. D1-8 (toliau – ir Taisyklės) nenumato baigtinio sąrašo reglamentų, kuriuos savivaldybė gali numatyti Bendrajame plane. TPĮ 15 straipsnio 6 dalis, Taisyklės, aprašydamos bendrųjų sprendinių formavimą ir sprendinių konkretizavimą, numato papildomų reglamentų, reikalavimų numatymą bendrajame plane (Taisyklių 111.8, 112, 117.3.12 p.). Bendruoju planu (norminiu teisės aktu) nustatomi ir nauji, kituose teisės aktuose nenustatyti reikalavimai savivaldybės teritorijai (dalims, funkcinėms zonoms ir kt.). Bendruoju planu nustatomi reikalavimai negali prieštarauti įstatymams, tačiau tai nereiškia, jog prieštaravimas gali būti grindžiamas ne konkrečiu prieštaravimu įstatymui, o tuo, kad poįstatyminiu aktu santykis yra sureglamentuojamas detaliau negu įstatyme arba nevertinama, kokiems teisiniams santykiams ir procesams yra skirtas atitinkamas poįstatyminis aktas.

31.       Atsakovas pažymi, kad TPĮ 25 straipsnyje yra aiškiai įtvirtinama, kokie etapai sudaro kompleksinio teritorijų planavimo procesą, ir kiekvieno etapo stadijos. Sistemiškai vertinant TPĮ 2 straipsnyje numatytas sąvokas bei TPĮ šešto skirsnio (Teritorijų planavimo viešumas) nuostatas yra aiškiai įtvirtintos taisyklės dėl parengtų sprendinių viešinimo, pasiūlymų teikimo ir galimybės juos keisti, nekartojant viešinimo procedūros. Pagal TPĮ 27 straipsnį, kai teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą atliekanti institucija pritaria kompleksinio teritorijų planavimo dokumento teikimui tvirtinti, tvirtinanti institucija gali atsisakyti tvirtinti kompleksinio teritorijų planavimo dokumentą tik TPĮ nustatytais atvejais. Tarp visuomenės teikiamų pasiūlymų planavimo organizatoriui buvo nurodyti Bendrojo plano sprendiniai dėl numatomų sąvokų Inspekcijos jau buvo įvertinti tiek atliekant valstybinę priežiūrą dėl Bendrojo plano viešinimo, tiek tikrinant Bendrąjį planą. Inspekcija nenustatė, jog Bendrojo plano sprendiniai neatitiktų įstatymų ar kitų teisės aktų ir pateikė 2021 m. gegužės 27 d. patikrinimo aktą Nr. REG180192, kuriame buvo nurodyta teigiama išvada, ir kuris sudarė prielaidas Sprendimo priėmimui. Todėl pirmosios instancijos teismas skundžiamame sprendime vien formaliai konstatuodamas, jog poįstatyminiuose teisės aktuose ir Bendrajame plane yra skirtingai apibrėžiama, kaip yra nustatomas (skaičiuojamas) pastato aukštų skaičius, todėl projektuojant statinį jis galėtų būtų laikomas turintis vienokį aukštų skaičių pagal poįstatyminių aktų nuostatas ir kitokį – pagal Bendrąjį planą, ar, kad tokia situacija pažeidžia teisinio aiškumo principą, taip pat neužtikrina teisės sistemos nuoseklumo ir vidinės darnos, tinkamai neįvertino, ar minėti poįstatyminiai aktai taikytini rengiant teritorijų planavimo dokumentus, koks yra santykis tarp teritorijų planavimo dokumentų sprendinių ir tolimesnių veiksmų juos įgyvendinant. Teismas nevertino ir to, jog institucija, kurios tikslas užtikrinti, kad teritorijų planavimas būtų vykdomas teisėtai, jokių pažeidimų dėl Bendrojo plano ir jame numatytų sprendinių nenustatė.

32.       Atsakovas nurodo, kad nors teritorijų planavimo dokumentas gali numatyti tam tikrus reikalavimus tolimesnei veiklai / statybai, tačiau teritorijų planavimo dokumente numatytų sprendinių įgyvendinimas vykdomas vadovaujantis statybos teisinius santykius reglamentuojančiais teisės aktais. Tai reiškia, jog rengiant statinio projektus ir būtų vadovaujamasi atitinkamais teisės aktais, reguliuojančiais statybos teisinius santykius ir atitinkamų projektų rengimą. Teismas, vertindamas ginčijamos sąvokos „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius – reglamentas, nurodantis didžiausią leistiną pastatų aukštų skaičių. Skaičiuojamas įskaitant cokolinius, mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“ nuostatą „mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“ iš esmės vertino pastarosios suderinamumą su statybos techniniais reglamentais, Kadastro taisyklėmis, tačiau šios teisės aktų nuostatos neleidžia konstatuoti, jog jos taikytinos rengiant teritorijų planavimo dokumentus. Atsakovas šiuo aspektu remiasi Statybos įstatymo 1 straipsnio 1 dalimi, STR Gyvenamieji pastatai 1 punktu, STR Statinio projektavimas 1 punktu,  Kadastro taisyklių 1 punktu ir teigia, kad šie teisės aktai, tiesiogiai nenumato, jog jais turi būti vadovaujamasi teritorijų planavimo procese. Dėl to teismas skundžiamame sprendime, vertindamas Bendrojo plano sąvokas, nepagrįstai jas vertino pagal kitus teisinius santykius reglamentuojančias normas, o atitinkamai Bendrajame plane numatytos nuostatos skirtos savivaldybės norminio dokumento – Bendrojo plano aiškinimo ir taikymo tikslais.

33.       Atsakovas nurodo, kad TPĮ 2 straipsnio 11 dalyje numatoma, jog pastatų aukštis – aukštis, matuojamas metrais nuo statinių statybos zonos esamo žemės paviršiaus vidutinės altitudės iki pastatų stogo kraigo ar jų konstrukcijos aukščiausio taško. Iš esmės identiška sąvoka numatoma ir Kadastro taisyklių 85 punkte. Taigi įstatyme įtvirtinta pastatų aukščio sąvoka, apimanti rodiklį, išreiškiamą metrais, o ne pastatų aukščiu. Taigi teritorijų planavimo dokumentuose privalomasis rodiklis – pastatų aukštis, turi būti nustatomas metrais, t. y. rodiklis nustatomas aukštų skaičiumi laikytinas papildomu rodikliu, nustatomu, vadovaujantis teritorijų planavimu siekiamais tikslais – nustatyti siektinus pastatų aukščio reglamentus vertinant susiformavusį užstatymą, pastatų tūrius. Atitinkamai nagrinėjant teritorijų planavimo dokumento sprendinius būtent ir turėtų būti vertinama jų atitiktis teritorijų planavimą reglamentuojantiems teisės aktams.

34.       Atsakovas atkreipia dėmesį ir į tai, jog be Bendrojo plano Aiškinamojo rašto Įvado E nurodytos sąvokos „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius“ taip pat yra įtvirtintos ir kitos sąvokos, susijusios su aukštingumu, t. y. „Pastatų aukštis - aukštis, matuojamas metrais nuo statinių statybos zonos esamo žemės paviršiaus vidutinės altitudės iki pastatų stogo kraigo ar jų konstrukcijos aukščiausio taško“ ir „Užstatymo aukštis (vyraujantis) - teritorijoje planuojamas vyraujantis pastatų aukštis“. Šios sąvokos buvo nustatytos siekiant užtikrinti, kad Bendrajame plane būtų galima aiškiai ir vienareikšmiškai suvokti nustatytus reglamentus, siekiant išvengti kolizijų bei siekiant išvengti galimų interpretacijų susijusių su erdviniu pastatų išdėstymu tam tikrose miesto funkcinėse zonose, nustatant aiškius ribojimus pastatų aukščiui, kad būtų įskaitomi visi antžeminės dalies aukštai, kas leistų tinkamai įvertinti projektuojamų pastatų tūrius, jų santykį su teritorijoje susiformavusiu užstatymu ir kitais užstatymo reglamentais, t. y. kad tam tikrais atvejais X aukštų pastatai, nepavirstų didesniais dvejais aukštais (pvz., įkasant pirmą aukštą ir paverčiant jį cokoliu ir pristatant antstatą). Be to, Bendrajame plane įtvirtinta pastatų aukščio sąvoka atitinka Kadastro taisyklėse nustatytą sąvoką. Bendrajame plane kaip kompleksiniame teritorijų planavimo dokumente, kuriuo siekiama užtikrinti darnią plėtrą bei suderinti visuomenės interesus, pasirinktas papildomas pastatų aukščio rodiklis aukštais – didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius – yra suderinamas su minėtais tikslais, t. y. ši sąvoka taikytina tik Bendrojo plano sprendinių prasme. Kita vertus, ši nuostata yra suderinama ir su Kadastro taisyklių 64–68 punktuose nurodytomis antžeminės ir požeminės pastato dalies kvalifikavimo nuostatomis. Be to, Bendrajame plane taikomos sąvokos buvo patikslintos prieš Bendrojo plano sprendinių viešinimą, atsižvelgiant į Inspekcijos teiktas pastabas. Nagrinėjamu atveju TPĮ nustatomas aukštingumo rodiklis skaičiuojamas metrais, o ne pastatų aukštais, kuris atitinkamai yra ir nustatomas Bendrajame plane, tačiau prie šio rodiklio nustatomas ir rodiklis – ,,pastatų aukščiu“, kurio nustatymas nėra draudžiamas TPĮ, kas reiškia, jog poįstatyminiu lygmeniu – Bendruoju planu numatomas detalesnis reglamentavimas nei įstatyme. Tačiau teismas Bendrajame plane nustatytas nuostatas, kurios iš esmės skirtos teritorijų planavimo dokumentui ir Bendrojo plano taikymui ir aiškinimui, vertino kartu su statybos teisinius santykius reglamentuojančiais poįstatyminiais teisės aktais, nors pastarieji turėtų būti taikytini visai kitiems santykiams. Kita vertus, pirmos instancijos teismas skundžiamame sprendime taip pat nurodė, jog nėra vertinamas atsakovo tikslas, kurio jis siekia pasirinkdamas būtent tokį reglamentavimą, tačiau teismas nepagrindė, kokios teritorijų planavimo reglamentuojančios nuostatos buvo pažeistos Bendrajame plane nustatytu reguliavimu. 

35.       Pareiškėjas Vyriausybės atstovas atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį atmesti.

36.       Pareiškėjas nurodo, kad savivaldybės taryba, įgyvendindama jai suteiktus įgaliojimus teritorijų planavimo srityje, nėra absoliučiai savarankiška ir privalo paisyti tiek aukštesnės galios teisės aktuose nustatytų reikalavimų, keliamų teisės akto formai bei turiniui, tiek laikytis bendrųjų, inter alia (be kita ko) sistemiškumo ir teisinio aiškumo, teisės principų. Pareiškėjas, formuluodamas reikalavimus aiškiai nurodė konkrečias įstatymo nuostatas, kurioms prieštarauja ginčijamos Bendrojo plano nuostatos. Teismas pagrįstai vertino, ar ginčijamos Bendrojo plano nuostatos atitinka teisėkūrai keliamus principus. Tuo atveju, jei teritorijų planavimo dokumente yra nustatomi reikalavimai, kurie yra susiję su statinių projektavimu, teisinio aiškumo bei sistemiškumo principai įpareigoja teritorijų planavimo dokumente nustatyti tokį reguliavimą, kuris derėtų su reguliavimu nustatytu statybos teisinius santykius reguliuojančiuose teisės aktuose. Statybos techniniai reglamentai, Kadastro taisyklės yra aukštesnės galios teisės aktai nei savivaldybės tarybos sprendimai, todėl ir teisės aktų hierarchijos principas įpareigoja žemesnės galios teisės akte nustatyti tokį reguliavimą, kuris neprieštarautų aukštesnės galios teisės akte nustatytam reguliavimui. Teritorijų planavimo dokumentu yra / gali būti nustatomas reguliavimas, kuris taikomas įgyvendinant iš Statybos įstatymo kylančius teisinius santykius, o projektuojant statinį, privaloma vadovautis ir teritorijų planavimo dokumento sprendiniais. Todėl rengiant teritorijų planavimo dokumentus turi būti vadovaujamasi tiek teritorijų planavimą, tiek statybos teisinius santykius reglamentuojančiais teisės aktais ir šiuose teisės aktuose negali būti skirtingų, tuos pačius objektus apibrėžiančių sąvokų. Priešingu atveju būtų pažeisti teisėtumo, teisėkūros aiškumo, sistemiškumo principai. Teritorijų planavimo dokumente – Bendrajame plane – vartojamą sąvoką, kuri taikoma ir įgyvendinant statybos teisę, apibrėžus kitaip, nei ji apibrėžta statybos teisinius santykius reglamentuojančiuose teisės aktuose, buvo sukurtas didelis teisinis neaiškumas ir pažeisti teisėtumo, teisėkūros aiškumo ir sistemiškumo principai.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

37.       Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2021 m. birželio 2 d. sprendimo Nr. 1-972 1.1.1 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano aiškinamojo rašto Įvado E pastraipoje vartojamos sąvokos „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius“ nuostatos „mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“ teisėtumo.

38.       Pirmosios instancijos teismas 2023 m. lapkričio 15 d. sprendimu pripažino, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2021 m. birželio 2 d. sprendimu Nr. 1-972 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo ir tvirtinimo“ 1.1.1 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano aiškinamojo rašto Įvado E pastraipoje vartojamos sąvokos „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius“ nuostata „mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“ prieštarauja Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 bei 7 punktuose įtvirtintiems teisinio aiškumo bei sistemiškumo principams bei Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintam teisėtumo principui.

39.       Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba su anksčiau minėtu teismo sprendimu nesutinka, apeliaciniame skunde prašo jį panaikinti ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo prašymą atmesti visiškai. Teigia, kad, jo įsitikinimu, pirmosios instancijos teismas netinkamai vertino bylos faktinę situaciją, netinkamai taikė ginčui aktualų teisinį reglamentavimą, todėl priėmė nepagrįstą bei neteisėtą sprendimą, kuris naikintinas peržiūrėjus jį apeliacine tvarka. 

40.       Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 140 straipsnio 1 dalį, teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. Pažymėtina, kad byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos, bei nenustatyti sprendimo negaliojimo pagrindai, nurodyti ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje, todėl apeliacinės instancijos teismas nagrinėja šią bylą apeliacine tvarka ir patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų (ABTĮ 140 str. 1 d.).

41.       Pareiškėjas prašo ištirti Sprendimo 1.1.1 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano aiškinamojo rašto Įvado E pastraipą, kurioje nurodyta: „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius – reglamentas, nurodantis didžiausią leistiną pastatų aukštų skaičių. Skaičiuojamas įskaitant cokolinius, mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“ (pareiškėjas prašo ištirti tik mansardinių aukštų, antstatų bei antresolių įtraukimo į aukštų skaičių aspektu).

42.       Atlikdamas tyrimą pirmosios instancijos teismas vadovavosi Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2002 m. gruodžio 30 d. įsakymu Nr. 522 patvirtintų Nekilnojamojo turto kadastrinių matavimų ir kadastro duomenų surinkimo bei tikslinimo taisyklių, Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. gruodžio 24 d. įsakymu Nr. 705 „Dėl statybos techninio reglamento STR 2.02.01:2004 „Gyvenamieji pastatai“ patvirtinimo“ ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2005 m. liepos 1 d. įsakymu Nr. D1-338 patvirtinto statybos techninio reglamento STR 2.02.09:2005 „Vienbučiai ir dvibučiai gyvenamieji pastatai“ nuostatomis. Palyginus ir įvertinus nurodytuose teisės aktuose vartojamas sąvokas su kvestionuojama Bendrojo plano pastraipa, nustatančia kokios pastato dalys yra įskaičiuojamos į didžiausią leistiną pastato aukštų skaičių, matyti akivaizdus jų nesuderinamumas. Vertintina, jog Bendrajame plane įtvirtinta sąvokos „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius“ samprata platesne prasme, suponuojančią netgi teisės aktų koliziją. Taigi sisteminiu aspektu išanalizavęs šiuose teisės aktuose pateiktas sąvokų „pastato aukštų skaičius“, „antstatas“, „pastato antžeminis aukštas“, „pastato aukštas“, „antresolė“ ir „mansarda“ apibrėžimus pirmosios instancijos teismas padarė teisingą išvadą, kad tiriama pastraipa prieštarauja Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 bei 7 punktuose įtvirtintiems teisinio aiškumo bei sistemiškumo principams bei Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintam teisėtumo principui. Negalima tokia situacija, kai poįstatyminiuose teisės aktuose ir Bendrajame plane yra skirtingai apibrėžiama, kaip yra nustatomas (skaičiuojamas) pastato aukštų skaičius, todėl projektuojant statinį jis galėtų būtų laikomas turintis vienokį aukštų skaičių pagal poįstatyminių aktų nuostatas ir kitokį – pagal Bendrąjį planą. 

43.       Kita vertus, nors tai yra skirtingus teisinius santykius reguliuojantys teisės aktai, tačiau juose vartojamos tapačios sąvokos turi būti apibrėžiamos vienodai. Šiame kontekste nereikšmingi ir atmestini atsakovo apeliacinio skundo argumentai, jog dėl Bendrojo plano pakeitimo buvo gautas teigiamas Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos 2021 m. gegužės 27 d. patikrinimo aktas Nr. REG180192 bei skiriasi teritorijų planavimo ir statybos teisiniai santykiai ir jų reglamentavimo ypatumai.

44.       Vilniaus miesto savivaldybės taryba apeliaciniame skunde pažymi, kad teigiant, jog Bendrasis planas ir jo sprendiniai prieštarauja įstatymams, visų pirma turi būti nurodomos konkrečios įstatymo nuostatos, kurių Bendrojo plano sprendiniai neatitinka, ir įvertinama, ar minėtos įstatymo nuostatos taikomos Bendrojo plano sprendiniams ir tuo pačiu, ar tas įstatymas apskritai taikytinas teritorijų planavimo procesui. Kadangi Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2023 m. birželio 12 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eA-517-602/2023, grąžindamas bylą nagrinėti iš naujo, nurodė, jog pirmosios instancijos teismas turėjo ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2021 m. birželio 2 d. sprendimu Nr. 1-972 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo ir tvirtinimo“ 1.1.1 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano aiškinamojo rašto Įvado E pastraipoje vartojamos sąvokos „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius“ nuostata „mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“ atitinka Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą teisėtumo bei Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 bei 7 punktuose įtvirtintus teisinio aiškumo bei sistemiškumo principus, tai apeliacinės instancijos teismas sprendime šiuo klausimu nebepasisako, t. y. aiškiai įvardijo, kokių įstatymų nuostatoms / principams atitiktį turi ištirti pirmosios instancijos teismas.  

45.       Dėl atsakovo apeliaciniame skunde akcentuojamo savivaldybių veiklos laisvės ir savarankiškumo, reikia pažymėti, kad Vietos savivaldos įstatymo tikslas – skatinti ir plėtoti vietos savivaldą kaip demokratinės valstybės raidos pagrindą (1 str.). Šio įstatymo 4 straipsnyje įtvirtinti pagrindiniai principai, kuriais grindžiama vietos savivalda, o tarp jų ir teisėtumo principas, kuris nustato, kad savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus (VSĮ 4 str. 6 p.). Savivaldybių savarankiškumo ir veiklos principas nėra absoliutus ir jis neatleidžia viešojo administravimo teises ir pareigas turinčio subjekto (savivaldybės tarybos) nuo pareigos laikytis visų kitų viešosios teisės principų, tarp jų teisėtumo principo (šiuo aspektu žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. spalio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-737-552/2015). Aptartas teisinis reglamentavimas bei teismų formuojama praktika suponuoja išvadą, jog savivaldybių taryboms yra suteikta teisė (išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija) tvirtinti savivaldybės reglamentą (VSĮ 16 str. 2 d. 1 p.), tačiau savivaldybės taryba, įgyvendindama jai suteiktus įgaliojimus, privalo vadovautis konstituciniais teisinės valstybės, savivaldybių veiklos laisvės ir savarankiškumo principais, taip pat VSĮ įtvirtintais vietos savivaldos institucijų veiklos principais, ir šioje srityje neturi visiško savarankiškumo pasirinkti tam tikrą teisinio reguliavimo būdą. Taip pat panašiu atveju Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra pažymėta, jog <...> atsakovas <...> savivaldybės taryba, įgyvendindamas jam pavestas funkcijas, neturi diskrecijos teisės nustatyti aukštesnės galios teisės aktų nuostatų neatitinkantį teisinį reguliavimą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. kovo 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-425-789/2022 ir kt.). 

46.       Apibendrindama išdėstytus argumentus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai taikė teisės aktus, reguliuojančius ginčo santykius, priėmė teisėtą bei pagrįstą sprendimą, kurį naikinti ar keisti atsakovo apeliaciniame skunde nurodytais ar kitais argumentais nėra jokio pagrindo, todėl apeliacinis skundas atmetamas, o pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo
144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2023 m. lapkričio 15 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai                                Audrius Bakaveckas

                                        Arūnas Dirvonas

                                        Milda Vainienė